徐 娜 田 固

（民政部社會救助司醫(yī)療救助處 北京 100721）

醫(yī)療救助在健康扶貧中的作用及思考

徐 娜 田 固

（民政部社會救助司醫(yī)療救助處 北京 100721）

醫(yī)療救助作為我國多層次醫(yī)療保障制度體系重要組成部分，是一項托底保障困難群眾基本醫(yī)療權(quán)益的制度安排，其保障能力穩(wěn)步提升，惠及更多貧困人口，精準認定救助對象，救助服務(wù)快捷便民，有效減輕了困難群眾醫(yī)療費用負擔。但在實施過程中仍面臨資金支出壓力加大，與大病保險制度銜接不夠緊密，整體救助水平依然偏低等困難。全面發(fā)揮醫(yī)療救助助力脫貧攻堅的作用，需要進一步完善相關(guān)制度設(shè)計，加強大病救助力度，促進與大病保險有效銜接，引領(lǐng)社會力量參與，推動困難群眾大病保障機制不斷完善。

醫(yī)療救助；扶貧；作用；問題；建議

黨中央、國務(wù)院《關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出要“開展醫(yī)療保險和醫(yī)療救助脫貧”，通過實施健康扶貧工程，統(tǒng)籌發(fā)揮基本醫(yī)療保險、大病保險及醫(yī)療救助等相關(guān)保障制度合力，努力防止因病致貧、因病返貧。醫(yī)療救助作為我國多層次醫(yī)療保障制度體系重要組成部分，是一項托底保障困難群眾基本醫(yī)療權(quán)益的制度安排。2015年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等五部門《關(guān)于進一步完善醫(yī)療救助制度 全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作的意見》（國辦發(fā)〔2015〕30號，以下簡稱《意見》），部署全面實施重特大疾病醫(yī)療救助，最大限度減輕困難群眾醫(yī)療支付負擔。各地認真落實黨中央、國務(wù)院有關(guān)健康扶貧工作要求，目前已有28個?。▍^(qū)、市）相繼出臺省級層面實施重特大疾病醫(yī)療救助的配套政策，切實發(fā)揮醫(yī)療救助在健康扶貧中的重要作用。

1 醫(yī)療救助參與健康扶貧的作用解析

根據(jù)《社會救助暫行辦法》及有關(guān)規(guī)定，目前醫(yī)療救助主要采取兩種方式：一是對救助對象參加基本醫(yī)療保險的個人繳費部分給予補貼；二是對救助對象經(jīng)基本醫(yī)療保險、大病保險和其他補充醫(yī)療保險支付后，個人及其家庭難以承擔的符合規(guī)定的基本醫(yī)療自負費用給予補助。2015年全國累計實施醫(yī)療救助9523.8萬人次，支出資金298.4億元，其中資助6634.7萬困難群眾參加基本醫(yī)療保險。

1.1 惠及更多貧困人口

長期以來，醫(yī)療救助的工作重點是保障特困人員、低保對象等重點救助對象享有基本公共衛(wèi)生服務(wù)，在全民醫(yī)保和基本醫(yī)療服務(wù)方面實現(xiàn)機會公平、起點公平。為破解“因病致貧、因病返貧”難題，減輕因負擔高額醫(yī)療費用的支出型貧困家庭醫(yī)療費用負擔，《意見》要求各地將救助對象范圍逐步拓展到低收入救助對象和因病致貧家庭重病患者?！兑庖姟穼嵤┮詠?，各地重點明確了上述醫(yī)療救助實施的對象范圍，有條件的地方還將重點優(yōu)撫對象、在校困難大學生等統(tǒng)籌納入救助范圍。2015年全國住院救助和門診救助分別達到1307.9萬人次和1581.2萬人次，同比增長18.2%和22.7%。對象范圍的擴大，使得醫(yī)療救助制度得以惠及更多困難群眾。

1.2 精準認定救助對象

近年來，民政部已經(jīng)會同公安、銀監(jiān)、證監(jiān)等部門初步建立了社會救助家庭戶籍、車輛、存款、證券等信息查詢機制，為全面建立跨部門、多層次、信息化核對機制奠定了較好的基礎(chǔ)。截至2015年底，全國共有2755個縣（市、區(qū)）建立核對機制并開展核對工作。按照《特困人員認定辦法》《最低生活保障審核審批辦法（試行）》等規(guī)定，民政部指導各地細化明確特困人員、低保對象等重點救助對象認定條件。農(nóng)村建檔立卡貧困人口認定則遵循精準扶貧相關(guān)規(guī)程。低收入救助對象則普遍采用將低保標準的1.3倍-2倍作為低收入家庭認定標準。因病致貧家庭重病患者認定，主要參考家庭經(jīng)濟狀況、個人醫(yī)療費用承擔情況，其中北京、上海、浙江、寧夏、廣州、青島等地綜合考慮救助對象自負醫(yī)療費用、醫(yī)療保險支付情況、家庭經(jīng)濟狀況，細化認定條件和工作程序。

1.3 減輕個人費用負擔

《意見》實施以來，各地以對象身份和個人醫(yī)療費用負擔情況為分類分檔依據(jù)，實施差別救助，確保有限的救助資金用于最困難群體。目前，各地公布的年度最高救助限額普遍達到3－5萬元，北京、上海、江蘇、重慶等地超過8萬元，較“十二五”初期有較大幅度提高。重點救助對象經(jīng)基本醫(yī)療保險、大病保險及其他補充醫(yī)療保險報銷后的個人負擔費用，在年度救助限額內(nèi)救助比例普遍達到70%以上。2015年，全國重特大疾病人次均門診救助和住院救助水平分別達到427元和3463元。

1.4 救助服務(wù)更加便民

目前，全國93%的地區(qū)實現(xiàn)了醫(yī)療救助與醫(yī)療保險費用“一站式”結(jié)算。通過管理信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，醫(yī)療救助對象在治療出院時，同步結(jié)算醫(yī)療保險和醫(yī)療救助費用，實現(xiàn)隨治隨結(jié)、隨結(jié)隨走。此外，2015年以來，民政部會同財政部在300個地區(qū)部署開展“救急難”綜合試點，通過向定點醫(yī)療機構(gòu)預(yù)付救助資金、鼓勵減免住院押金等方式，為醫(yī)療救助對象及時得到醫(yī)治開辟“綠色通道”。各地充分發(fā)揮縣級社會救助部門協(xié)調(diào)機制作用，統(tǒng)籌各方面救助資源，主動發(fā)現(xiàn)、快速響應(yīng)、采取“一事一議”方式紓解罹患大病的困難群眾個案難題，盡力避免發(fā)生沖擊社會道德和心理底線的事件。

2 醫(yī)療救助參與健康扶貧面臨的困難

隨著全民醫(yī)療保障水平提高、救助對象范圍拓展、救助水平提升，醫(yī)療救助在托底保障困難群眾基本醫(yī)療權(quán)益方面仍然面臨一些突出困難，主要有：

2.1 資金支出壓力加大

醫(yī)療救助對象范圍從過去的城鄉(xiāng)低保、特困人員拓展到低收入救助對象、因病致貧家庭重病患者，特別是《中共中央 國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》部署將農(nóng)村建檔立卡貧困人口全部納入重特大疾病醫(yī)療救助，制度覆蓋范圍進一步擴大；同時，資助參加基本醫(yī)療保險資金支出逐年增加，2011年-2015年新農(nóng)合個人繳費水平從50元增長到120元，同期醫(yī)療救助用于資助參保參合的資金從32億元增加到61億元，占醫(yī)療救助總支出的比例從16.1%上升到19.6%。此外，困難群眾看病就醫(yī)需求進一步釋放，醫(yī)療費用增長明顯，醫(yī)療救助資金支出面臨較大壓力。據(jù)初步測算，完成健康扶貧工程新增的資助建檔立卡貧困人口參加新農(nóng)合及將其全部納入重特大疾病醫(yī)療救助兩項任務(wù)，將新增救助對象3841萬人，僅2017年就需新增資金460億元。

2.2與大病保險制度銜接不夠緊密

大病保險部署實施后，各地普遍以上年度當?shù)厝司芍涫杖胱鳛榇蟛”ｋU起付線的測算依據(jù)，盡管在操作上簡便易行，但對特困人員、低保對象等困難群眾來說，受收入限制，很難達到制度受益“門檻”。以重慶為例，2014年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為25147元和9490元，2015年當?shù)卮蟛”ｋU起付線確定為11841元，而當年其城鄉(xiāng)低保標準分別為年人均4428元和2667元，大病保險起付線已經(jīng)達到農(nóng)村低保標準的4.4倍。同時，醫(yī)療救助與大病保險在對象范圍、用藥目錄、報銷比例、費用結(jié)算等方面還需要進一步做好銜接，避免醫(yī)療保險在上游作用發(fā)揮不足，醫(yī)療救助在下游壓力過大。

2.3 整體救助水平依然偏低

據(jù)統(tǒng)計，2015年，全國醫(yī)院次均門診費用233.9元、次均住院費用8268.1元，按當年可比價格比上年上漲5.6%，三級公立醫(yī)院人均住院費用達到1.2萬元，而2015年全國平均人次均住院救助和門診救助水平分別為1596元和177元，僅占當年人均住院和門診費用的19.3%和75.7%。相較于快速增長的醫(yī)療費用支出，整體來看，全國人次均住院救助水平明顯偏低。此外部分重特大疾病患者的醫(yī)保目錄外用藥和診療項目較多，醫(yī)療費用支出較大，實際醫(yī)療負擔仍然較重。

3 實現(xiàn)醫(yī)療救助助力健康扶貧的思考

要合力發(fā)揮醫(yī)療保險和醫(yī)療救助托底保障作用，進一步健全完善重特大疾病醫(yī)療保障機制。在推動實施健康扶貧工程中，醫(yī)療救助要始終遵循“?；?、托底線、救急難、可持續(xù)”的基本原則，科學測算資金需求，積極爭取各級財政加大資金保障力度，將有限的救助資金用在“刀刃”上，用在困難群眾最迫切需要解決的問題上。

3.1 完善相關(guān)制度設(shè)計

合理資助困難群眾參加基本醫(yī)療保險。對城鄉(xiāng)低保對象、特困人員等重點救助對象參加基本醫(yī)療保險的個人繳費部分給予補貼，特困人員給予全額資助，低保對象給予定額資助；完善資助農(nóng)村扶貧建檔立卡貧困人口參加新農(nóng)合的政策，確保困難群眾及時獲得基本醫(yī)療保險。著力提高救助水平。加強部門協(xié)作配合，嚴格管控醫(yī)療衛(wèi)生費用不合理增長，科學測算醫(yī)療救助資金需求，確保重點救助對象政策范圍內(nèi)住院自負費用救助水平不低于70%。規(guī)范經(jīng)辦管理機制，完善“一站式”信息交換和即時結(jié)算機制，健全社會力量參與、“救急難”等工作機制，確保救助資金及時高效用于困難群眾。

3.2 加強大病救助力度

完善重特大疾病醫(yī)療救助工作方案，加強資金保障和日常監(jiān)管，規(guī)范對象認定辦法和工作程序，依據(jù)家庭經(jīng)濟狀況、醫(yī)療費用支出、醫(yī)保報銷等情況確定對象范圍，采用信息化手段核準對象信息，在做好低保對象和特困人員醫(yī)療救助基礎(chǔ)上，向低收入救助對象和因病致貧家庭重病患者適當拓展。綜合考慮患病家庭實際情況，分類分段設(shè)置住院救助比例和最高救助限額，以梯度救助方式把有限的救助資金用于最困難的救助對象。統(tǒng)籌發(fā)揮“救急難”作用，對因罹患重特大疾病超出家庭承受能力，基本生活出現(xiàn)嚴重困難的群眾，及時給予臨時救助及其他幫扶，合力減輕困難群眾的醫(yī)療費用負擔。

3.3 促進與大病保險銜接

明確加強醫(yī)療救助與大病保險銜接的具體措施，通過降低起付線、提高報銷比例和封頂線、擴大合規(guī)用藥和診療目錄等具體措施，對困難群眾實施更加精準的支付政策，降低獲得大病保險的門檻，防止因支付能力不足得不到制度覆蓋。對已明確臨床診療路徑的重特大疾病病種，可以采取按病種付費等方式給予醫(yī)療救助。借助大病保險委托商業(yè)機構(gòu)承擔經(jīng)辦管理的優(yōu)勢，建立大病信息通報制度,及時掌握貧困大病患者醫(yī)保支付情況,做好資金籌集使用測算、異地就醫(yī)、醫(yī)療費用監(jiān)管等工作。

3.4 引導社會力量參與

按照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，落實社會力量參與醫(yī)療救助應(yīng)當享受的財政補貼、稅收優(yōu)惠和費用減免等政策，支持社會力量參與醫(yī)療救助。研究探索將醫(yī)療救助具體服務(wù)事項，通過委托、承包、采購等方式向社會力量購買服務(wù)。充分發(fā)揮村（居）民委員會、社區(qū)服務(wù)機構(gòu)、社工組織和專業(yè)社會工作者的作用，動員社會公眾積極參與志愿服務(wù)，及時發(fā)現(xiàn)并報告醫(yī)療救助對象，根據(jù)救助對象實際困難和需求，動員社會力量提供多樣化救助、個性化救助。

[1]習近平.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]王東進.建立重特大疾病保障和救助機制是健全全民醫(yī)保體系的重大課題——學習黨的十八大報告體會與思考之二[J].中國醫(yī)療保險，2013（4）：5-8.

The Function and the Thought of Medical Assistance in Health Poverty Alleviation

Xu Na,Tian Gu (The Ministry of Civil Affairs of Social Assistance the Department of Medical Treatment, Beijing, 100721)

The medical assistance system, as an important part of the multi-level medical security system of China, is an institutional arrangement underpinning basic medical security for the poor people, in which the system function is steadily improving, can benefit more poor people and accurately identify target subjects, and can reduce the burden of personal cost with more convenient salvage services. But in the implementation process, it is still facing some difficulties, such as pressure in medical aids funds, loose connection with serious illness insurance system, and low level of overall assistance, etc. It is suggested that the relevant system design should be improved, the degree of assistance for serious illness should be intensified, the connection with serious illness insurance should be improved, and the participation of social forces should be guided.

medical assistance, poverty alleviation, function, problem, suggestion

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2016）11-34-3

10.369/j.issn.1674-3830.2016.11.007

2016-10-14

徐娜，民政部社會救助司醫(yī)療救助處副處長，主要研究方向：醫(yī)療救助。