沈小英（法律出版社財(cái)經(jīng)出版分社社長(zhǎng)）

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論改革與法律權(quán)威的關(guān)系

沈小英（法律出版社財(cái)經(jīng)出版分社社長(zhǎng)）

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出要全面深化改革，四中全會(huì)《決定》提出要全面推進(jìn)依法治國(guó)①全面深化改革與全面推進(jìn)依法治國(guó)均作為四個(gè)全面的重要內(nèi)容。。全面深化改革是要完善現(xiàn)行的制度、體制和機(jī)制，全面推進(jìn)依法治國(guó)是要維護(hù)憲法和法律的權(quán)威，即維護(hù)由憲法和法律所確認(rèn)或者規(guī)定的制度、體制和機(jī)制的權(quán)威。兩者之間必然存在一定的張力。因此，如何協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系，既能夠保證改革的全面深化，又能夠保證法律的權(quán)威不受損害，是我國(guó)現(xiàn)階段需要妥善解決的重大課題。

一、原有改革模式的背景與困境

始于20世紀(jì)70年代末的改革，采用了突破當(dāng)時(shí)現(xiàn)行有效的法律、政策的模式②在改革開(kāi)放初期，社會(huì)普遍流行著“見(jiàn)到綠燈趕緊跑，見(jiàn)到黃燈使勁跑，見(jiàn)到紅燈繞著跑”的做法。，這一改革思路和策略，使我國(guó)改革開(kāi)放取得了偉大成就，推動(dòng)了社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展。在今天全面深化改革的背景下，要妥善解決改革與法律權(quán)威的關(guān)系，首先必須解決最初的改革為什么可以突破當(dāng)時(shí)現(xiàn)行有效的法律、政策，而今天的改革為什么必須依法進(jìn)行這一重大思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題。不了解、不理解原有改革模式的背景就不可能在當(dāng)下自覺(jué)地進(jìn)行依法改革、自覺(jué)地維護(hù)法律的權(quán)威。

（一）原有體制與改革之間的巨大差異。1949年以來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行全面的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制③計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制并不僅僅意味著在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域按照計(jì)劃的思維和方式進(jìn)行管理，實(shí)際上是在社會(huì)、政治、文化、思想等所有領(lǐng)域均按照計(jì)劃的思維和方式進(jìn)行管理。。這一體制的基本特征是：在運(yùn)行上，由國(guó)家權(quán)力特別是行政權(quán)力控制和分配所有的社會(huì)資源，處理幾乎所有的社會(huì)事務(wù)甚至私人事務(wù)；在范圍上，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等所有領(lǐng)域。其時(shí)，所有的法律、政策均是按照這一基本特征設(shè)計(jì)的。發(fā)端于30多年前的改革開(kāi)放，就是要打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下由國(guó)家權(quán)力控制和分配所有社會(huì)資源的制度安排，打破由國(guó)家權(quán)力處理所有社會(huì)事務(wù)的格局。因此，如果完全拘泥于當(dāng)時(shí)的法律、政策，改革實(shí)際上無(wú)法進(jìn)行下去。

（二）無(wú)法預(yù)先設(shè)計(jì)改革的方案。在實(shí)行了長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之后，面對(duì)原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，改革開(kāi)放如何進(jìn)行、從何處著手、如何突破、突破的限度在哪里、哪些突破需被肯定或否定、突破之后國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)資源控制和分配的范圍與方式如何改變、個(gè)人和企業(yè)應(yīng)當(dāng)獲得哪些權(quán)利自由等，都需要在改革過(guò)程中進(jìn)行探索，對(duì)于這些問(wèn)題，沒(méi)有任何人能夠預(yù)先作出制度上的安排。正是在這一意義上，鄧小平同志才提出改革“需要摸著石頭過(guò)河”。改革過(guò)程中的許多創(chuàng)舉，實(shí)際上都是在改革實(shí)踐中發(fā)明創(chuàng)造的。例如，由三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的人民公社體制發(fā)展為農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，就是由農(nóng)民自發(fā)改革創(chuàng)造的，而不是預(yù)先設(shè)計(jì)的。

（三）立法機(jī)關(guān)事實(shí)上無(wú)法給予改革提供完備、明確的法律依據(jù)。1979年以前，我國(guó)法制建設(shè)非常薄弱、法律體系非常簡(jiǎn)陋④1949年成立中央人民政府以后，中央人民政府除制定了一些國(guó)家機(jī)關(guān)的組織法之外，實(shí)體法方面，主要制定了《土地改革法》和《婚姻法》；1954年第一屆全國(guó)人大召開(kāi)以后，主要也是制定了各類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)組織法。1979年10月1日全國(guó)人大制定或者修改了10部法律。。1949年至1966年文化大革命之前，第一屆全國(guó)政協(xié)及全國(guó)人大僅制定了不超過(guò)15個(gè)法律文件。即使如此，這些法律文件中的絕大部分在1957年左傾思潮泛濫以后特別是文化大革命以后，被廢棄使用。1976年文化大革命結(jié)束以后，我國(guó)的法制建設(shè)實(shí)際上是從零起步。在這種狀況下，要求立法機(jī)關(guān)在一夜之間為改革提供比較完備的法律依據(jù)，無(wú)疑是天方夜譚。同時(shí)，自1966年文化大革命開(kāi)始至結(jié)束的1976年的十年間，全國(guó)人大及地方各級(jí)人大已經(jīng)停止運(yùn)作。1978年全國(guó)人大才開(kāi)始重新運(yùn)作，1980年以后地方各級(jí)人大開(kāi)始運(yùn)作⑤1979年修改了《選舉法》，1980年、1981年按照新《選舉法》選舉產(chǎn)生了新的地方各級(jí)人大。。立法機(jī)關(guān)的這種建設(shè)狀況及立法經(jīng)驗(yàn)的缺乏，也決定了其實(shí)際上無(wú)法為改革提供大量的法律資源。

因此，我國(guó)原有的改革模式只能是改革者在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下，面對(duì)原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、機(jī)制，去“大膽地闖、大膽地試、大膽地改”⑥在法律不允許土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況下，上海市、深圳市即實(shí)施了國(guó)有土地有償轉(zhuǎn)讓制度。。而“大膽地闖、大膽地試、大膽地改”就必然突破、打破原有體制、機(jī)制的限制。

在原有的改革模式下，改革者實(shí)際上是在原有體制、機(jī)制與改革舉措之間不斷地進(jìn)行博弈，使得計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家權(quán)力統(tǒng)攝一切國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的格局不斷松動(dòng)。改革的過(guò)程就是國(guó)家權(quán)力特別是行政權(quán)力不斷縮小、政府不斷放權(quán)，個(gè)人、社會(huì)和企業(yè)不斷獲得更多權(quán)利自由空間的過(guò)程。而這一切都并不是在既定法律框架之內(nèi)進(jìn)行的，法律只不過(guò)是在事后履行了確認(rèn)程序。這一改革模式在當(dāng)時(shí)社會(huì)背景下，取得了巨大的成功，推進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的巨大發(fā)展，推動(dòng)了社會(huì)的巨大進(jìn)步和變化。

但也必須看到，這一改革模式必然存在著極大的內(nèi)在困境：第一，改革的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么？即哪些改革應(yīng)當(dāng)肯定，哪些改革應(yīng)當(dāng)否定？從理論上完全可以抽象地得出結(jié)論，那些推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的改革應(yīng)當(dāng)肯定，不利于社會(huì)進(jìn)步的改革應(yīng)當(dāng)否定。但是，由于缺乏法律依據(jù)，現(xiàn)實(shí)中難以有效衡量、評(píng)判具體改革舉措。雖然中央在不同階段從政策層面適時(shí)對(duì)改革提出了各種判斷標(biāo)準(zhǔn)，如從最先提出的實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，到后來(lái)提出生產(chǎn)力標(biāo)準(zhǔn)、“三個(gè)有利于”標(biāo)準(zhǔn)等⑦在上世紀(jì)八十年代，法學(xué)界曾經(jīng)就違憲是否可以區(qū)分為良性違憲和惡性違憲進(jìn)行了爭(zhēng)論。主張應(yīng)當(dāng)將違憲區(qū)分為良好違憲和惡性違憲的學(xué)者實(shí)際上是試圖為原有改革模式尋找理論上和制度上的根據(jù)。，但都比較原則和抽象，難以判斷具體改革舉措的利弊。第二，改革的成果如何保障？因?yàn)楦母锊⒎且婪ㄟM(jìn)行，從理論上說(shuō)，改革的成果實(shí)際上處于一種“非法”狀態(tài)。當(dāng)改革的舉措被否定之后，改革的成果當(dāng)然也就不受到保障。就改革者個(gè)人而言，其通過(guò)改革所獲得的經(jīng)濟(jì)利益，處于一種“待決”狀態(tài)⑧在上世紀(jì)，曾經(jīng)發(fā)生過(guò)多起“紅帽子”案件就是典型例證。所謂“紅帽子”案件，就是實(shí)際上屬于民營(yíng)企業(yè)，為了在政策上獲得更多的空間而戴著集體企業(yè)的帽子所發(fā)生的案件。。而這種狀態(tài)顯然不利于社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，也就不利于社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。第三，改革者的人身安全沒(méi)有保障。當(dāng)改革舉措被否定以后，改革者的行為按照當(dāng)時(shí)現(xiàn)行有效的法律、政策當(dāng)然被判定為違法，改革者必然要承擔(dān)法律責(zé)任、法律后果⑨著名的溫州“五大王”被判刑，而類(lèi)似情況的蕪湖傻子瓜子老板年廣久卻因受到了上層的關(guān)注而可以免于刑罰。。

二、依法改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇

當(dāng)下的全面深化改革是仍然沿襲原有的改革模式還是依法改革，十八屆三中全會(huì)《決定》和四中全會(huì)《決定》對(duì)于這一重大問(wèn)題實(shí)際上已經(jīng)作出了明確的回答。

（一）30多年的改革成果決定了必須依法改革。如果說(shuō)30多年前的改革是“摸著石頭過(guò)河”，對(duì)于改革的方向和內(nèi)容還比較模糊的話(huà)，那么，經(jīng)過(guò)30多年的改革實(shí)踐，我國(guó)當(dāng)下的改革已經(jīng)能夠做到心中有數(shù)，對(duì)于全面深化改革的方向和內(nèi)容，已經(jīng)有了比較清晰的認(rèn)識(shí)：全面深化改革，必須高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導(dǎo)，堅(jiān)定信心，凝聚共識(shí)，統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，進(jìn)一步解放思想、解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會(huì)活力，堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端，努力開(kāi)拓中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)更加廣闊的前景10黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》。。

關(guān)于全面深化改革的重點(diǎn)，三中全會(huì)《決定》指出，全面深化改革，必須立足于我國(guó)長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段這個(gè)最大實(shí)際，堅(jiān)持發(fā)展仍是解決我國(guó)所有問(wèn)題的關(guān)鍵這個(gè)重大戰(zhàn)略判斷，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體制改革牽引作用，推動(dòng)生產(chǎn)關(guān)系同生產(chǎn)力、上層建筑同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場(chǎng)決定資源配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位問(wèn)題11同10。。正因?yàn)槿绱?，三中全?huì)《決定》才可能從15個(gè)方面對(duì)于全面深化改革作出預(yù)先性的頂層設(shè)計(jì)，才可能明確指出各領(lǐng)域改革的突破口和重點(diǎn)。

（二）全面深化改革的總目標(biāo)決定了必須依法改革。全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化12同10。。這一總目標(biāo)的核心是，在堅(jiān)持社會(huì)主義制度的前提下，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，包括國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。國(guó)家治理現(xiàn)代化首先是國(guó)家治理思維和方式的現(xiàn)代化，而現(xiàn)代化的國(guó)家治理思維和方式只能是法治。因此，四中全會(huì)《決定》指出，依法治國(guó)是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化所要解決的基本問(wèn)題是，國(guó)家權(quán)力與個(gè)人權(quán)利、社會(huì)權(quán)利、企業(yè)權(quán)利的關(guān)系；國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系包括橫向的國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系和縱向的國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系；執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系；在利益多元化的社會(huì)背景下，形成妥善處理不同利益之間關(guān)系的機(jī)制。而這些相互關(guān)系的處理，都必須以法治為基礎(chǔ)，以維護(hù)法律的權(quán)威為基礎(chǔ)?，F(xiàn)代化的國(guó)家治理能力，實(shí)質(zhì)上就是尊重和保障人權(quán)的能力。而尊重和保障人權(quán)是法治的唯一目的，換言之，尊重和保障人權(quán)只能依據(jù)法治的思維和方式才能達(dá)成這一目的。

（三）避免原有改革模式的困境決定了必須依法改革。未來(lái)的全面深化改革要避免“摸著石頭過(guò)河”式的盲目狀態(tài)，要在頂層設(shè)計(jì)下有序推進(jìn)，要有步驟、有方案地進(jìn)行，要保證改革的重點(diǎn)、難點(diǎn)有所突破，要更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加快發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治、先進(jìn)文化、和諧社會(huì)、生態(tài)文明，要符合發(fā)展的“五大理念”13同10。，就必須在社會(huì)主義法律體系框架內(nèi)進(jìn)行。

（四）利益多元化決定了必須依法改革。改革使得經(jīng)濟(jì)形式多樣化，而經(jīng)濟(jì)形式的多樣化決定了經(jīng)濟(jì)利益的多元化，經(jīng)濟(jì)利益的多元化又決定了政治利益的多元化?？梢哉f(shuō)，利益多元化是我國(guó)當(dāng)下社會(huì)的基本特征14十八屆四中全會(huì)《決定》指出，我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，全面建成小康社會(huì)進(jìn)入決定性階段，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜多變，我們黨面對(duì)的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)之重前所未有、矛盾風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)之多前所未有，依法治國(guó)在黨和國(guó)家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。。由于社會(huì)不同主體之間的利益上的差異，必然形成矛盾、沖突，因此，當(dāng)下我國(guó)的社會(huì)矛盾比以往任何時(shí)候都要復(fù)雜、激烈。在這一社會(huì)背景之下，如何有效協(xié)調(diào)不同主體之間的利益關(guān)系，是我們面臨的必須亟待解決的緊迫課題。而改革在本質(zhì)上就是重新調(diào)整和分配不同社會(huì)主體之間的利益關(guān)系。必須平等尊重和保護(hù)不同社會(huì)主體的合法利益，只能采用法治的思維和機(jī)制協(xié)調(diào)利益關(guān)系。正是在這個(gè)意義上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，要把法治作為治國(guó)理政的基本方式。

（五）依法治國(guó)的偉大成就為依法改革提供了必要條件。30年多年來(lái)，中國(guó)成功地走出一條在改革開(kāi)放條件下實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的道路。通過(guò)進(jìn)行廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)體制改革，正在建立史無(wú)前例的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；通過(guò)進(jìn)行政治體制改革，社會(huì)主義民主政治建設(shè)特別是基層民主建設(shè)取得突出的成就；同時(shí)，其他各方面的改革也取得重大進(jìn)展。在改革的推動(dòng)下，中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、人民生活和綜合國(guó)力都上了一個(gè)很大的臺(tái)階15黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》。。在這個(gè)過(guò)程中，中央和地方立法機(jī)關(guān)從中國(guó)實(shí)際情況和需要出發(fā)，改革和完善立法體制，建立健全必要的立法制度和立法程序，先后通過(guò)了現(xiàn)行憲法和一大批基本的、重要的法律和法規(guī)，積累了豐富的立法經(jīng)驗(yàn)。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨深刻總結(jié)我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)，提出為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法治，必須使民主制度化、法律化，把依法治國(guó)確定為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國(guó)理政的基本方式，積極建設(shè)社會(huì)主義法治，取得歷史性成就。我國(guó)法治建設(shè)偉大成就的重大標(biāo)志就是形成了在憲法統(tǒng)領(lǐng)下由憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等七個(gè)部門(mén)構(gòu)成的具有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。中國(guó)特色法律體系根據(jù)黨的基本路線(xiàn)、基本綱領(lǐng)形成和發(fā)展。這一法律體系從中國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，著眼于解決實(shí)際問(wèn)題，注意借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，但又不照抄照搬，吸收其中有益的東西，為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義提供了最可靠的制度保證。

三、依法改革必須破除原有的模糊觀(guān)念

在經(jīng)歷了原有改革模式的進(jìn)步與困境的情況下，必須解決和準(zhǔn)確理解改革與法律權(quán)威之間的正確關(guān)系。改革與法律權(quán)威之間是一種辯證統(tǒng)一關(guān)系。改革為立法提供了豐富的資源，立法確認(rèn)了改革的偉大成果。沒(méi)有30多年來(lái)的偉大的改革實(shí)踐，立法就必然成為無(wú)源之水，無(wú)本之木，立法仍然落后于我國(guó)社會(huì)的客觀(guān)實(shí)際需求；沒(méi)有立法對(duì)改革偉大成果的確認(rèn)，改革成果必然沒(méi)有保障，沒(méi)有立法對(duì)改革的必要規(guī)制，改革就必然成為脫韁的野馬。實(shí)踐中有一些把改革與法律權(quán)威對(duì)立起來(lái)的錯(cuò)誤觀(guān)點(diǎn)、模糊認(rèn)識(shí)，不分析和糾正這些錯(cuò)誤觀(guān)點(diǎn)和模糊認(rèn)識(shí)，對(duì)于改革有害無(wú)利，對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展有害無(wú)利。

（一）有一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，原有的改革模式推進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，說(shuō)明是成功的、行之有效的。首先必須承認(rèn)，原有的改革模式取得了巨大成果，但同時(shí)又必須清醒地看到，原有的改革模式是在逼不得已的情況下進(jìn)行的。如前所述，原有的改革模式存在著一些內(nèi)在困境，而這些困境又是在原有的改革模式之下無(wú)法解決的。一定意義上犧牲了法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，難以在全社會(huì)形成法治意識(shí)和規(guī)則意識(shí)，就可能形成法律和政令不通、各行其是的局面。

（二）有一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，依法改革必然束縛改革。必須承認(rèn)，依法改革必然對(duì)改革形成一定的約束，防止改革各行其是、水漫金山。依法改革可以保證改革在既定的方向、軌道、秩序之內(nèi)進(jìn)行。依法改革是否就必然使改革陷入無(wú)所作為的境地？其中的關(guān)鍵在于，依法改革所依之“法”是否為改革預(yù)留了足夠的空間，現(xiàn)行有效的法律是否為改革提供了足夠的制度資源。

（三）有一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，改革是一種新生事物，法律只能在事后確認(rèn)改革成果，而無(wú)法預(yù)先作出判斷和設(shè)計(jì)。即所謂的先改革后立法。從法律的一般特性出發(fā)，這種觀(guān)點(diǎn)具有一定的合理性。法律總是對(duì)已經(jīng)成熟的社會(huì)關(guān)系和調(diào)整方式進(jìn)行確認(rèn)，而不可能對(duì)不存在的社會(huì)關(guān)系或者不成熟的社會(huì)調(diào)整方式預(yù)先進(jìn)行規(guī)定。因此，法律與政策相比較，政策是靈活的、多變的，法律是穩(wěn)定的、確定的。改革在無(wú)法預(yù)知的情況下，只能先改革后立法，原有的改革模式就屬于這種情況，而我國(guó)當(dāng)下的改革已經(jīng)不屬于原有的情況，經(jīng)過(guò)30多年的改革實(shí)踐，改革的方向、改革的重點(diǎn)、改革的難點(diǎn)已經(jīng)非常清晰，法律完全可以而且應(yīng)當(dāng)對(duì)改革作出必要的規(guī)范。

（四）有一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，改革是我國(guó)社會(huì)的主要矛盾。不可否認(rèn)，我國(guó)當(dāng)下在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等等領(lǐng)域的制度還不很成熟、定型，需要通過(guò)改革而且是全面的深化改革進(jìn)行完善16十八屆三中全會(huì)《決定》指出，到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成本決定提出的改革任務(wù)，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。，如果不全面深化改革，我國(guó)社會(huì)就無(wú)法獲得更大的發(fā)展資源和發(fā)展動(dòng)力。但是，改革本身不是目的，必須明確改革的目的和總目標(biāo)，改革措施是為改革目的和總目標(biāo)服務(wù)的。三中全會(huì)《決定》明確指出，改革的總目標(biāo)是形成現(xiàn)代化的國(guó)家治理體系和治理能力?，F(xiàn)代化的國(guó)家治理體系是一整套制度和機(jī)制的有機(jī)體系，所有的改革都旨在完善這一體系。因此，任何改革都必須服從完善這一體系的需要，所有的改革都必須在這一體系框架內(nèi)進(jìn)行。這一體系框架就是中國(guó)特色社會(huì)主義制度，而中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系對(duì)這一框架體系已經(jīng)作出了非常明確的規(guī)定，維護(hù)了法律的權(quán)威就是維護(hù)了這一框架體系。

四、正確處理改革與法律權(quán)威關(guān)系的若干建議

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》指出，實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止?！稕Q定》的論述是正確處理改革與法律權(quán)威關(guān)系的重大指導(dǎo)思想和行動(dòng)指南。

（一）立法要為重大改革提供依據(jù)?！疤峁┮罁?jù)”是指通過(guò)立法程序制定有效的法律去規(guī)定改革的方向和重點(diǎn)。第一，立法要主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐證明，已經(jīng)不適應(yīng)需要的，甚至阻礙經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的法律，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改或者廢止。第二，實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。通過(guò)改革實(shí)踐，形成了比較成熟的政策，被證明行之有效的改革成果，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過(guò)立法程序予以確認(rèn)，成為國(guó)家意志、具有法律效力的全社會(huì)一體遵循的規(guī)則。

（二）立法必須為改革提供必要的空間。之所以需要全面深化改革，說(shuō)明某些制度還不成熟、不定型，需要通過(guò)改革進(jìn)行完善。因此，立法就必須為改革預(yù)留必要的空間：第一，對(duì)于非常不成熟、不定型的領(lǐng)域，先不進(jìn)行立法；第二，對(duì)于有些成熟、定型的領(lǐng)域，立法宜粗不宜細(xì)；第三，對(duì)于比較成熟、定型的領(lǐng)域，立法宜細(xì)不宜粗；第四，對(duì)于調(diào)整范圍比較大的領(lǐng)域，由全國(guó)人大或者全國(guó)人大常委會(huì)制定該領(lǐng)域的基本法，再由國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院部委或者地方有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)制定實(shí)施性的行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章具體化。

（三）立法要為改革提供必要的制度資源。在維護(hù)現(xiàn)行有效的法律權(quán)威的前提下，需要通過(guò)多種途徑為改革提供制度資源：第一，堅(jiān)持窮盡現(xiàn)有制度資源原則。在改革時(shí)，必須利用現(xiàn)有的制度資源。在設(shè)計(jì)任何一項(xiàng)改革時(shí)，首先必須尋找現(xiàn)有的制度資源。在立法上已經(jīng)有明確的制度資源的，改革時(shí)必須充分利用這些制度資源，只有在制度資源窮盡的情況下，才需要通過(guò)其他途徑解決制度資源問(wèn)題。例如，根據(jù)十八屆三中全會(huì)《決定》和四中全會(huì)《決定》，最高人民法院設(shè)立了兩個(gè)作為派出機(jī)構(gòu)的巡回法院，這一改革舉措就是充分利用已有制度資源進(jìn)行司法改革的體現(xiàn)。第二，通過(guò)法律解釋釋放改革的制度資源。在窮盡已有制度資源的前提下，如果能夠通過(guò)法律解釋擴(kuò)大改革空間、釋放改革制度資源的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)通過(guò)法律解釋的方式解決改革的依據(jù)問(wèn)題。目前，對(duì)于通過(guò)采用這一方式滿(mǎn)足改革的制度資源，有待在認(rèn)識(shí)上和制度予以完善17目前主要是由最高人民法院和最高人民檢察院通過(guò)司法解釋的方式，而較少通過(guò)由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)立法解釋的方式，滿(mǎn)足改革的需要。因此，“兩高”的司法解釋往往帶有一定的立法性而成為爭(zhēng)議的對(duì)象。。第三，修改法律、法規(guī)為改革提供制度資源。在通過(guò)解釋法律仍然無(wú)法提供制度資源的條件下，才需要通過(guò)修改法律的方式來(lái)滿(mǎn)足改革對(duì)于制度資源的需求問(wèn)題。修改法律容易損害法律的權(quán)威，因此只能在不得已的情況下，才可以采取這一措施。

在全面深化改革和依法治國(guó)的大背景下，需要妥善兼顧法律權(quán)威和改革之間的關(guān)系，做到兩者不可偏廢。既要強(qiáng)調(diào)全面深化改革的必要性，又要突出強(qiáng)化法律權(quán)威的必要性；既需要強(qiáng)化法律權(quán)威以規(guī)制改革，又需要通過(guò)改革以完善制度，使制度符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，達(dá)到維護(hù)法律權(quán)威的目的，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，保障人民的福祉。

（責(zé)任編輯 張文靜）