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黨紀反腐：價值、問題及其功能開發(fā)

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黨紀是具有中國特色的反腐利劍，在治理腐敗的過程中不僅方式獨特、效果顯著，而且承載著重要的政治價值、社會價值和法律價值。然而，黨紀反腐在實踐中存在的諸如相關(guān)配套制度缺乏、部分黨紀規(guī)定與國法契合度不高、重要領(lǐng)域黨紀建設(shè)不完善以及執(zhí)行落實不足等問題卻大大削弱了其應(yīng)有作用的發(fā)揮。因此，黨紀反腐需要通過廢舊立新，提升其質(zhì)量和嚴謹性；完善黨紀法規(guī)配套措施建設(shè)，增強其系統(tǒng)性；實現(xiàn)紀法分開，加強黨紀國法之間的銜接協(xié)調(diào)；立足現(xiàn)實反腐需要，保障黨紀的針對性和有效性；提高執(zhí)行力，確保黨規(guī)黨紀剛性運行等措施進行完善，以求在不斷落實全面從嚴治黨的同時，有效地正風(fēng)肅紀，建設(shè)廉潔政府。

黨紀反腐；黨內(nèi)法規(guī)；反腐價值；功能開發(fā)

腐敗是社會毒瘤?！皼]有一個國家可以宣布已經(jīng)完全擺脫了腐敗的困擾?！雹貾illay,S.&Dorasamy,N.Linking cultural dimensions with the nature of corruption：An institutional theory perspective.International Journal of Cross Cultural Management,Vol.3,No.10(2010),pp.363-378.中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，一直把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭擺在關(guān)乎黨和國家生死存亡的高度來認識。特別是十八大以來，新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體以“猛藥去疴、重典治亂”、“刮骨療毒、壯士斷腕”的決心、勇氣與信心，嚴厲懲治腐敗，取得了明顯成效。然而我們要清醒認識到腐敗的存量依然很大，當(dāng)前反腐敗斗爭形勢依然嚴峻和復(fù)雜。在長期的反腐實踐中，執(zhí)政黨根據(jù)反腐倡廉形勢的需要制定了一系列反腐倡廉黨紀黨規(guī)，這些黨紀黨規(guī)在不斷深入的反腐敗斗爭中發(fā)揮了不可替代的重要作用。特別是在當(dāng)下，黨中央強調(diào)要把紀律和規(guī)矩挺在法律前面，挺在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭前沿，真正使黨要管黨、從嚴治黨的“鐵律”成為一道“防火墻”，確保黨員領(lǐng)導(dǎo)干部從思想到行為都不能“越雷池一步”。在這種背景下黨紀反腐必將發(fā)揮更大的作用，對黨紀反腐相關(guān)問題進行深入研究因此而具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、黨紀反腐及其特有價值

(一)黨紀反腐：中國特色的反腐形式

黨的紀律是黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)則。黨紀反腐是執(zhí)政黨運用黨內(nèi)紀律和法規(guī)治理腐敗的職能活動，是黨的紀律檢查機關(guān)對黨員腐敗行為的紀律評價和紀律處置。*吳建雄：《論黨紀反腐與司法反腐》，《中共中央黨校學(xué)報》，2015年第2期。正如習(xí)近平總書記所說：“我們黨是靠革命理想和鐵的紀律組織起來的馬克思主義政黨，紀律嚴明是黨的光榮傳統(tǒng)和獨特優(yōu)勢?！迸c其他國家紀律松散的政黨相比，中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，制定了嚴格的黨紀，無論是革命時期為人熟知的“三大注意，八項紀律”，還是當(dāng)下的八項規(guī)定、“打虎拍蠅”，都為黨員的行為劃定了邊界，特別是對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力行使劃定了邊界。正是嚴明的紀律貫穿于思想建黨與制度管黨相結(jié)合的偉大探索中，才使黨始終保持先進性。

當(dāng)今世界主要的腐敗治理模式有國家中心主義治理模式和社會中心主義治理模式。*李輝：《超越國家中心主義：中國腐敗治理的歷史梳理》，《文化縱橫》，2013年第3期。相比之下，中國的反腐有自己的特色，即政黨在腐敗治理中發(fā)揮了特殊作用。在中國，執(zhí)政黨嚴明的紀律具有強大的反腐正風(fēng)功能。嚴格執(zhí)紀的核心價值之一就是反腐正風(fēng)，在反腐實踐中逐漸形成了中國特色的政府、政黨、社會聯(lián)動的腐敗治理聯(lián)合體。中國共產(chǎn)黨十分重視黨規(guī)黨紀建設(shè)，從建黨開始就遵循馬克思主義建黨理論中黨要有嚴格組織紀律的思想。在革命戰(zhàn)爭年代，嚴明的黨規(guī)黨紀成為維護黨的集中統(tǒng)一、加強黨的凝聚力、提高黨的戰(zhàn)斗力的重要法寶。革命勝利后，中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨，掌握著國家權(quán)力，各級黨員干部面臨著各種各樣的誘惑，一些投機分子也想方設(shè)法進入黨內(nèi)。對此，中國共產(chǎn)黨始終保持著高度警惕，加強黨規(guī)黨紀建設(shè)也就成為黨應(yīng)對各種風(fēng)險和挑戰(zhàn)的基本策略。經(jīng)過長期實踐探索，中國共產(chǎn)黨已建構(gòu)起一套系統(tǒng)完備、層次清晰、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，這個制度體系包括黨章以及各種準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則，體現(xiàn)和保證了黨的先鋒隊性質(zhì)與先進性要求，使從嚴治黨有章可循、有規(guī)可依。擁有一套系統(tǒng)化的黨內(nèi)法規(guī)制度，是中國共產(chǎn)黨的一大政治優(yōu)勢。

從反腐敗的角度看，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨有嚴格的黨紀，使中國的反腐倡廉建設(shè)增加了一套強有力的制度保障。由于中國共產(chǎn)黨在國家權(quán)力體系中處于核心地位，以及中國共產(chǎn)黨在中國政治和社會生活各方面的巨大影響力，規(guī)范著各級黨組織和黨員活動的黨規(guī)黨紀，在保證黨員干部廉潔行使權(quán)力，進而確保國家政權(quán)機關(guān)的廉潔等方面有著重大作用。嚴明的黨紀，與國法密切配合，成為反腐的利器。

黨紀與國法的雙輪驅(qū)動，不僅是中國式反腐的特點，也是其優(yōu)點。社會上有個別人對中國黨紀反腐存在質(zhì)疑，認為反腐敗是國家的行為，無需作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨積極介入。這種觀點是錯誤的。首先，黨紀嚴于國法，執(zhí)政黨用比國法更嚴格的黨紀約束自己的黨員，更能使黨員干部嚴以用權(quán)、嚴以律己，真正做到為民務(wù)實清廉，在客觀上大大推動了腐敗治理。其次，用嚴格的紀律約束黨員，把反腐肅紀提升到戰(zhàn)略高度，體現(xiàn)了為民執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨的憂國憂民意識，是一種責(zé)任，更是一種擔(dān)當(dāng)。第三，腐敗犯罪往往是從小的違紀積累、發(fā)展起來的，把黨紀反腐納入中國特色的反腐倡廉體系，用嚴格的黨紀管住大多數(shù)，有助于把腐敗行為消滅在萌芽狀態(tài)，有助于預(yù)防腐敗，這在一定程度上減少了國法反腐的難度。最后，中國反腐敗面臨的嚴峻、復(fù)雜形勢及艱巨任務(wù)需要中國共產(chǎn)黨這一堅強領(lǐng)導(dǎo)核心，這一點也是毋庸置疑的。

(二)黨紀反腐的特有價值

中國共產(chǎn)黨鐵一般的紀律成為各級黨組織和全體黨員行為的標(biāo)尺、行動的指南、反思的鏡子。黨紀更是清除“政治之癌”、“權(quán)力詛咒”的一把利劍，承載著特有的政治價值、社會價值、法律價值。

1.黨紀反腐的政治價值

第一，黨紀反腐強化了對權(quán)力的監(jiān)督與制約。限制權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力、約束權(quán)力是各國政府和人民普遍認同的遏制腐敗的黃金法則。中國共產(chǎn)黨歷來重視通過黨紀實現(xiàn)對于不同層級權(quán)力行使者的監(jiān)督，通過黨紀密織的制度籠子，實現(xiàn)對權(quán)力的制約?！蛾P(guān)于對黨員干部加強黨內(nèi)紀律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》(1987)中對黨員干部實施的黨內(nèi)紀律監(jiān)督包括黨組織(包括黨員所在支部)的監(jiān)督、黨員群眾的監(jiān)督、黨員干部相互之間的監(jiān)督和專職機關(guān)部門的監(jiān)督?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》(2003)，明確規(guī)定黨內(nèi)監(jiān)督的重點是各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負責(zé)人，而后形成集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負責(zé)、重要情況通報和報告、述職述廉、巡視、詢問和質(zhì)詢等具體監(jiān)督制度，不斷發(fā)揮黨紀監(jiān)督的制度績效。特別是巡視制度，有力地解決了“同體監(jiān)督”疲軟困境和“發(fā)現(xiàn)的管不著，管得著的沒發(fā)現(xiàn)”等問題，克服了少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗過程中“事前不敢監(jiān)督，事中難于監(jiān)督，事后后悔沒有監(jiān)督”的弊端。黨紀制定的民主性，黨紀反腐的嚴格性，黨紀監(jiān)督的有效性能確保系統(tǒng)協(xié)調(diào)、科學(xué)嚴格、程序規(guī)范、合理高效的權(quán)力運行機制的建立，促進和保障了權(quán)力的廉潔運行。

第二，黨紀反腐有利于提高中國共產(chǎn)黨的先進性和執(zhí)政的合法性。部分黨員干部的腐敗行為損害了黨的形象，動搖了黨執(zhí)政的合法性。黨紀反腐的嚴肅性以及新一代領(lǐng)導(dǎo)集體對腐敗“零容忍”的堅定信念，肅清了一批隱藏在黨政軍機關(guān)中的“大老虎”，治理了群眾身邊擾民欺民的“蒼蠅”，震懾了一批思想上搖擺不定、企圖通過做官發(fā)財?shù)挠^望者，純潔了干部隊伍，形成了良好的政治生態(tài)。一方面，高壓反腐的不斷深入使民眾相信黨和政府反腐工作常態(tài)化的恒心、與腐敗斗爭的勇氣，增強了民眾戰(zhàn)勝腐敗的信心，民眾也自發(fā)地通過各種途徑參與進來，眾志成城共治腐敗。另一方面，執(zhí)政黨以除惡務(wù)盡、“零容忍”的決心和勇氣不斷探索解決腐敗難題的路徑策略，完善了黨的反腐倡廉法規(guī)制度，積累了寶貴的斗爭經(jīng)驗，使黨始終保持先進性地位，更好地發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

2.黨紀反腐的社會價值

第一，黨紀反腐有利于培養(yǎng)廉潔向善的社會風(fēng)氣。腐敗敗壞社會風(fēng)氣，腐蝕人們心靈，導(dǎo)致部分國家公職人員不思廉潔奉公、服務(wù)人民，而是利用手中權(quán)力交換金錢、美色、地位、名譽等滿足自己的私欲，致使各種形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)日盛。部分組織、商業(yè)團體、個人望風(fēng)而動與腐敗官員同流合污，相互勾結(jié)，賄賂送禮成為家常便飯；摒棄正常合法途徑，選擇鉆營投機作為獲取財富的道路，更有甚者出現(xiàn)“笑廉不笑貪”現(xiàn)象，這些不良風(fēng)氣正成為社會發(fā)展的阻礙，急需治理。而黨紀反腐的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是培養(yǎng)廉潔的社會風(fēng)氣，清理歪風(fēng)邪氣，制約腐敗。如“八項規(guī)定”的嚴格落實就解決了一些困擾民眾的歪風(fēng)邪氣，重塑了官員清廉為民務(wù)實的形象，使民眾真切感受到黨和政府反腐正風(fēng)工作的決心。黨紀反腐所形成的制度規(guī)范持續(xù)發(fā)力，必將促成黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政、奉公執(zhí)法，當(dāng)官為民不為財，始終保持共產(chǎn)黨人的政治本色，引領(lǐng)民眾廉潔向善，形成以廉為榮、以貪為恥的社會風(fēng)尚。

第二，黨紀反腐有利于維護社會公平正義。執(zhí)政黨在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)中破解了許多發(fā)展難題，但在當(dāng)下卻面臨著效率與公平的雙重壓力。本應(yīng)作為維護公共利益的公權(quán)力卻出現(xiàn)異化，腐敗加劇了社會的不公平，是社會發(fā)展的巨大障礙。*Lederman,D.,Loayza，N.，& Soares,R.Policy research working paper on corruption[R].World Bank Institute ：World Bank,(2001),No.2078,pp.1-39.在民生領(lǐng)域出現(xiàn)了諸如招生腐敗、就業(yè)腐敗、醫(yī)療腐敗、行政審批腐敗、福利腐敗、招投標(biāo)腐敗等形形色色的腐敗現(xiàn)象。這些腐敗行為逆經(jīng)濟規(guī)律而行，攪亂了公平競爭的秩序，抹黑了政府的形象，侵蝕了民眾的利益。中國共產(chǎn)黨通過頒布諸如禁止黨政領(lǐng)導(dǎo)干部子女經(jīng)商辦企業(yè)、領(lǐng)導(dǎo)干部企業(yè)兼職，強化黨務(wù)、政務(wù)公開等方面的黨紀進行內(nèi)控和自律，同時拓寬公民參與監(jiān)督問責(zé)的途徑，一定程度上堵住了此類腐敗現(xiàn)象高發(fā)的漏洞，避免公權(quán)力的越位錯位，努力實現(xiàn)權(quán)為民所用，一定程度上保障了弱勢群體的切身利益，維護了社會的公平正義。

第三，黨紀反腐有利于減少群體性事件，構(gòu)建和諧社會。轉(zhuǎn)型期的中國，利益格局多元，人們的價值取向、信仰選擇、行為方式也日漸多樣使得各種矛盾交錯，沖突頻發(fā)，嚴重影響社會秩序和社會穩(wěn)定。*王玉良：《缺失與建構(gòu)：公共沖突治理視域下的政府信任探析》，《中國行政管理》，2015年第1期。而一些敏感領(lǐng)域和問題上惡劣的腐敗行徑更使得少數(shù)民眾逐步喪失對基層政府的信任，希冀通過“把事情鬧大”來解決問題，進而導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。黨紀反腐相關(guān)措施中的信訪制度、巡視制度、舉報制度等為民眾提供了利益訴求表達的專門途徑，同時黨紀反腐注重腐敗的事前預(yù)防和監(jiān)督，有助于把腐敗消滅在萌芽狀態(tài)，切實維護民眾的切身利益，減少因腐敗問題激化的官民沖突事件，從而維護和諧有序的社會環(huán)境。

3.黨紀反腐的法律價值

第一，黨規(guī)黨紀完善了社會主義法治體系。黨的十八屆四中全會公報指出社會主義法治體系包括法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系和黨內(nèi)法規(guī)體系，可見黨內(nèi)法規(guī)體系是社會主義法治體系不可或缺的主要組成部分?！包h內(nèi)法規(guī)”的基本性質(zhì)屬于社會法和軟法。*姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》，2012年第3期。黨紀具有法的一般特征：黨紀根據(jù)一定的原則，依據(jù)黨的章程，遵照嚴格的程序制定頒布；反映黨內(nèi)全體黨員或絕大多數(shù)黨員的意志和利益；對黨內(nèi)全體成員的行為具有規(guī)范作用，同時調(diào)節(jié)黨的內(nèi)部和外部各種關(guān)系；通過一定的激勵約束措施和特定的合法程序保障其有效執(zhí)行和落實。更為顯著的是黨紀也具有法律所特有的懲治震懾和教育引導(dǎo)作用。因此，黨規(guī)黨紀的存在客觀上補充和完善了社會主義法治體系。

第二，黨規(guī)黨紀以嚴格的紀律約束保障黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尊法學(xué)法，從而極大地推動全社會尊法學(xué)法，進而保證國法的實施。正如鄧小平所說：“沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！?《鄧小平文選》(第二卷)，人民出版社1993年版，第256頁。2015年2月2日，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班開班式上發(fā)表重要講話時強調(diào)，領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊法學(xué)法守法用法的模范，領(lǐng)導(dǎo)干部要把對法治的尊崇、對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式，做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想問題、作決策、辦事情。總書記的這些要求，不是政治口號，而是有強有力的黨規(guī)黨紀來保證的。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭尊法守法用法，無疑將極大地推動全社會尊法守法用法氛圍的形成。

也許有人會說，上述黨紀反腐的價值非黨紀反腐獨有，法紀反腐的價值也差不多。誠然，作為反腐的兩種重要手段、方式，法紀反腐與黨紀反腐無疑具有許多共同的價值。本文對黨紀反腐價值的分析，并不是要忽視法紀反腐，而是基于社會上部分人對黨紀反腐價值的認識還存在諸多模糊、疑惑的情況下，通過對黨紀反腐價值的分析，引起人們對黨紀反腐的重視。事實上，相對于法紀反腐，黨紀反腐有其特殊性，這些特殊性又進一步強化了黨紀反腐的價值。這些特殊性可以從以下幾個方面分析：首先，黨紀反腐“早”于法紀反腐。大量的腐敗案例表明，破“法”者往往始于破“紀”，把黨紀反腐挺在法紀反腐前面，通過黨紀規(guī)范約束黨員干部，可以對違紀行為早發(fā)現(xiàn)、早查處、早改正，實現(xiàn)抓早抓小，避免黨員領(lǐng)導(dǎo)干部逐漸滑向腐敗深淵。其次，黨紀反腐“細”于法紀反腐。建黨七十多年以來，黨紀經(jīng)過不斷地完善修訂，形成緊密的制度籠子?！鞍隧椧?guī)定”等黨紀更是規(guī)范細化到黨員領(lǐng)導(dǎo)干部工作、生活的方方面面，確保行為規(guī)約無死角，權(quán)力監(jiān)督無漏洞，使其不敢跨越紀律紅線。再次，黨紀反腐“嚴”于法紀反腐。黨紀對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出了比普通民眾更高的要求和標(biāo)準(zhǔn)，嚴格的黨紀規(guī)范和懲處確保其在思想上、行動上起到先鋒模范作用。比如，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部出國、炒股、買豪車名表、子女配偶經(jīng)商等方面都提出了許多限制條件，在生活作風(fēng)等方面也提出了更高的要求。最后，黨紀反腐更具主動性。相對于傳統(tǒng)的“民不告官不究”的法紀反腐，黨紀反腐更具主動性，更能聚焦腐敗問題，進行集中整治。比如，黨的巡視工作條例中要求定期進行主動巡視，專項巡視等規(guī)定很好地發(fā)揮了威懾、遏制、治本的反腐作用。

二、當(dāng)前我國黨紀反腐存在的問題

中國共產(chǎn)黨歷來重視黨規(guī)黨紀建設(shè)，在黨規(guī)黨紀建設(shè)方面取得了不少成績，形成了不少優(yōu)良傳統(tǒng)，*程同順：《略論中國共產(chǎn)黨黨規(guī)黨紀建設(shè)的成績與不足》，《人民論壇》，2014年第35期。但是如果從當(dāng)下反腐敗斗爭形勢的現(xiàn)實需要和構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制的應(yīng)然要求來看，黨紀反腐建設(shè)還存在一些不足，仍有很大的發(fā)展空間。

(一)黨紀反腐相關(guān)配套制度建設(shè)不足，操作性有待加強

一些黨紀規(guī)定的條款看似能夠有效遏制腐敗，但是由于相關(guān)的配套措施不健全，加之此類規(guī)范又比較空洞抽象，一些地區(qū)黨政干部選擇觀望態(tài)度，陽奉陰違，久而久之，往往使相關(guān)規(guī)定得不到有效執(zhí)行。如關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項申報，早在1995年4月30日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳共同頒發(fā)了《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》，此后有關(guān)部門又相繼出臺《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項的規(guī)定》(1997年)、《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報告家庭財產(chǎn)的規(guī)定(試行)》(2001年)、《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》(2006年)、《關(guān)于進一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項工作的通知》(2013年)。盡管出臺的規(guī)定很多，但現(xiàn)實中官員財產(chǎn)申報卻是舉步維艱，漏洞不少，如對已經(jīng)申報內(nèi)容的核實難度大，耗時長；對領(lǐng)導(dǎo)干部申報內(nèi)容進行抽查監(jiān)督存在技術(shù)難題，有的具備或基本具備查詢條件，有的暫時還不具備查詢條件；申報結(jié)果的公開范圍較小；對不報、瞞報，虛報現(xiàn)象的懲處不到位、時效性差。關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部個人事項申報、公示的相關(guān)黨紀法規(guī)從1995年計，已達20年之久，相關(guān)紀律規(guī)定不斷完善，逐步趨于合理，然而就其反腐的功效而言，十八大以來查處的省部級干部大都存在巨額財產(chǎn)來源不明問題，可見相關(guān)黨紀的作用發(fā)揮有限，其根本原因就在于配套制度不完善、不健全，導(dǎo)致黨紀在現(xiàn)實中處理某些腐敗問題時往往操作性不強。

(二)部分黨紀質(zhì)量不高、內(nèi)容交叉重復(fù)

建國以來不同時期所面對的腐敗問題并不相同，因此黨根據(jù)不同時期反腐實踐的需要制定了不同的紀律規(guī)范加以強調(diào)和約束。正因為如此也導(dǎo)致黨紀建設(shè)中重復(fù)立紀、交叉立紀現(xiàn)象十分普遍，同一領(lǐng)域、同一問題黨紀法規(guī)制度重復(fù)交叉，舊的沒有及時清理，新的不斷出臺，有時會出現(xiàn)矛盾沖突抑或出現(xiàn)中央與地方不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，這損害了黨紀法規(guī)制度的權(quán)威和尊嚴。如領(lǐng)導(dǎo)干部親屬子女違規(guī)經(jīng)商辦企業(yè)，是近年來巡視過程中反映突出的問題之一，也成為多名領(lǐng)導(dǎo)干部落馬的重要線索。*姜潔：《“近水樓臺先得月”，行不通了》，《人民日報》，2015年1月13日第17版。然而我們大致梳理一下，可以發(fā)現(xiàn)關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部及其家人經(jīng)商的規(guī)定(通知、意見等)并不少見。例如：《關(guān)于禁止領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、配偶經(jīng)商的決定》(1985年中共中央、國務(wù)院發(fā))、《關(guān)于進一步制止黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)的規(guī)定》(1986年中共中央、國務(wù)院辦公廳發(fā))、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于近期做幾件群眾關(guān)心的事的決定》(1989年中共中央政治局會議通過)、《關(guān)于反腐敗斗爭近期抓好幾項工作的決定》(1993年中共中央、國務(wù)院發(fā))、《關(guān)于國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律“四條規(guī)定”的實施和處理意見》(1995年中央紀委發(fā))、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則(試行)》(1997年中共中央印發(fā))、《關(guān)于省、地兩級黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部配偶、子女個人經(jīng)商辦企業(yè)的具體規(guī)定(試行)》(2001年中央紀委印發(fā))、《中共中央紀委關(guān)于嚴格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》(2007年中央紀委印發(fā))、《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》(2009年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā))等等。起初此類黨紀規(guī)定存在約束主體指向不明、禁止范圍模棱兩可、適用處分界定不清、監(jiān)督參與主體單一等問題，造成相關(guān)黨紀質(zhì)量不高；而后在黨紀確立中雖然擴大了禁止的主體，增加了參與部門，但頻頻的重復(fù)立紀導(dǎo)致黨紀重復(fù)交叉，降低了黨紀的權(quán)威性，實際效果并不明顯。此類情況多集中在黨務(wù)和政務(wù)的交叉地帶，黨政機關(guān)聯(lián)合發(fā)文希望通過多次發(fā)文立紀突出其重要性以威懾行為主體，但多紀并存、內(nèi)容重復(fù)等問題，造成執(zhí)紀部門適用選擇存在爭議，甚至出現(xiàn)黨紀上下不統(tǒng)一、地區(qū)間不統(tǒng)一的現(xiàn)象，破壞黨紀的統(tǒng)一性和嚴肅性。

(三)黨紀反腐與國法反腐協(xié)調(diào)受阻，契合度不高

全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局。*習(xí)近平：《關(guān)于<中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的說明》，《人民日報》，2014年10月29日第2版。黨紀反腐與國法反腐具有共同的價值目標(biāo)，二者之間的高度契合、順暢協(xié)調(diào)必將打造一個堅實的制度籠子，使公權(quán)力的所有者望而生畏，不想腐、不能腐、不敢腐。黨紀反腐是黨委領(lǐng)導(dǎo)、紀委組織協(xié)調(diào)的、依據(jù)的是黨章和黨紀法規(guī)，體現(xiàn)的是執(zhí)政黨反腐的意志和決心。國法反腐的核心主體是司法機關(guān)，依據(jù)的是刑法、刑事訴訟法等相關(guān)法律法規(guī)，體現(xiàn)的是國家政權(quán)機關(guān)的反腐意志和決心。二者的差異造成其在反腐實踐中存在協(xié)調(diào)問題。

雖然在具體內(nèi)容方面，新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(以下簡稱《條例》)與《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》(以下簡稱《準(zhǔn)則》)對凡是國家法律已有的內(nèi)容，已不再重復(fù)規(guī)定，共去除70余條與刑法、治安管理處罰法等法律法規(guī)重復(fù)的內(nèi)容，*王岐山：《堅持高標(biāo)準(zhǔn) 守住底線 推進全面從嚴治黨制度創(chuàng)新》，《人民日報》，2015年10月23日第4版。但是其它黨紀法規(guī)尚未及時依據(jù)新《條例》的精神進行修訂完善，在一些具體問題處理上與國家法律出現(xiàn)分歧，同時部分黨員領(lǐng)導(dǎo)干部一時無法熟練運用新《條例》處理問題，抑或在實踐中仍以黨紀為主，出現(xiàn)以紀代法，紀法不分的情形。同時，在現(xiàn)實中還存在一些腐敗分子的行為本已構(gòu)成犯罪，卻在受黨紀處分后并未移交司法機關(guān)，逃避了司法懲處的現(xiàn)象，也有極個別情況下受到刑事制裁的腐敗分子，因為信息不對稱等原因而沒有得到相應(yīng)黨紀處理的情況。這些現(xiàn)象的存在就是黨紀和國法不協(xié)調(diào)的表現(xiàn)。

此外，在處理一些違反黨紀、觸犯法律的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部時，對于黨紀與國法適用的先后順序、何時移送司法機關(guān)、具體的交接程序、移送司法處理實施保障以及最終結(jié)果裁定等問題的相關(guān)規(guī)定有模糊之處，適用選擇的不統(tǒng)一導(dǎo)致處理流程“斷鏈”，在一些地方出現(xiàn)“高高舉起、輕輕落下”的現(xiàn)象，黨紀變成了逃脫法律制裁的“擋箭牌”，使違法者“鉆空子”，這種現(xiàn)象嚴重損害黨紀和國法的權(quán)威性。黨紀與國法之間的這些問題都需要予以進一步解決。

(四)重要領(lǐng)域黨紀建設(shè)不完善，有待加強

改革初期，中國政府只是擔(dān)心小規(guī)模的“不正之風(fēng)”，*Myers JT.China:Modernization and “Unhealthy Tendencies”,Comparative Politics,Vol.2,No.21(1989),pp.193-213.后來發(fā)現(xiàn)整治不正之風(fēng)不能解決不斷滋生的腐敗問題，于是開始正視腐敗問題。在當(dāng)前嚴峻的反腐敗形勢下，腐敗治理的主要精力和工作重心放在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部方面，從干部的選拔任用、述職述廉、責(zé)任追究到生活作風(fēng)等方面都做了詳細的規(guī)定，形成了較為成熟的預(yù)防和懲治機制。然而當(dāng)下一些亟待解決、易發(fā)高發(fā)、情形惡劣、危害性大的腐敗問題，現(xiàn)有黨紀的相關(guān)規(guī)定卻略顯薄弱。例如，在市場經(jīng)濟發(fā)揮決定性作用的背景下，國有企業(yè)對于資源的優(yōu)化配置作用更加重要，而國有企業(yè)的腐敗卻愈演愈烈，違法人員眾多，涉案金額巨大。雖然落實中央八項規(guī)定精神已經(jīng)三年，但有的企業(yè)對中央要求視若無睹，享樂、奢靡問題仍然突出。*《全面從嚴治黨 國企尤為緊迫》，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，http://www.ccdi.gov.cn/xsjw/series10/201507/t20150726_59745.html#Art0.2009年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》，對于規(guī)范國企領(lǐng)導(dǎo)人的行為做出了權(quán)威規(guī)定，但此規(guī)定的監(jiān)督執(zhí)行主體隸屬企業(yè)內(nèi)部，執(zhí)行主體和監(jiān)督主體同構(gòu)，可能出現(xiàn)“官官相護”監(jiān)督不力的情形。而對于國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的選拔任用、財產(chǎn)公示、重大事項報告等相關(guān)規(guī)定還存在一定缺失，且執(zhí)行不力，亟需進一步改進和完善。其他如高校、軍隊、醫(yī)院等重要領(lǐng)域的反腐黨紀建設(shè)也亟待跟進。

(五)黨紀執(zhí)行落實不到位，影響其功能發(fā)揮

黨紀處分決定執(zhí)行工作是鞏固黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭成果的一項重要工作。長期的反腐實踐使我們黨制定了各種紀律制度規(guī)范，如果將其束之高閣，不去執(zhí)行，就會形同虛設(shè)；執(zhí)行落實不到位，就難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。有研究發(fā)現(xiàn)，中國轉(zhuǎn)軌期間的腐敗案件平均潛伏期(腐敗案件的潛伏期是指第一次出現(xiàn)腐敗行為至案發(fā)的時間差)在不斷增加。*過勇：《中國轉(zhuǎn)軌期腐敗特點和變化趨勢的實證研究》，《公共管理評論》，2008年第7卷。因為潛伏期的延長，許多腐敗干部在案件暴露前“帶病”提拔。*公婷、吳木鑾：《關(guān)于以薪養(yǎng)廉有效性的探討：基于中國的經(jīng)驗》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2012年第5期。之所以如此，不乏黨紀執(zhí)行不到位的原因?，F(xiàn)實執(zhí)紀過程中出現(xiàn)的陽奉陰違、表里不一的消極執(zhí)行，充當(dāng)“老好人”、各取所需的選擇性執(zhí)行，見風(fēng)使舵、投機取巧的間斷性執(zhí)行，欺上瞞下、走走過場的變相執(zhí)行等執(zhí)紀不嚴、失之于寬、失之于軟的情形使黨紀成為“橡皮泥”、“稻草人”，導(dǎo)致一些地方和部門組織渙散、紀律松弛，縱容了違紀分子，污染了黨員干部隊伍，敗壞了社會風(fēng)氣，損害了執(zhí)政黨形象。

以上幾個方面問題的存在，削弱了黨紀反腐的應(yīng)有價值，限制了其應(yīng)有功能的發(fā)揮，在當(dāng)前反腐敗形式的要求下，要構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制，就要從多方面解決上述存在的問題，對黨紀的反腐功能進行開發(fā)，使其發(fā)揮最大效力。

三、黨紀反腐的功能開發(fā)

黨紀反腐是中國特色反腐倡廉道路的重要特點和優(yōu)勢，全面從嚴治黨，必須加強紀律建設(shè)，進一步開發(fā)黨紀反腐的功能。

(一)廢舊立新，提升黨紀法規(guī)的質(zhì)量和嚴謹性

隨著形勢的發(fā)展，多年前頒布的黨紀法規(guī)有些已經(jīng)不適應(yīng)新形勢下的執(zhí)政需要，需要對其進行清理。2012年6月，中共中央部署開展了黨的歷史上第一次黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作，對新中國成立至2012年6月期間出臺的23000多件中央文件進行全面篩查，廢止322件，宣布失效369件，二者共占58.7%；繼續(xù)有效的487件，其中42件需適時進行修改。此次清理，取得了重大成效，但清理工作仍需繼續(xù)進行。

首先，要著重清理滯后于當(dāng)前反腐實踐發(fā)展和形勢任務(wù)需要的、與黨章和現(xiàn)行黨內(nèi)反腐黨紀法規(guī)相矛盾的、同反腐敗國家立法不一致的相關(guān)黨紀法規(guī)。執(zhí)政者應(yīng)該認識到，一次清理不能徹底解決黨紀存在的所有弊病和不足，剩余黨紀數(shù)量依舊龐大，問題依舊復(fù)雜，需要分時段、分層次開展對中央和地方層面現(xiàn)存黨紀的深入清理工作。其次，要更加重視清理后續(xù)工作的進行。對于宣布廢除失效的反腐敗黨紀法規(guī)，要及時通報全黨；適時修改的要落實修改審核備案相關(guān)程序；需公開的應(yīng)及時向全黨全社會公開，接受監(jiān)督質(zhì)詢。此外，還應(yīng)建立適時清理審查制度，規(guī)定不同層級黨紀法規(guī)的清理時段，建立制定、實施、修改等不同階段的清理審查制度，做到長期落實、經(jīng)常清理，從而提升黨紀法規(guī)的質(zhì)量，確保其嚴謹性。最后，隨著形勢發(fā)展和反腐敗斗爭實踐的不斷深入，會出現(xiàn)以往黨規(guī)黨紀沒有規(guī)范的腐敗行為和腐敗方式，對此應(yīng)該及時立紀立法，探索制定新的有效的防腐、懲腐、警腐的黨紀法規(guī)。在落實黨內(nèi)法規(guī)清理工作的同時，要嚴格落實《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(2013)中對黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限、制定原則、規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案、清理與評估等方面的具體規(guī)定，提高黨規(guī)黨紀制定質(zhì)量，切實維護黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

(二)完善黨紀法規(guī)配套措施建設(shè)，增強其系統(tǒng)性

相關(guān)配套措施的缺失使部分黨紀的反腐功能受到極大遏制，甚至如同“牛欄關(guān)貓”，徒具形式。黨紀反腐必須充分發(fā)揮黨紀與其他反腐制度的合力，確保黨紀的有效落實，為此須建立有效的配套機制確保其落實。

首先，要完善監(jiān)督機制，使黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督結(jié)合起來。黨紀反腐的各個細節(jié)不涉及黨的機密應(yīng)該主動公開，發(fā)揮執(zhí)政黨、媒體、民眾等監(jiān)督主體的合力，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)違紀違法現(xiàn)象絕不姑息。其次，圍繞執(zhí)紀不足問題，對于重點領(lǐng)域、重點問題、重點部門加大審查和反饋的力度，做到有層次有計劃的全覆蓋。根據(jù)黨紀反腐執(zhí)行的具體情況，進行及時審查和反饋，定期通報審查情況和對違規(guī)行為的查處情況；要敢于和善于發(fā)現(xiàn)問題，分析原因，解決問題，總結(jié)經(jīng)驗，堵住制度漏洞，防止相關(guān)問題再次發(fā)生。此外，通過責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等方式加大對于失責(zé)黨員干部的懲處，嚴格規(guī)范其復(fù)出條件、程序、安排工作和晉升，真正做到守土有責(zé)，守土盡責(zé)，失責(zé)嚴懲。最后，在豐富制度類別的同時，應(yīng)該加強制度之間的協(xié)調(diào)，確保各個制度之間能夠順利運行實施，從而有效發(fā)揮黨紀相關(guān)配套制度的合力。

(三)實行紀法分開，加強黨紀國法之間的銜接協(xié)調(diào)

黨紀和國法是治理腐敗的兩架馬車，二者相輔相成，相互促進。在現(xiàn)實的反腐實踐中要實現(xiàn)黨紀與國法分開，突出黨紀嚴于國法的特色。首先，要明確認識到國法高于黨紀，黨紀不能有悖于國法。對黨紀的起草、審批、發(fā)布和備案等環(huán)節(jié)進行嚴格的“合法性審查”，確保其符合《憲法》和《黨章》的有關(guān)規(guī)定，符合法治精神。加強新的《條例》和《準(zhǔn)則》及其相關(guān)配套的黨紀法規(guī)與國法的對接，逐層逐級的審查，從中央到地方，由點到面進行科學(xué)論證，實現(xiàn)術(shù)業(yè)專攻，做到“黨紀的歸黨紀，國法的歸國法”，這是黨紀與國法分開的出發(fā)點。其次，紀法分開不是二者簡單純粹的分離，而是要做到二者的銜接協(xié)調(diào)，增加二者的契合度。在反腐實踐中加強黨政部門之間的協(xié)作，黨的紀檢監(jiān)察部門與國家的行政、司法部門在辦理腐敗案件過程中嘗試聯(lián)合辦公，在案前進行線索共享、信息共享、技術(shù)共享，在案中不斷完善案件移送、信息交換、證據(jù)交接等機制，在案后可進行經(jīng)驗借鑒交流，進而構(gòu)建懲防一體的法治反腐制度模式，努力提高查辦腐敗案件的整體效能。最后，加強領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是一線紀檢干部的培訓(xùn)與教育。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要認真學(xué)習(xí)新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》和《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》的具體規(guī)定，把握其深刻內(nèi)涵，將其作為衡量自身言行的標(biāo)準(zhǔn)，并聯(lián)系自身思想、工作和生活實際，具體落實貫穿到監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)的全過程。在反腐敗斗爭的實踐中，明確法為紀綱，模范遵守國家的法律法規(guī)，解決最突出問題，同時要把紀律挺在法律前面，使嚴格執(zhí)紀成為一種常態(tài)，注重抓早抓小，堅守紀律底線，永葆干部隊伍的先進性和純潔性，真正使黨員干部做到嚴以修身、嚴以用權(quán)、嚴以律己，做廉潔自律的表率。

(四)立足現(xiàn)實反腐需要，保障黨紀的針對性和有效性

我國的反腐倡廉建設(shè)和反腐敗斗爭實踐是一個運動發(fā)展的過程。首先，適應(yīng)我國反腐敗斗爭的現(xiàn)實需要，黨紀建設(shè)應(yīng)該作出相應(yīng)的跟進，與時俱進，查漏補缺。從中央層面來說，中央層級黨紀制定部門應(yīng)該有敏銳的問題意識，敢于啃“硬骨頭”，針對現(xiàn)階段的突出問題進行調(diào)研，科學(xué)民主立紀立法，完善黨紀預(yù)防懲處體系，確保有紀可依。從地方層面來說，緊跟中央層級的黨紀法規(guī)修改精神，結(jié)合地方的具體問題以及本部門的具體實際，及時對相關(guān)黨紀法規(guī)進行調(diào)整對接，內(nèi)化于心，外化于行，增強其實效性和針對性。其次，對特殊領(lǐng)域的腐敗問題進行集中整治。特殊領(lǐng)域的腐敗問題，相對而言范圍較小、人數(shù)較少、問題較為典型，要集中各級紀委的力量、協(xié)調(diào)公檢法相關(guān)部門進行全面的排查，全面清理腐敗和作風(fēng)問題，從整體上打擊特殊領(lǐng)域的腐敗問題，以強力的手段克服頑疾。在集中整治的基礎(chǔ)上進一步總結(jié)、反思，查找腐敗漏洞和隱患，及時完善相關(guān)制度。最后，要具有國際視野，加強國際合作。對于有利于懲治腐敗，改變不良作風(fēng)的、有利于推進中國廉潔政府構(gòu)建的、有利于全面依法治國，全面從嚴治黨的國外反腐經(jīng)驗和法規(guī)制度，可以通過批判地吸收、借鑒，應(yīng)用到中國的反腐實踐中來。

(五)提高執(zhí)行力，確保黨規(guī)黨紀剛性運行

習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神，全面推進依法治國專題研討班開班式上強調(diào)，黨紀國法不能成為“橡皮泥”、“稻草人”，違紀違法都要受到追究。首先，各級黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要認真履行黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任，在帶頭模范守紀尊紀的前提下，做黨紀的堅定捍衛(wèi)者。要加強對反腐倡廉黨紀制度規(guī)范執(zhí)行落實情況的督促檢查，要經(jīng)常了解和掌握其執(zhí)行情況，以抓鐵留痕踏石留印的勁頭真正使黨紀執(zhí)行落到實處。其次，要推行黨紀執(zhí)行問責(zé)制度，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為。綜合運用通報批評、紀律處分、組織處理等手段，對違反制度規(guī)定的行為實施嚴格的責(zé)任追究。同時，建立和完善督查反饋機制，認真分析和研究在制度建設(shè)和執(zhí)行中碰到的問題，對制度執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋，督促糾正和整改。最后，要重點加強黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)紀所需知識和能力的培訓(xùn)與更新。在新的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》頒布后，執(zhí)行中如何把握執(zhí)紀尺度、執(zhí)紀界限等問題對執(zhí)紀人員的素質(zhì)提出了更高的要求。充分吃透相關(guān)黨紀制度規(guī)定，明確責(zé)任，聚焦主業(yè)，提高執(zhí)紀技巧，使執(zhí)紀者成為有知識、懂業(yè)務(wù)、勝任本職工作的行家里手。

黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭永遠在路上，永無休止符。當(dāng)下反腐工作已經(jīng)常態(tài)化，制度法規(guī)體系逐步健全完善。全面從嚴的黨紀反腐對于處理十八大以后仍不收斂不收手甚至變本加厲的腐敗行為更具針對性和實用性。黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗是一場輸不起的斗爭，各級黨員干部要以高度的使命感和緊迫感，堅持態(tài)度不變、決心不減、勇氣不泄、尺度不松，高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行黨紀，充分發(fā)揮黨紀反腐的價值和功能，促進不敢腐、不想腐、不能腐的廉潔機制構(gòu)建和良好政治生態(tài)的形成?！?/p>

(責(zé)任編輯：熊覺)

2016-02-19

龍?zhí)?，湖南大學(xué)法學(xué)院教授、湖南大學(xué)廉政研究中心副主任，碩士生導(dǎo)師，博士，主要研究方向為政治學(xué)理論、反腐敗研究；李輝，湖南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，主要研究方向為廉政建設(shè)。

國家社科基金重大項目“推進反腐敗國家立法與黨內(nèi)法規(guī)、制度建設(shè)研究”(編號：13&ZD012)。

D262

A

1007-9092(2016)04-0023-008