劉笑晨，王淑敏

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026)

全球治理視角下打擊海上恐怖主義的法律機(jī)制問(wèn)題初探

劉笑晨，王淑敏

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧大連 116026)

海上恐怖主義作為陸上恐怖主義在海上的延伸，具有其獨(dú)特的屬性，對(duì)此國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法缺乏有效的規(guī)制。為此借鑒國(guó)際關(guān)系的理論——全球治理理念完善機(jī)制是十分必要的。這一法律機(jī)制主要包括三部分內(nèi)容——國(guó)際組織機(jī)構(gòu)、立法合作和聯(lián)合執(zhí)法的創(chuàng)新。在打擊海上恐怖主義的問(wèn)題上，中國(guó)作為負(fù)責(zé)的安理會(huì)常任理事國(guó)應(yīng)當(dāng)積極加入全球治理中，在完善本國(guó)立法的基礎(chǔ)上，增加在國(guó)際立法中的話語(yǔ)權(quán)。對(duì)內(nèi)開發(fā)單獨(dú)的恐怖主義險(xiǎn)，對(duì)外加強(qiáng)與其他國(guó)家海上聯(lián)合執(zhí)法，創(chuàng)建亞洲多國(guó)安全組織。

全球治理；海上恐怖主義；法律機(jī)制

“9·11”事件后，全球的恐怖主義不斷地進(jìn)化發(fā)展，打擊更加困難。傳統(tǒng)的恐怖主義襲擊的目標(biāo)多集中在陸地和空中，但是隨著信息化時(shí)代的到來(lái)與貿(mào)易全球化的發(fā)展，海洋與網(wǎng)絡(luò)也成為恐怖主義的新目標(biāo)。由于海洋其自身獨(dú)有的自然因素，使得海上恐怖主義襲擊是在所有主要的恐怖戰(zhàn)術(shù)中最難對(duì)付的。海洋運(yùn)輸成本低廉、承載量大，極易招致海上恐怖主義集團(tuán)的襲擊，對(duì)海運(yùn)安全造成了巨大的威脅，甚至影響到整個(gè)國(guó)際社會(huì)的和平與穩(wěn)定。

一、如何界定全球治理視角下打擊海上恐怖主義的內(nèi)涵與外延

(一)海上恐怖主義的內(nèi)涵

在探索海上恐怖主義全球治理機(jī)制的內(nèi)涵外延之前，首先需要對(duì)海上恐怖主義做出界定。海上恐怖主義是恐怖主義發(fā)展的衍生品，由于其出現(xiàn)的歷史較短，造成的危害未能像陸上恐怖主義那樣被大多數(shù)人所重視。對(duì)于海上恐怖主義的定義，《公海公約》與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》均未提到，直到1985年國(guó)際海事組織IMO通過(guò)了《制止危及海上航行安全非法行為公約》(簡(jiǎn)稱SUA公約)首次將打擊海上恐怖主義搬上國(guó)際舞臺(tái)，但海上恐怖主義的含義至今語(yǔ)焉不詳。

目前恐怖主義缺乏一個(gè)在國(guó)際上公認(rèn)的精準(zhǔn)的定義。不同的法律體制和政府機(jī)構(gòu)都對(duì)恐怖主義作了不同定義。如《2006年英國(guó)反恐法案》，認(rèn)為恐怖主義具有以下特征：使用威脅等手段影響政府或恐嚇大眾或大部分民眾；其目的帶有政治性、宗教性或者是意識(shí)形態(tài)；其手段涉及針對(duì)人的嚴(yán)重暴力行為、危及他人生命、威脅公眾安全、嚴(yán)重破壞公私財(cái)產(chǎn)、擾亂或嚴(yán)重影響電子系統(tǒng)。美國(guó)國(guó)務(wù)院與英國(guó)定義的角度相似，認(rèn)為恐怖主義是類國(guó)家團(tuán)體或其人員實(shí)施的有預(yù)謀的、出于政治動(dòng)機(jī)的以暴力手段針對(duì)非戰(zhàn)爭(zhēng)目標(biāo)的行為”。但是，有些國(guó)家甚至不情愿將恐怖主義的定義法律化，并賦予其法律約束力。[1]之所以要明確海上恐怖主義的內(nèi)涵是因?yàn)椴煌闹黧w、行為方式的認(rèn)定必然引發(fā)不同的應(yīng)對(duì)措施，針對(duì)不同的群體范圍治理手段有強(qiáng)有弱，而辨別行為是否屬于海上恐怖主義行為也是選擇適用不同法律規(guī)范的前提。

以己之見，海上恐怖主義行為可以概括為未經(jīng)授權(quán)的，沒(méi)有任何權(quán)力或主權(quán)的實(shí)體，實(shí)施的針對(duì)無(wú)辜的人，其目的是引起人們恐懼狀態(tài)，或通過(guò)暴力手段恐嚇或脅迫政府、個(gè)人以及團(tuán)體以達(dá)到其目的，在海上從事違反國(guó)際法的暴力行為或者幫助行為。

(二)海上恐怖主義的外延

在一些重要航線上的海峽多成為恐怖襲擊的主要發(fā)生地，并且海盜往往與恐怖分子一起發(fā)動(dòng)有針對(duì)性的恐怖襲擊，那么對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)二者之間的聯(lián)系不可被忽視，也正是那些類似于位于阿拉伯半島上的阿凱達(dá)基地組織的有著復(fù)雜結(jié)構(gòu)的國(guó)際恐怖組織，增加了國(guó)家辨別分類不同形式的海上恐怖主義活動(dòng)的難度。[2]

1．海盜可以“轉(zhuǎn)化”成海上恐怖主義

關(guān)于海盜和恐怖主義的關(guān)系，學(xué)界主要有三種學(xué)說(shuō)。

首先是包含說(shuō)，一是海盜包含海上恐怖主義，《阿拉伯制止恐怖主義公約》第1條明確規(guī)定：“《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》所規(guī)定的海盜罪屬于恐怖主義犯罪?！边@種學(xué)說(shuō)認(rèn)為，海上恐怖主義犯罪只是以暴力恐怖為手段，從事危害海洋安全、危害船舶和港口設(shè)施安全的犯罪活動(dòng)，海盜僅僅是恐怖主義的一種形式。這一說(shuō)法將一切海盜行為都當(dāng)作海上恐怖主義處理，忽略了目的和手段的聯(lián)系，也增加了預(yù)防與打擊的成本。[3]包含說(shuō)的第二種說(shuō)法是海上恐怖主義包含海盜，這一觀點(diǎn)的主要代表是中國(guó)著名國(guó)際法學(xué)者周忠海教授，他也認(rèn)為由于國(guó)際法上嚴(yán)格定義的海盜行為的范圍比較狹窄，難以完全適應(yīng)打擊危害海上航行安全非法行為的現(xiàn)實(shí)需要，因此《關(guān)于制止危害海上航行安全的非法行為的公約》彌補(bǔ)了有關(guān)海盜罪條約的不足,成為制裁危害海上航行安全犯罪的主要國(guó)際法依據(jù)。在某種意義上，該公約是習(xí)慣法上“海盜行為”定義的發(fā)展。[4]

其次是區(qū)別說(shuō)，區(qū)別說(shuō)認(rèn)為，按照《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第101條*根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第101條，下列行為構(gòu)成海盜行為：“(1)私人船舶或私人飛機(jī)的船員、機(jī)組成員或乘客為私人目的，對(duì)下列對(duì)象所從事的任何非法的暴力或扣留行為：(a)在公海上對(duì)另一艘船舶或飛機(jī),或?qū)α硪凰掖盎蝻w機(jī)上的人或財(cái)物、(b)在任何國(guó)家管轄范圍以外的地方對(duì)飛機(jī)、船舶、人或財(cái)物。(2)明知船舶或飛機(jī)成為海盜船舶或飛機(jī)的事實(shí)，而自愿參加其活動(dòng)的任何行為。(3)教唆或故意便利(l)項(xiàng)或(2)項(xiàng)所述行為的任何行為?！睂?duì)海盜的定義，海盜罪不具有恐怖主義犯罪一般具有的政治目的或動(dòng)機(jī)?？死锼雇懈フJ(rèn)為在區(qū)別說(shuō)下海上恐怖主義是指“個(gè)人或團(tuán)體使用暴力或威脅使用暴力阻礙破壞國(guó)際航運(yùn)和海洋安全，并造成恐慌、恐嚇平民，以實(shí)現(xiàn)其政治野心或目標(biāo)的行為體系”。[5]

第三是發(fā)展說(shuō)，發(fā)展說(shuō)的觀點(diǎn)認(rèn)為海上恐怖主義是海盜行為蛻變的結(jié)果，西方部分學(xué)者認(rèn)為當(dāng)海盜被賦予了“政治性”色彩，即“懷有直接或間接的影響政府或個(gè)人團(tuán)體的意圖，對(duì)船只及其乘客、貨物或船員，或者港口采取的任何非法行為。”[6]那么它就發(fā)展為了海上恐怖主義。基于發(fā)展說(shuō)，亞太安全合作理事會(huì)(Council for Security Cooperation in the Asia Pacific)認(rèn)為恐怖分子采取的以海洋環(huán)境為特征的行為與行動(dòng),包括攻擊在海上或港口的船舶或固定平臺(tái),或者上面所搭載的乘客或船員,襲擊海岸的設(shè)施或建筑物,其中也包括旅游景點(diǎn)、港口或港口城市等。但發(fā)展說(shuō)并沒(méi)有從根本上解決海上恐怖主義本身的內(nèi)涵界定問(wèn)題。

筆者認(rèn)為，將區(qū)別說(shuō)與發(fā)展說(shuō)相結(jié)合更為適合。海盜與海上恐怖主義是一種“轉(zhuǎn)化”的關(guān)系。傳統(tǒng)觀念上，海盜行為包含三個(gè)要素。首先，它是未經(jīng)授權(quán)的暴力行為；第二，行為不是發(fā)生在任何國(guó)家的領(lǐng)海上；第三，是一艘船攻擊另一艘船的行為。[7]從概念上看，海盜行為和海上恐怖行為在手段和發(fā)生地上有重合部分，也可以說(shuō)海上恐怖主義行為的根源是海盜行為，只是動(dòng)機(jī)不僅限于經(jīng)濟(jì)因素，還添加了政治目的、宗教目的等。另一方面，海盜與海上恐怖主義之間可以轉(zhuǎn)化。也就是說(shuō)，在某種條件下，海盜在獲取某些國(guó)家政治組織的支持的情形下，就可能演變?yōu)楹Ｉ峡植澜M織的一部分。海盜的屬性由此發(fā)生了改變。

2．極端組織與基地組織在海上實(shí)施的暴力活動(dòng)屬于海上恐怖主義

在東南亞國(guó)家，恐怖主義已成為其不可忽視的問(wèn)題。激進(jìn)的伊斯蘭組織，比如伊斯蘭祈禱團(tuán)、摩洛伊斯蘭解放陣線和阿布沙耶夫等發(fā)起的反對(duì)其政府的伊斯蘭分裂活動(dòng)也屬于恐怖襲擊，為此許多國(guó)家加強(qiáng)了其在政治、外交和軍事設(shè)施的安全，因此極端恐怖分子也將他們的重心轉(zhuǎn)移到了“軟經(jīng)濟(jì)”目標(biāo)上，其中最典型的目標(biāo)便是海上運(yùn)輸，包括海上運(yùn)輸渠道。那么針對(duì)于此的暴力活動(dòng)必然屬于海上恐怖主義范疇。

雖然極端組織與基地組織的總部和主要活動(dòng)是基于陸地，但是他們已經(jīng)開始看到海洋環(huán)境的好處，海洋環(huán)境既可以作為躲避現(xiàn)存的針對(duì)陸上恐怖主義安全措施的一種方式，也可以使他們通過(guò)破壞海上貿(mào)易獲取利益并支持他們開展活動(dòng)。2016年初，利比亞的國(guó)家石油公司發(fā)出求救，因武裝分子襲擊了利比亞?wèn)|部石油港口錫德爾港的油罐，此前，利比亞最大的石油港口已經(jīng)關(guān)閉了一年多。NOC網(wǎng)站上的一份聲明表示，武裝分子襲擊了錫德爾港并放火燒毀該地，在2016年1月4日與保安人員的沖突中，ISIS炮擊了拉斯拉努夫港區(qū)域的一輛坦克。港口是海運(yùn)業(yè)的一部分，它是海上運(yùn)輸?shù)钠鹗嫉兀琁SIS正是通過(guò)襲擊港口，直接扼住海上石油運(yùn)輸?shù)难屎怼?/p>

基地恐怖組織本身也與海運(yùn)業(yè)有聯(lián)系。本拉登和其基地恐怖組織曾擁有或控制大約十五艘各類貨輪。[8]他們對(duì)船只的利用十分狡猾，所操作的船舶多偽裝成商船，披上“合法的外衣”，以運(yùn)送普通貨物來(lái)掩人耳目，本身難以被發(fā)現(xiàn)。一方面利用這些貨船經(jīng)商賺錢，為恐怖活動(dòng)籌集資金；另一方面，尋求在世界任何港口和海域發(fā)動(dòng)恐怖襲擊的機(jī)會(huì)。雖然美情報(bào)機(jī)構(gòu)可利用衛(wèi)星或偵察機(jī)對(duì)上述可疑船只實(shí)施監(jiān)控，但由于目標(biāo)過(guò)于分散，這些“基地”貨船往往能順利逃出監(jiān)控人員的視線，在拉登船隊(duì)中有艘貨船就曾負(fù)責(zé)為炸毀美國(guó)駐東非使館的“基地”組織運(yùn)送炸藥。

(三)全球治理海上恐怖主義機(jī)制的內(nèi)涵

冷戰(zhàn)結(jié)束后，世界各國(guó)逐漸走向經(jīng)濟(jì)全球化，彼此間的交往增多，與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化也帶來(lái)了全球化的恐怖主義，因此，從另一個(gè)角度說(shuō)全球化的發(fā)展產(chǎn)生了全球治理的要求。全球治理是公共組織、私人機(jī)構(gòu)和個(gè)人共同管理事務(wù)的總和，在這個(gè)過(guò)程中必然產(chǎn)生利益的摩擦，因此全球治理需要一個(gè)穩(wěn)定的機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)力的分配。

1．機(jī)制的全球性

全球治理海上恐怖主義機(jī)制中的“機(jī)制”是具有全球性的“國(guó)際機(jī)制”，目前關(guān)于“國(guó)際機(jī)制”最具代表性的定義是在斯蒂芬·克拉斯納的《國(guó)際機(jī)制》一書中提到的“一系列隱含的或明確的原則、規(guī)范、規(guī)則以及決策程序,行為者對(duì)某個(gè)既定國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域(問(wèn)題)的預(yù)期圍繞著它們而匯聚在一起。所謂原則，是指對(duì)事實(shí)、因果關(guān)系和誠(chéng)實(shí)的信仰；所謂規(guī)范，是指以權(quán)利和義務(wù)方式確立的行為標(biāo)準(zhǔn)；所謂規(guī)則，是指對(duì)行動(dòng)的專門規(guī)定和禁止；所謂決策程序，是指流行的決定和執(zhí)行集體選擇政策的習(xí)慣。”[9]

2．全球治理海上恐怖主義的核心

全球治理在不同的領(lǐng)域內(nèi)迅速發(fā)展起來(lái)，但是在其發(fā)展的歷史過(guò)程中缺少一個(gè)明確的原則性的框架來(lái)指導(dǎo)全球治理制度的創(chuàng)新和改變。正式的國(guó)際機(jī)構(gòu)、政府間組織和私人在合作時(shí)的立場(chǎng)有時(shí)一致，有時(shí)沖突，這和他們背后的各國(guó)國(guó)內(nèi)政治利益有著密切關(guān)系。全球治理所面對(duì)的這種挑戰(zhàn)突出了國(guó)際機(jī)制的重要性。

在目前國(guó)際政治舞臺(tái)上，國(guó)家與政府仍然占據(jù)著主導(dǎo)地位，使“有效的治理必須建立在國(guó)家和市場(chǎng)的基礎(chǔ)之上”。[10]但是如果沒(méi)有相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、規(guī)則體系來(lái)協(xié)調(diào)各方利益并確保其有序進(jìn)行，那么想要達(dá)到對(duì)海上恐怖主義的全球治理便是紙上談兵。行之有效的機(jī)制是海上恐怖主義全球治理的核心，也是其行動(dòng)依據(jù)。因此全球治理海上恐怖主義機(jī)制是行為主體為解決海上恐怖主義問(wèn)題，遵循國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的秩序，通過(guò)談判、協(xié)商等方式在達(dá)成基本共識(shí)的前提下創(chuàng)設(shè)的約束行為主體的規(guī)則體系。

(四)全球治理海上恐怖主義機(jī)制的外延

1．機(jī)制的作用

機(jī)制所要解決的問(wèn)題是“用什么來(lái)治理”，即實(shí)現(xiàn)海上恐怖主義的全球治理需要哪些產(chǎn)品，怎樣協(xié)調(diào)其各個(gè)行動(dòng)主體，如何加強(qiáng)行動(dòng)主體間的配合。對(duì)此筆者將全球治理海上恐怖主義機(jī)制分為三個(gè)部分來(lái)重點(diǎn)闡述——國(guó)際組織機(jī)構(gòu)、立法合作和聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

2．機(jī)制的行為主體

海上恐怖主義全球治理的主體具有多元性，是指各行為主體通過(guò)國(guó)際合作解決海上恐怖主義問(wèn)題。因此，全球治理海上恐怖主義包括國(guó)家之間的合作，但更強(qiáng)調(diào)全球市民社會(huì)的力量，提倡一種包括非政府組織、全球性國(guó)際組織和各國(guó)政府等多種國(guó)際行為體在內(nèi)的全球合作模式。這種治理機(jī)制將制度合作中的政府?dāng)U大到非政府，體現(xiàn)出在全球治理海上恐怖主義這個(gè)問(wèn)題上不僅要重視國(guó)家間的合作,更要重視國(guó)家與非國(guó)家行為體間的合作,同時(shí)應(yīng)充分協(xié)調(diào)多方關(guān)系，從而組成了全球治理機(jī)制的新主體。

二、構(gòu)建全球治理海上恐怖主義法律機(jī)制的必要性

(一)海上恐怖主義具有全球性

在海上恐怖主義活動(dòng)中，通過(guò)裝滿爆炸物的船只進(jìn)行的自殺式炸彈襲擊活動(dòng)應(yīng)當(dāng)引起人們關(guān)注，離岸資產(chǎn)和海岸關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施被視為恐怖集團(tuán)的高價(jià)值目標(biāo)。典型的案件是2002年10月，一艘裝滿了炸藥的小漁船在也門撞向一艘法國(guó)油輪，這場(chǎng)襲擊引起了巨大火災(zāi)并且使5 000桶原油泄漏入海，另有1名船員死亡12人受傷。[11]這個(gè)案件中恐怖分子以很小的成本造成了巨大的危害。海上恐怖主義的恐怖在于大型海運(yùn)將遭受災(zāi)難性的攻擊，包括利用漂流的簡(jiǎn)易爆炸裝置或利用船只運(yùn)送危險(xiǎn)物質(zhì)，如液化天然氣等，以達(dá)到危害沿海地區(qū)居民生命安全，攻擊破壞海軍基地、近海石油和天然氣設(shè)施以及其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或海上貿(mào)易本身的目的。

1．地域的全球性

海上恐怖主義的全球性首先體現(xiàn)在地域上，航線的全球性使得恐怖主義在地域上遍及全球?？植阑顒?dòng)會(huì)造成航線中斷，任何通過(guò)海峽的海上交通被中斷都會(huì)對(duì)全球貿(mào)易產(chǎn)生嚴(yán)重的影響。假如恐怖分子在航線繁忙的馬六甲海峽或者新加坡海峽轟炸油輪，那么世界上將有近一半的船只需要改變航線，這也將帶來(lái)更大的經(jīng)濟(jì)成本和貿(mào)易信譽(yù)。海上恐怖主義將對(duì)多國(guó)的經(jīng)濟(jì)造成影響，尤其是中國(guó)、日本、韓國(guó)和新加坡這些國(guó)家，其海上能源運(yùn)輸是國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要經(jīng)濟(jì)體，那么在這些國(guó)家間，共贏的多邊條約的簽署、打擊海上恐怖主義的情報(bào)共享等在海上執(zhí)法上的合作可以有利于保護(hù)其海上貿(mào)易發(fā)展。

2．屬于全球性問(wèn)題

海上恐怖主義的組成部分往往包含多個(gè)全球性問(wèn)題，比如貧富差距、國(guó)際秩序不平等、文化宗教沖突、跨國(guó)犯罪等，這些使得單獨(dú)解決海上恐怖主義問(wèn)題難度極高。

海上恐怖主義活動(dòng)的影響不僅包括人員的傷亡，同時(shí)也會(huì)引起政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境上的嚴(yán)重后果。[12]其引發(fā)的經(jīng)濟(jì)損失以漣漪效應(yīng)的方式影響世界范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)。比如因貿(mào)易中斷而增加的安全費(fèi)用，航運(yùn)價(jià)格的提高，從而增加商品的價(jià)格，可以嚴(yán)重影響零售發(fā)展。

(二)單邊治理的力度不足

海上恐怖主義的威脅不僅對(duì)航運(yùn)、貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域產(chǎn)生了影響，也對(duì)現(xiàn)代國(guó)際秩序產(chǎn)生了深刻影響，迫使很多國(guó)家在思考國(guó)家利益的同時(shí)，重新評(píng)價(jià)全球治理與海上反恐活動(dòng)之間的關(guān)系。在應(yīng)對(duì)海上恐怖主義活動(dòng)中大國(guó)間的協(xié)調(diào)十分重要，但是可供大國(guó)選擇的戰(zhàn)略是有限的，現(xiàn)有措施仍有不足。

現(xiàn)今全球經(jīng)濟(jì)處在相互依存的狀態(tài)下，海上恐怖主義和一般的恐怖主義一樣，只要有海洋存在，海上貿(mào)易繼續(xù)，就不可能被徹底消除，其對(duì)抗方式和思維邏輯都是不對(duì)稱的，而不對(duì)稱性正是現(xiàn)代國(guó)際、國(guó)內(nèi)政治的本質(zhì)特征，這使得單邊主義對(duì)海上恐怖主義的打擊已經(jīng)過(guò)于吃力，從雙邊到多邊、從地區(qū)到全球范圍內(nèi)的合作是必需的，這貫穿于立法、執(zhí)法合作機(jī)制的構(gòu)建過(guò)程中。

(三)治理的內(nèi)容需要綜合性措施

政治、經(jīng)濟(jì)、信息全球化使得海上恐怖主義具有全球性的特征，同時(shí)也催生了全球治理理念這一產(chǎn)物。在全球化時(shí)代下，國(guó)際社會(huì)必然需要利用全球化工具來(lái)治理海上恐怖主義，分別體現(xiàn)在各國(guó)的立法合作、國(guó)際組織機(jī)構(gòu)、海上執(zhí)法合作等制度上。國(guó)際條約是立法合作最直觀的成果。要有效實(shí)施海上反恐活動(dòng)，除了必要的海上執(zhí)法合作外，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教等應(yīng)急措施也應(yīng)當(dāng)全面投入設(shè)計(jì)。

當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家共存，發(fā)展中國(guó)家雖然是恐怖活動(dòng)的重災(zāi)區(qū)，但是發(fā)達(dá)國(guó)家同樣也不能消除恐怖主義的根源，全球化也越來(lái)越明顯地體現(xiàn)在安全領(lǐng)域，發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的安全距離正在縮小，恐怖主義在某種情況下會(huì)從一種形態(tài)國(guó)家蔓延到另一種形態(tài)國(guó)家。因此，全球治理合作機(jī)制不是某個(gè)國(guó)際組織或者某個(gè)國(guó)家可以單獨(dú)建立起來(lái)的，也不能單靠某個(gè)條約或公約來(lái)支持，它取決于以聯(lián)合國(guó)為首的國(guó)際組織、主導(dǎo)國(guó)家、世界大國(guó)、相關(guān)國(guó)家、國(guó)際市民社會(huì)共同的支持與認(rèn)可，這意味著需要形成一種由命運(yùn)共同體所鑄成的合作共識(shí)，即全球治理理念。

三、構(gòu)建全球治理視角下打擊海上恐怖主義法律機(jī)制的可行性

采用全球治理機(jī)制解決海上恐怖主義最可能有效的方法表現(xiàn)為立法、國(guó)際組織機(jī)構(gòu)和執(zhí)法合作等方面的問(wèn)題。茲分別說(shuō)明之。

(一) 立法的完善

主要表現(xiàn)為拓展立法的主體和立法的方式兩個(gè)方面的建議。

1．拓展立法的主體

在全球化背景下，國(guó)家間的理解和合作已是大勢(shì)所趨，全球治理理論已經(jīng)成為全球化和國(guó)際合作問(wèn)題研究的重要分析工具。但是機(jī)制的選擇存在難點(diǎn)，它仍停留在主要受制于政府的意愿和能力的階段。雖然政府通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)等手段來(lái)實(shí)現(xiàn)本國(guó)目標(biāo)，事實(shí)上對(duì)于國(guó)際相關(guān)問(wèn)題的解決也起到了積極的影響，從某種程度上也增加了創(chuàng)建國(guó)際立法機(jī)制的機(jī)會(huì)，但是僅依靠政府的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。全球化進(jìn)程的深入使得全體社會(huì)成員利益相關(guān)，榮辱與共，國(guó)際立法機(jī)制的創(chuàng)建主體除了民族國(guó)家外還包括國(guó)際組織、非政府組織和利益集團(tuán)。

打擊和預(yù)防海上恐怖主義行之有效的方式之一是構(gòu)建國(guó)際間的反恐立法機(jī)制，指在全球范圍內(nèi)，各個(gè)主權(quán)國(guó)家超越國(guó)界線和具體的區(qū)域領(lǐng)域，就反對(duì)恐怖主義進(jìn)行洽談進(jìn)而完善國(guó)際間的反恐立法。海上恐怖主義立法機(jī)制的完善具備國(guó)際公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性特點(diǎn)。主要表現(xiàn)在，全世界范圍內(nèi)，各個(gè)主權(quán)國(guó)家共建良好的法治環(huán)境，共享完善立法帶來(lái)的豐厚收益。

2．完善立法的方式

在面對(duì)海上恐怖主義威脅時(shí)，各國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)制不同，因此，構(gòu)建統(tǒng)一有效的立法機(jī)制至關(guān)重要，也是一項(xiàng)艱難的任務(wù)。目前打擊恐怖主義最具有合法性的立法機(jī)制是通過(guò)國(guó)家間的外交活動(dòng)達(dá)成雙邊、多邊、地區(qū)性或全球性的反恐怖合作體系。通過(guò)外交方式達(dá)成的立法合作機(jī)制同時(shí)催生了一系列雙邊、多邊條約或全球性的公約。

針對(duì)離岸設(shè)施的恐怖主義襲擊是海上恐怖主義的類型之一，2004年被恐怖分子試圖襲擊的阿卜杜拉·阿瑪亞石油裝卸碼頭就是典型例子。在制定1988年SUA議定書時(shí)，國(guó)家已經(jīng)預(yù)測(cè)到了這一恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)，因此規(guī)定國(guó)家對(duì)奪取、控制、損毀海上固定平臺(tái)，或放置可能危及海上固定平臺(tái)安全的個(gè)人暴力行為享有管轄權(quán)。這一管轄權(quán)在2005年SUA議定書中得到了擴(kuò)大。[13]但是，1988年SUA議定書和2005年SUA議定書都只適用于如人工島嶼、設(shè)施或結(jié)構(gòu)等永久固定在海床上，并要求其用于勘探或開采資源等經(jīng)濟(jì)目的。因此，它無(wú)法規(guī)制對(duì)于浮動(dòng)或移動(dòng)設(shè)施或結(jié)構(gòu)的海上恐怖主義襲擊行為。

2004年7月1日正式生效的《國(guó)際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》(簡(jiǎn)稱ISPS)是國(guó)際海事組織于2002年12月9日至13日在該組織倫敦總部舉行的外交會(huì)議上通過(guò)的，主要是對(duì)1974年的《國(guó)際海上人命安全公約》第Ⅺ章的內(nèi)容進(jìn)行修改。該公約主要是保護(hù)航行的船舶，并加強(qiáng)全球范圍內(nèi)的國(guó)際海事安全，預(yù)防和打擊針對(duì)海運(yùn)安全的國(guó)際恐怖主義活動(dòng)，在政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)，船公司，碼頭公司和港口當(dāng)局之間，建立國(guó)際海運(yùn)安全全面合作框架*參見International Ship and Port Facility Security Code，2010。。

在港口內(nèi)，ISPS規(guī)則為各國(guó)提供風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估服務(wù)，預(yù)測(cè)來(lái)港船只的安全性。但是ISPS規(guī)則只適用于登記噸位500噸以上的客輪和貨船，因此對(duì)于沒(méi)有注冊(cè)登記或者低于500噸位的船只缺乏規(guī)定，這一安全漏洞也使得恐怖分子有機(jī)可乘。[14]因?yàn)樾⌒痛蛔钣锌赡鼙挥糜诳植佬袆?dòng)，他們本身具有縮小的規(guī)模、廣泛的可用性和易操縱性的特點(diǎn)。此外，小型船只數(shù)量多、運(yùn)用廣，有關(guān)當(dāng)局往往很難跟蹤它們。[15]此外，對(duì)于沒(méi)有國(guó)際運(yùn)輸服務(wù)的港口設(shè)施也不適用ISPS，這增加了其被恐怖分子惡意利用的風(fēng)險(xiǎn)?？朔@些挑戰(zhàn)需要填補(bǔ)國(guó)際海運(yùn)安全與完善各國(guó)國(guó)內(nèi)法規(guī)。

(二)國(guó)際組織機(jī)構(gòu)的改革

海上恐怖主義合作機(jī)制的主體是主權(quán)國(guó)家，國(guó)家間利益的爭(zhēng)奪激烈，經(jīng)濟(jì)、政治、文化的交流也比較密切，正是復(fù)雜多元的國(guó)家利益與思想差異使得反恐合作存在著不協(xié)調(diào)的隱患。此外，由于主權(quán)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人存在著周期性更換，新的政權(quán)及領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生后，如何繼續(xù)維持彼此間的長(zhǎng)期合作也是挑戰(zhàn)。即使僅就反恐怖主義而言，各國(guó)認(rèn)識(shí)不同，政策也不同，各國(guó)政府在反恐行動(dòng)上往往各自為政。那么如何保證全球治理機(jī)制可以在行動(dòng)上協(xié)調(diào)各國(guó)家？從國(guó)際海上反恐實(shí)踐觀察，國(guó)際組織機(jī)構(gòu)的作用至關(guān)重要，也是增強(qiáng)國(guó)際海上反恐能力的重要途徑。

1．增加聯(lián)合國(guó)的主導(dǎo)力量

在國(guó)際組織機(jī)構(gòu)中，聯(lián)合國(guó)是當(dāng)代世界最重要的普遍性國(guó)際組織，是國(guó)際政治活動(dòng)合法性的主要來(lái)源，也是現(xiàn)有反恐公約、條約和組織產(chǎn)生和發(fā)展的法律基礎(chǔ)。但是聯(lián)合國(guó)在打擊海上恐怖主義治理中多有限制，首先聯(lián)合國(guó)各主權(quán)國(guó)國(guó)家同時(shí)也是其他國(guó)際組織的成員國(guó)，在應(yīng)對(duì)海上恐怖主義問(wèn)題上，出于本國(guó)利益，更多的是以其所加入的區(qū)域性組織為先，這也使得全球治理海上恐怖主義成“碎片化”，缺乏一個(gè)完整的體系。因此應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)發(fā)揮其在打擊恐怖主義及推動(dòng)國(guó)際反恐合作中領(lǐng)導(dǎo)全局的作用。為協(xié)調(diào)各主權(quán)國(guó)家的利益矛盾，聯(lián)合國(guó)首先需將海上恐怖主義的內(nèi)涵法律化，統(tǒng)一各成員國(guó)對(duì)海上恐怖主義的認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)；其次，統(tǒng)一行動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，雖然各主權(quán)國(guó)家對(duì)于恐怖主義均享有普遍管轄權(quán)，但是仍然需要在一定框架下行使權(quán)利，以防各自為政；此外，聯(lián)合國(guó)作為世界最大的政府組織，應(yīng)加強(qiáng)同非政府組織的合作，并通過(guò)與非政府組織建立伙伴關(guān)系以及廣泛的政策對(duì)話，使其自身和成員國(guó)更有效地實(shí)施項(xiàng)目和減少打擊海上恐怖主義的失敗，更好地保持良好的公眾形象和得到更多的政治支持，以及更充分地獲取信息和更合理地進(jìn)行決策。[16]聯(lián)合國(guó)本身也是指導(dǎo)中心的最佳選擇，因此制定一個(gè)系統(tǒng)規(guī)范海上恐怖主義的指導(dǎo)性條約也是聯(lián)合國(guó)努力的方向。

2．促使IMO增加預(yù)防性措施

歷史上，國(guó)際法對(duì)海盜行為和海上恐怖主義的打擊一直具有被動(dòng)性而不是預(yù)防性。在過(guò)去，國(guó)際社會(huì)在此領(lǐng)域的重點(diǎn)僅限于在恐怖襲擊事件發(fā)生后如何行使管轄權(quán)的問(wèn)題上。1985年阿基萊·勞倫號(hào)客輪劫持事件*1985年10月7日，四名來(lái)自巴勒斯坦解放陣線(PLF)的男子，挾持了一艘埃及的航班客輪，當(dāng)時(shí)這艘客輪正從亞歷山大航行至塞德港。四名劫船者被一名船務(wù)人員驚動(dòng)到，于是提早執(zhí)行行動(dòng)，他們劫持了所有的乘客以及船務(wù)人員，要求釋放50名以色列監(jiān)獄中的巴勒斯坦囚犯，并且迫使客輪航行至敘利亞塔特斯海港。使全世界注意到預(yù)防海上恐怖主義發(fā)生的重要性，并促使國(guó)際海事組織(IMO)認(rèn)識(shí)到應(yīng)當(dāng)召開國(guó)際會(huì)議并簽署有關(guān)公約和議定書，從而制止危及海上航行安全的非法行為，尤其是海上恐怖主義行為，并且應(yīng)當(dāng)在預(yù)防性措施上加大研究力度。

2016年8月在英吉利海峽舉行了實(shí)船安保演習(xí)。隨著演習(xí)的結(jié)束，IMO海上安保與便利運(yùn)輸特別顧問(wèn)克里斯·特里勞尼出面強(qiáng)調(diào)“IMO已為服務(wù)于航運(yùn)的港口制定了一系列保安指南及措施，其中包括制定國(guó)際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則”。[17]這類國(guó)際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則的設(shè)置是在討論海上恐怖主義背景下的渡運(yùn)安全時(shí)應(yīng)運(yùn)而生的，有利于防止船舶與港口發(fā)生恐怖行為，既符合聯(lián)合國(guó)反恐戰(zhàn)略，也將成為國(guó)家層面自我保護(hù)戰(zhàn)略中的重要一環(huán)。

3．強(qiáng)化東盟的作用

東南亞國(guó)家大多數(shù)臨海，雖然其面臨的恐怖主義威脅主要來(lái)自民族分裂主義和伊斯蘭極端主義，但是自古以來(lái)分布著比較廣泛的海盜活動(dòng)和海上有組織犯罪活動(dòng)，近些年隨著海上貿(mào)易發(fā)展，其也與陸上恐怖組織之間產(chǎn)生密切聯(lián)系和互動(dòng)，成為東南亞國(guó)家面臨的海上非傳統(tǒng)安全問(wèn)題。

東盟是目前亞洲最為成功的國(guó)際合作機(jī)制，在東南亞各國(guó)發(fā)揮著積極作用。但是其發(fā)展與國(guó)家主權(quán)原則以及互不干涉內(nèi)政原則存在著沖突，雖然東盟舉行了多次反恐怖國(guó)際會(huì)議，但達(dá)成的國(guó)際法律文件主要集中在情報(bào)分享和強(qiáng)化打擊力度問(wèn)題上，成果相對(duì)比較有限，如2001年?yáng)|盟發(fā)表的“聯(lián)合反恐宣言”，主要是在堅(jiān)持聯(lián)合國(guó)的主導(dǎo)地位下規(guī)定了情報(bào)共享以及加強(qiáng)彼此間的合作與協(xié)調(diào)。因此，應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮東盟地區(qū)論壇(ARF)的重要作用，其主要原則是維護(hù)地區(qū)的安全和穩(wěn)定，關(guān)注一系列非傳統(tǒng)安全問(wèn)題，在應(yīng)對(duì)海上恐怖主義中，筆者認(rèn)為其在2002年通過(guò)的《關(guān)于消除恐怖主義資金來(lái)源的措施宣言》可以用于切斷恐怖主義利用海上貿(mào)易發(fā)展的資金鏈。

綜上，目前重要航線經(jīng)過(guò)的海上貿(mào)易區(qū)的反恐行動(dòng)取得了一定效果，特別是在馬六甲海峽地區(qū)的國(guó)際合作尤為突出，在打擊海盜與恐怖主義勾結(jié)、海事安全和清除水雷等方面的多邊合作也在不斷進(jìn)步。國(guó)際海上反恐合作的核心內(nèi)容是強(qiáng)調(diào)海上安全，港口、船舶、集裝箱、海員在面對(duì)海上恐怖主義的威脅時(shí)也都成了海上反恐關(guān)注的焦點(diǎn)。而這些內(nèi)容彼此的關(guān)系又十分密切，很難把它們孤立起來(lái)，國(guó)際組織在對(duì)其進(jìn)行防控的過(guò)程中也應(yīng)當(dāng)綜合考慮各方面的要求。[18]

(三)執(zhí)法合作機(jī)制——以CSI為例

在海上恐怖主義全球治理中，執(zhí)法合作也是關(guān)鍵點(diǎn)之一，國(guó)家間的配合不是短期努力就可以實(shí)現(xiàn)的，它需要執(zhí)法上的長(zhǎng)期的合作來(lái)加強(qiáng)默契性，由其應(yīng)當(dāng)關(guān)注事前預(yù)防性執(zhí)法合作。

1．CSI的優(yōu)點(diǎn)

目前在打擊海上恐怖主義執(zhí)法合作機(jī)制中最成功的成果當(dāng)屬2002年10月,美國(guó)海關(guān)與邊境保護(hù)局提出的“集裝箱安全倡議”(簡(jiǎn)稱CSI)。旨在打擊海上恐怖主義，防止全球貿(mào)易下，恐怖分子利用海運(yùn)集裝箱運(yùn)送殺傷性武器。在國(guó)際大舞臺(tái)上，CSI是在執(zhí)法合作中發(fā)展預(yù)防性法律戰(zhàn)略的成功產(chǎn)品。正是以其為依托的美國(guó)海關(guān)與他國(guó)海關(guān)合作防止恐怖分子利用海運(yùn)實(shí)施恐怖活動(dòng)，在不同的港口通過(guò)情報(bào)的交流聯(lián)合執(zhí)法。CSI被譽(yù)為是“維護(hù)全球經(jīng)濟(jì)免受恐怖主義的威脅，以及更好地保障港口城市的安全……防范打擊恐怖主義利用海路及海港的關(guān)鍵工具”*參見Foreign Press Center Briefing with Robert Bonner, Commissioner, U.S. Customs Service, Fed News Serv State Dept Briefing。。

2．CSI的預(yù)防性

在打擊恐怖主義的方法上，美國(guó)過(guò)去是依靠單純的反恐法律，而現(xiàn)在更傾向于積極的事前防范，這種方法的技術(shù)性更高。這種轉(zhuǎn)變是源于威脅著美國(guó)海外安全的恐怖主義的特點(diǎn)的轉(zhuǎn)變，因此，美國(guó)現(xiàn)在為應(yīng)對(duì)恐怖主義采用了帶有預(yù)防性外交、經(jīng)濟(jì)、軍事以及法律的戰(zhàn)略措施。以CSI為基礎(chǔ)，截止到2016年2月，已有76個(gè)國(guó)家及地區(qū)與美國(guó)簽訂海關(guān)援助協(xié)議，其中包括中國(guó)海關(guān)及中國(guó)香港海關(guān)，協(xié)議約定對(duì)于高危險(xiǎn)貨物集裝箱在離境口岸便需要查明是否是為恐怖分子提供武器使用，而不是在到達(dá)口岸查明。

3．CSI的局限

CSI在全球范圍內(nèi)發(fā)揮作用的速度有待提高，目前CSI由美國(guó)主導(dǎo)，但是各國(guó)國(guó)內(nèi)法的差異使得CSI的聯(lián)合性受阻。筆者認(rèn)為CSI的有效實(shí)施在于對(duì)涉恐船只的情報(bào)傳達(dá)，港口和沿海國(guó)在獲取情報(bào)后，在港口對(duì)船只進(jìn)行檢查遠(yuǎn)比在海上登臨檢查更為實(shí)際有效。目前應(yīng)當(dāng)以建全執(zhí)法合作機(jī)制為努力目標(biāo)，以港口包圍海洋的方式阻斷恐怖主義在海上運(yùn)作。

四、對(duì)中國(guó)加強(qiáng)打擊預(yù)防海上恐怖主義的啟示

在貿(mào)易運(yùn)輸全球化發(fā)展下，海上恐怖主義作為恐怖主義的延伸，已成為全球性的國(guó)際問(wèn)題，在海上恐怖主義帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)下，任何地區(qū)和國(guó)家都無(wú)法置身其外。打擊海上恐怖主義不能只依靠某個(gè)地區(qū)和國(guó)家的單打獨(dú)斗，而是需要從雙邊到多邊、從地區(qū)到全球范圍內(nèi)的各相關(guān)領(lǐng)域的有效合作。“合作”也是中國(guó)政府一貫強(qiáng)調(diào)的，中國(guó)政府主張?jiān)陬A(yù)防與打擊海上恐怖主義行動(dòng)中，應(yīng)始終由聯(lián)合國(guó)及其安理會(huì)發(fā)揮主導(dǎo)作用，各國(guó)在相互尊重主權(quán)與領(lǐng)土完整的基礎(chǔ)上，大力加強(qiáng)反恐怖斗爭(zhēng)的國(guó)際合作，任何國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)不得繞開聯(lián)合國(guó)或安理會(huì)，以單邊主義的做法自行其是。

(一) 增加中國(guó)在海上恐怖主義全球治理立法中的話語(yǔ)權(quán)

1．提高話語(yǔ)權(quán)的重要性

中國(guó)是海上恐怖主義全球治理的新生力量，隨著中國(guó)各類艦船在世界各地海洋活動(dòng)的增加，航行范圍的擴(kuò)大，規(guī)模龐大的中國(guó)貨運(yùn)及漁業(yè)船隊(duì)已開始成為海上恐怖分子襲擊的目標(biāo)。2003年3月福州永豐遠(yuǎn)洋漁業(yè)有限公司的“福遠(yuǎn)漁225”號(hào)在斯里蘭卡東北海域遭猛虎組織船只炮擊致沉，造成17名船員失蹤或死亡?！鞍ㄋ黢R里、也門、伊朗和巴基斯坦等潛在的危險(xiǎn)國(guó)家或地區(qū)，既是活躍的貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)，也是全球恐怖主義、海盜和毒品走私的網(wǎng)絡(luò)”。[19]中國(guó)的遠(yuǎn)洋航線途經(jīng)上述國(guó)家或地區(qū)，因此提高中國(guó)在海上恐怖主義全球治理中的話語(yǔ)權(quán)至關(guān)重要。

2．如何提高話語(yǔ)權(quán)

中國(guó)目前已加入聯(lián)合國(guó)框架下12個(gè)反恐怖公約中的10個(gè)，以及上海合作組織成員國(guó)簽訂的《上海合作組織反恐怖主義公約》。中國(guó)目前雖然加入了一定數(shù)量的國(guó)際公約，但是甚少參與對(duì)國(guó)際公約的制定，使得一些國(guó)際條約與中國(guó)國(guó)家利益有所矛盾。一味地采用“保留條款”并不是根本解決辦法，中國(guó)應(yīng)積極參與制定國(guó)際條約，增加在國(guó)際立法機(jī)制中的話語(yǔ)權(quán)。對(duì)于有利于打擊海上恐怖主義維護(hù)中國(guó)海上貿(mào)易安全的現(xiàn)有的國(guó)際條約，中國(guó)可以在衡量國(guó)際利益的前提下加入。以外，還應(yīng)發(fā)揮大國(guó)作用，在亞太地區(qū)主動(dòng)與周邊國(guó)家進(jìn)行雙邊會(huì)談，或與貿(mào)易伙伴國(guó)達(dá)成聯(lián)合，簽署有利于打擊海上恐怖主義的雙邊或多邊條約。

(二) 完善中國(guó)國(guó)內(nèi)立法

1．體現(xiàn)中國(guó)特色并與國(guó)際立法接軌

國(guó)際條約需要與國(guó)內(nèi)立法結(jié)合才能發(fā)揮作用。目前，雖然像美國(guó)這樣的國(guó)家擁有比較完善的海上反恐立法，但這基本是根據(jù)其具體國(guó)情制定的，更多地反映了其本國(guó)的利益。由于各國(guó)在如何界定海上恐怖主義、海上恐怖活動(dòng)、海上恐怖分子等方面都存在很大差異，而在國(guó)際法上，除《國(guó)際海上人命安全公約》對(duì)海上恐怖主義作了相關(guān)規(guī)定外，其他公約并沒(méi)有明確地界定海上恐怖主義，因此，不能很好地應(yīng)對(duì)海上恐怖活動(dòng)全球性、多變性的特點(diǎn)，不利于各國(guó)聯(lián)手打擊海上恐怖活動(dòng)。

海上恐怖主義犯罪屬于國(guó)際罪行，海上恐怖主義活動(dòng)又遍及全球各大海域，因此，中國(guó)的海上反恐立法除了體現(xiàn)中國(guó)特色外，還必須與國(guó)際海上反恐立法相接軌，才能最大程度地發(fā)揮其作用，有力防范和打擊海上恐怖主義，真正實(shí)現(xiàn)立法的初衷，確保中國(guó)海域乃至世界海域的安全。首先，“一國(guó)兩制”是中國(guó)的基本國(guó)策，香港、澳門及臺(tái)灣地區(qū)是中國(guó)不可分割的領(lǐng)土，因此中國(guó)的反恐立法在與中國(guó)參與的公約、條約及承認(rèn)的國(guó)際反恐標(biāo)準(zhǔn)銜接時(shí)也要將這些地區(qū)的地方法律考慮在內(nèi)；其次，近些年來(lái)中國(guó)“東突”勢(shì)力及其追隨者在邊疆及內(nèi)陸制造了多起暴恐事件，造成了嚴(yán)重的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，這種宗教極端主義與民族分裂勢(shì)力的混合力量是中國(guó)恐怖主義勢(shì)力的來(lái)源之一，因此中國(guó)恐怖主義立法在與國(guó)際反恐立法接軌時(shí)必須考慮宗教問(wèn)題；再者，“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略中，西線途經(jīng)國(guó)家及地區(qū)存在的恐怖主義勢(shì)力也可能會(huì)影響中國(guó)國(guó)家及人民安全，理應(yīng)納入立法考量。

2．緊跟航運(yùn)發(fā)展步伐

中國(guó)制定的海上反恐立法應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)今海運(yùn)業(yè)發(fā)展的需要，并且能符合國(guó)際海上反恐立法的發(fā)展趨勢(shì)。由于在海上反恐立法領(lǐng)域很多國(guó)家都己經(jīng)建立了一套較為完善的反恐立法體系，其中一些國(guó)家的相關(guān)立法內(nèi)容己經(jīng)或正在通過(guò)國(guó)際公約或區(qū)域性協(xié)定的形式被確定下來(lái)，比如《國(guó)際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》《海關(guān)合作理事會(huì)關(guān)于國(guó)際貿(mào)易供應(yīng)鏈安全與便利的決議》等。因此，為了減少國(guó)家間海上反恐合作中的立法沖突，中國(guó)在制定海上反恐法律時(shí)，不能“閉門造車”，要認(rèn)真研究包含相關(guān)內(nèi)容的國(guó)際立法，合理借鑒、吸收國(guó)外的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，再結(jié)合中國(guó)海運(yùn)反恐領(lǐng)域的實(shí)際情況，制定出一部適當(dāng)超前的海上反恐法律。

(三)加強(qiáng)海上聯(lián)合執(zhí)法

與其他國(guó)家建立海上聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，不僅可以在最大限度內(nèi)實(shí)現(xiàn)一船多用、一人多用，提高執(zhí)法工具的利用率，同時(shí)可以降低海上反恐的成本，摒棄各自為政的觀念，各國(guó)發(fā)揮其自身優(yōu)勢(shì)，使海上聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化，增強(qiáng)了反恐合力，提高了海上反恐措施的效能。海上恐怖主義嚴(yán)重危機(jī)海上通道安全，各國(guó)開展執(zhí)法合作符合共同利益。

1．加強(qiáng)與他國(guó)海上執(zhí)法合作——以中澳合作為范本

以中澳兩國(guó)為例，中國(guó)與澳大利亞長(zhǎng)期保持著強(qiáng)有力的合作關(guān)系，在雙方龐大的貿(mào)易量中，由海運(yùn)承擔(dān)的貿(mào)易量和貿(mào)易價(jià)值都非?？捎^，確保海上貨物安全運(yùn)輸符合兩國(guó)的共同利益。近年來(lái)，中澳兩國(guó)海事主管機(jī)關(guān)積極開展交流合作，在港口國(guó)監(jiān)督檢查、互認(rèn)船員證書等方面取得了積極進(jìn)展。未來(lái)，期待雙方能進(jìn)一步拓展合作的廣度和深度，促進(jìn)海上運(yùn)輸和貨物貿(mào)易安全。中國(guó)可以與澳大利亞的聯(lián)合執(zhí)法模式為范本，在保障海上運(yùn)輸安全等問(wèn)題上與周邊國(guó)家努力達(dá)成廣泛共識(shí)，對(duì)于海上運(yùn)輸標(biāo)準(zhǔn)、散貨船安全等問(wèn)題進(jìn)行交流協(xié)作，以達(dá)到提升管理技術(shù)水平、加強(qiáng)安全監(jiān)管的積極作用。在海上聯(lián)合執(zhí)法中，加強(qiáng)培訓(xùn)交流十分重要，并且應(yīng)當(dāng)在IMO框架下增強(qiáng)制度性話語(yǔ)權(quán)，為海上安全運(yùn)輸營(yíng)造良好的環(huán)境。

2．支持CSI在中國(guó)境內(nèi)的實(shí)施

在防止恐怖主義利用海運(yùn)實(shí)施有關(guān)恐怖主義活動(dòng)的執(zhí)法合作機(jī)制中，中國(guó)支持美國(guó)對(duì)集裝箱進(jìn)行安全檢查的倡議(CSI)，允許美國(guó)聯(lián)邦調(diào)查局在北京設(shè)立辦事處，加強(qiáng)雙方在反恐情報(bào)方面的交流，標(biāo)志著雙方找到了一個(gè)重要的海上反恐合作領(lǐng)域。這種雙邊的安全執(zhí)法合作是有效控制與預(yù)防一定海域間的恐怖襲擊活動(dòng)的有效方式，其方式是通過(guò)簽訂雙邊協(xié)定，使兩國(guó)海軍保持通訊聯(lián)系，并設(shè)立海上執(zhí)法合作機(jī)制，中國(guó)可通過(guò)與海上重要塞口周邊國(guó)建立邊界委員會(huì)，定期進(jìn)行海軍聯(lián)合演習(xí)，并交換更新戰(zhàn)術(shù)信息。同時(shí)，這種雙邊合作還可以包括金融支持、智力支持、情報(bào)共享、培訓(xùn)和提供或租借船舶、工藝設(shè)備等。

3．加強(qiáng)情報(bào)反恐合作

情報(bào)工作貫穿于海上反恐執(zhí)法合作的全過(guò)程，它揭示海上反恐環(huán)境、影響著反恐執(zhí)法合作的決策變化，并反作用于恐怖主義的三個(gè)重要階段。中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與他國(guó)的情報(bào)交流，在恐怖主義預(yù)防階段，通過(guò)這種國(guó)與國(guó)的海量信息交換共享，更容易在浩瀚的大海上發(fā)現(xiàn)恐怖主義蹤跡，以便積極主動(dòng)地采取事前防御措施，從而在源頭上杜絕恐怖活動(dòng)的發(fā)生?？植乐髁x發(fā)生后，情報(bào)工作依然重要，通過(guò)對(duì)目標(biāo)信息的快速收集與傳遞，采取有效應(yīng)對(duì)措施，將損失降到最低，及時(shí)扼殺恐怖活動(dòng)的延伸發(fā)展；在恐怖活動(dòng)發(fā)生后，情報(bào)工作通過(guò)對(duì)關(guān)聯(lián)信息的整合與分析，找出機(jī)制漏洞，可以防止同類恐怖活動(dòng)再次發(fā)生。

(四)創(chuàng)建亞洲多國(guó)安全組織

1．亞洲現(xiàn)有安全組織的局限性

目前，亞洲區(qū)域與安全有關(guān)的多邊組織主要有亞洲太平洋經(jīng)濟(jì)合作組織(APEC)、東盟地區(qū)論壇(ARF)和東盟本身。其中亞太經(jīng)合組織雖然可以被認(rèn)為是一項(xiàng)安全合作，但是其重點(diǎn)主要在經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易方面；東盟地區(qū)論壇盡管試圖處理一些安全問(wèn)題，但是它不可能發(fā)展為亞洲在太平洋地區(qū)的海上安全指揮員；東盟雖然包括安全合作，但是其嚴(yán)格遵守的不干涉原則，使得海上安全合作在一定區(qū)域內(nèi)難以發(fā)揮作用。

2．中國(guó)發(fā)揮大國(guó)的引領(lǐng)作用

中國(guó)處于亞洲，在與周邊沿海國(guó)尤其是東南亞國(guó)家的多邊安全合作的過(guò)程中，缺少一個(gè)可發(fā)揮中心作用的亞洲多國(guó)安全組織。相對(duì)比之下，歐洲有北大西洋公約組織(NATO)和歐洲安全與合作組織(OSCE)，而亞洲各國(guó)既沒(méi)有形成一個(gè)集體防御海上恐怖主義的聯(lián)盟，也沒(méi)有任何集體安全組織。中國(guó)是發(fā)展中的大國(guó)，與亞洲各國(guó)一直保持良好的合作關(guān)系，一直秉持合作共贏的理念。因此，在國(guó)際組織機(jī)構(gòu)上中國(guó)應(yīng)發(fā)揮大國(guó)身份，聯(lián)合周邊國(guó)家建立一個(gè)多邊安全合作組織，以共同保衛(wèi)海上安全。

(五)開發(fā)單獨(dú)的恐怖主義險(xiǎn)

1．特殊附加險(xiǎn)

在海上，恐怖襲擊對(duì)于人、貨、船來(lái)說(shuō)都是一個(gè)災(zāi)難。針對(duì)海洋運(yùn)輸貨物，中國(guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司設(shè)立了特殊附加險(xiǎn)，包括由戰(zhàn)爭(zhēng)、類似戰(zhàn)爭(zhēng)行為、敵對(duì)行為、武裝沖突或海盜行為直接或作為上述行為的后果造成的被保險(xiǎn)貨物的損失。首先，從海上恐怖主義的特點(diǎn)來(lái)看，將其認(rèn)為是一種類似戰(zhàn)爭(zhēng)行為或敵對(duì)行為或武裝沖突，都可以使其在特殊附加險(xiǎn)的承保范圍內(nèi)，但這項(xiàng)條款很明顯僅針對(duì)海上貨物，并且與一般險(xiǎn)別不同，它需要經(jīng)保險(xiǎn)公司特別同意并在投保了基本險(xiǎn)別的基礎(chǔ)上才可能被予以承保?？梢姳ｋU(xiǎn)公司本身就增加特殊附加險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)的條件。

2．海上人員恐怖主義商業(yè)險(xiǎn)

當(dāng)海上工作的人員遭遇了恐怖主義，從中國(guó)的保險(xiǎn)合同條款來(lái)看，就人壽保險(xiǎn)和年金保險(xiǎn)而言，中國(guó)的許多保險(xiǎn)公司都未將恐怖襲擊所造成的人身?yè)p害或死亡列入責(zé)任免除的范圍，這意味著，被保險(xiǎn)人因遭受恐怖襲擊而死亡的風(fēng)險(xiǎn)，屬于保險(xiǎn)公司的承保范圍。但這項(xiàng)屬于私人保險(xiǎn)公司承保的范疇。因此，企業(yè)并沒(méi)有義務(wù)為在海上工作的員工投保此項(xiàng)商業(yè)保險(xiǎn)，那么它在海上恐怖主義對(duì)人員造成損害時(shí)可以發(fā)揮的效用極為有限。

3．附加政治風(fēng)險(xiǎn)

在中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司為海外投資者所提供的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中也有附加政治風(fēng)險(xiǎn)一項(xiàng)，但是指股權(quán)投資保險(xiǎn)項(xiàng)下，因戰(zhàn)爭(zhēng)及政治暴亂導(dǎo)致投資項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的臨時(shí)性完全中斷。那么海上恐怖活動(dòng)所造成的損失是否足以使投資項(xiàng)目無(wú)法繼續(xù)便是需要判斷的一點(diǎn)。此外，中國(guó)出口信用保險(xiǎn)公司所提供的戰(zhàn)爭(zhēng)及政治暴亂險(xiǎn)種就明確包括了恐怖活動(dòng)，但是空間范圍限定為東道國(guó)所發(fā)生的恐怖活動(dòng)，但海上恐怖襲擊往往發(fā)生在公海上，那么這一保險(xiǎn)條款的實(shí)現(xiàn)基本不可能。

綜上，中國(guó)目前缺少一個(gè)單獨(dú)的恐怖主義險(xiǎn)別，它需要同時(shí)適用于人、船、貨，并且空間上適用于海上恐怖活動(dòng)，最大限度地為投保提供便利，也有利于加強(qiáng)人們對(duì)海上恐怖主義的重視。

五、結(jié)語(yǔ)

在中國(guó)研究海上恐怖主義的進(jìn)程中，清晰地界定海上恐怖主義是首要問(wèn)題。海上恐怖主義因其自身屬性及行為方式，理應(yīng)作為一個(gè)單獨(dú)的概念存在。針對(duì)海上恐怖主義和海盜、極端基地組織的關(guān)系的認(rèn)識(shí)研究仍需進(jìn)一步深化發(fā)展。中國(guó)應(yīng)當(dāng)積極參與到海上恐怖主義全球治理的進(jìn)程中，發(fā)揮新型大國(guó)的身份，與時(shí)俱進(jìn)，從傳統(tǒng)的單邊治理思想上升到全球治理理念。

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Study on the global governance mechanism of maritime terrorism

LIU Xiao-chen，WANG Shu-min

(Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China)

Maritime terrorism is an extension of terrorism on land and with its unique properties, it lacks of effective regulation from both international law and domestic law. It is necessary to improve the mechanism of global governance of maritime terrorism by reference to the theory of international relations. This legal mechanism consists of three parts, cooperation among international organizations, legislation cooperation and innovation of joint law enforcement. On the issue of combating terrorism at sea, China as a responsible permanent member of the Security Council, should get actively involved in the global governance and increase her voice in international legislation on the basis of improving national legislation. China shall develop separate terrorism insurance, enhance joint law enforcement at sea with other nations and put more efforts in creating an Asian multinational security organization.

global governance；maritime terrorism；legal mechanism

2016-11-15

遼寧省社科規(guī)劃基金重點(diǎn)項(xiàng)目“遼寧省裝備制造業(yè)直接境外投資的法律問(wèn)題研究”(L16AFX002)，遼寧省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展立項(xiàng)一般課題“遼寧參與中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的過(guò)境運(yùn)輸法律問(wèn)題研究”(2017lslktyb-028)，中國(guó)法學(xué)會(huì)2016年度部級(jí)法學(xué)研究課題自選課題“‘一帶一路’下的過(guò)境自由與中國(guó)出海大通道的法律保障研究”[CLS(2016)D173]

劉笑晨(1989-)，女，遼寧大連人，大連海事大學(xué)法學(xué)院國(guó)際經(jīng)濟(jì)法專業(yè)博士研究生，E-mail：luo_1217@sina.com；王淑敏(1963-)，女，北京人，法學(xué)博士，大連海事大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、國(guó)際經(jīng)濟(jì)法系主任，中國(guó)國(guó)際私法學(xué)會(huì)理事，中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)法學(xué)會(huì)理事，遼寧省法學(xué)會(huì)海洋法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，遼寧省法學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)部委員，大連仲裁委員會(huì)仲裁員，第二屆遼寧省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)成果獎(jiǎng)學(xué)科評(píng)審組專家，E-mail：864969508@qq.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)04-0098-10

劉笑晨，王淑敏．全球治理視角下打擊海上恐怖主義的法律機(jī)制問(wèn)題初探[J]．中國(guó)海商法研究，2016，27(4)：98-107