李宇晴

福州大學(xué)

社會(huì)組織培育與扶持研究：基于政策工具視角

李宇晴

福州大學(xué)

當(dāng)前社會(huì)組織在數(shù)量和覆蓋范圍上有較大提高，但綜合實(shí)力不足、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，需要政府加大對(duì)社會(huì)組織的培育扶持力度。為更好地分析和認(rèn)識(shí)政府所采取的培育扶持社會(huì)組織的政策措施和手段，本研究采用公共政策研究中的政策工具概念來(lái)進(jìn)行分析。本文認(rèn)為對(duì)社會(huì)組織的培育扶持需要擺脫簡(jiǎn)單的工具利用態(tài)度，在熟練掌握各種政策工具的基礎(chǔ)上組合運(yùn)用，發(fā)揮培育扶持政策工具的綜合效用。

社會(huì)組織；培育扶持；政策工具

一、社會(huì)組織發(fā)展的現(xiàn)狀分析

當(dāng)前，全國(guó)各地大力推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，逐步改變傳統(tǒng)的社會(huì)管理方式，開(kāi)始高度重視社會(huì)組織在社會(huì)管理中的作用，培育扶持社會(huì)組織發(fā)展。特別是《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見(jiàn)》出臺(tái)后，進(jìn)一步深化社會(huì)組織登記管理制度的改革，明確培育發(fā)展重點(diǎn)和扶持政策措施，在這樣的背景下，社會(huì)組織在數(shù)量和覆蓋范圍上有較大提高。但綜合實(shí)力不足﹑發(fā)展基礎(chǔ)薄弱仍是我國(guó)社會(huì)組織的常態(tài)，為更好的了解社會(huì)組織發(fā)展的具體情況，筆者抽取了不同類(lèi)別的110家社會(huì)組織進(jìn)行調(diào)研考察，發(fā)現(xiàn)普遍存在以下問(wèn)題：

(一)內(nèi)部治理有待規(guī)范，發(fā)展基礎(chǔ)較弱

社會(huì)組織的內(nèi)部治理可用組織結(jié)構(gòu)﹑人力資源與領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)﹑財(cái)務(wù)管理等指標(biāo)衡量。目前，社會(huì)組織存在負(fù)責(zé)人超齡﹑超屆的情況，領(lǐng)導(dǎo)班子產(chǎn)生過(guò)程不夠規(guī)范；員工年齡結(jié)構(gòu)不合理，特別是公益性﹑學(xué)術(shù)性社團(tuán)配備的辦公人員多為離退休人員；一些小型的基金會(huì)由于沒(méi)有足夠的項(xiàng)目和人員經(jīng)費(fèi)，工作人員的待遇得不到保障。人員配備滯后﹑辦事機(jī)構(gòu)職責(zé)不明﹑辦公經(jīng)費(fèi)不足﹑辦公觀念陳舊等組織內(nèi)部治理不規(guī)范的問(wèn)題是社會(huì)組織發(fā)展基礎(chǔ)薄弱的體現(xiàn)，它們制約著社會(huì)組織進(jìn)一步發(fā)展壯大。

(二)收入來(lái)源單一，支出結(jié)構(gòu)不合理

社會(huì)組織的收入主要來(lái)自政府資助﹑會(huì)費(fèi)﹑服務(wù)收費(fèi)﹑社會(huì)捐贈(zèng)。在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)組織的主導(dǎo)收入來(lái)源應(yīng)該來(lái)自公共部門(mén)的支持，即政府機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)通過(guò)撥款或報(bào)銷(xiāo)的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，少部分收入來(lái)自社會(huì)捐贈(zèng)及收費(fèi)。大部分社會(huì)組織普遍存在資金匱乏問(wèn)題，其主要原因還是在于收入來(lái)源單一：社會(huì)團(tuán)體收入來(lái)源主要為會(huì)費(fèi)，民辦非企業(yè)單位的主要收入來(lái)源是服務(wù)收費(fèi)，基金會(huì)的主要收入則是依靠社會(huì)捐贈(zèng)。從資金來(lái)源來(lái)看，基金會(huì)得到社會(huì)和政府的資助比較多，社會(huì)團(tuán)體與民辦非企業(yè)則較少得到政府撥款與資助。從支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，社會(huì)組織主要支出為工資福利支出和行政辦公支出，而用于提供服務(wù)和開(kāi)展活動(dòng)的支出比例較低，支出結(jié)構(gòu)不合理。

(三)欠缺獨(dú)立性、自主性，對(duì)政府依賴(lài)性強(qiáng)

以負(fù)責(zé)人來(lái)源﹑辦公場(chǎng)所為例，部分社會(huì)組織依舊存在現(xiàn)職或離退休的黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員兼任社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)人的現(xiàn)象；社會(huì)組織的辦公場(chǎng)所是與業(yè)務(wù)主管單位合署辦公或由業(yè)務(wù)主管單位直接提供。社會(huì)組織基本上與政府是一種依附關(guān)系，自身的獨(dú)立性和自主性相對(duì)較低。盡管近年來(lái)政府提倡社會(huì)組織的“去行政化”，不允許現(xiàn)職公務(wù)員在社會(huì)組織兼職，但對(duì)于離退休公務(wù)員，卻并無(wú)任何的硬性規(guī)章約束，但正因?yàn)榇嬖谶@樣的“灰色地帶”讓社會(huì)組織的“去行政化”效果大打折扣，無(wú)法有效確保社會(huì)組織的獨(dú)立性與自主性。

(四)政府支持不夠，政社合作基礎(chǔ)薄弱

政府對(duì)社會(huì)組織的支持主要體現(xiàn)在精神鼓勵(lì)﹑項(xiàng)目資金支持﹑政府撥款﹑稅收優(yōu)惠﹑提供公共設(shè)施等方面。整體而言，當(dāng)前政府對(duì)社會(huì)組織的支持明顯不夠，政府與社會(huì)組織的合作不夠全面。在調(diào)查中，約25%的社會(huì)組織接受過(guò)政府的資助與補(bǔ)貼；21%的社會(huì)組織承接過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，34%的社會(huì)組織向政府提供過(guò)咨詢(xún)，23%的社會(huì)組織與政府沒(méi)有合作關(guān)系?？梢?jiàn)，與政府沒(méi)有任何合作﹑未接受過(guò)政府資助的社會(huì)組織為數(shù)不少，政府與社會(huì)組織的合作基礎(chǔ)薄弱。

二、培育扶持社會(huì)組織的過(guò)程中存在的問(wèn)題

1.缺乏整體規(guī)劃，未形成綜合性扶持培育體系

從中央層面上來(lái)說(shuō)，國(guó)家非常重視社會(huì)組織建設(shè)與管理，并對(duì)一些重點(diǎn)扶持的社會(huì)組織類(lèi)型出臺(tái)了系列扶持措施，但從構(gòu)建社會(huì)組織體系來(lái)看，缺乏對(duì)培育扶持政策的統(tǒng)一規(guī)劃，也沒(méi)有明確的社會(huì)組織體系遠(yuǎn)景培育目標(biāo)。部分省市著眼社會(huì)組織發(fā)展形勢(shì)，采取了多樣化的系統(tǒng)性培育扶持政策工具，陸續(xù)出臺(tái)了一批有含金量的政策文件，但從整體層面來(lái)看，缺乏綜合性培育政策體系，尚未把培育扶持社會(huì)組織與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有效結(jié)合起來(lái)。

2.培育扶持動(dòng)力不足，未奠定良好的發(fā)展基礎(chǔ)

推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變﹑實(shí)行政社分開(kāi)和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等政策工具不僅有利于推動(dòng)和深化行政管理體制改革﹑提高行政效率，加快服務(wù)型政府建設(shè)，還有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)組織幫助政府做事的積極性，為社會(huì)組織提供更大的發(fā)展空間和更多的資源支持。對(duì)當(dāng)前的社會(huì)組織而言，雖然在轉(zhuǎn)變職能﹑政社分開(kāi)﹑購(gòu)買(mǎi)服務(wù)都有一定程度的發(fā)展，但總體情況并不樂(lè)觀。政府在培育社會(huì)組織的過(guò)程中因擔(dān)心社會(huì)組織失去控制，對(duì)社會(huì)組織過(guò)多的主導(dǎo)，導(dǎo)致社會(huì)組織缺乏獨(dú)立性和自主意識(shí)，沒(méi)有發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，自然也缺乏自我成長(zhǎng)的發(fā)展能力。

3.政策工具針對(duì)性不強(qiáng)，不能實(shí)現(xiàn)有效政策目標(biāo)

當(dāng)前社會(huì)組織在發(fā)展中普遍存在資金來(lái)源單一﹑活動(dòng)經(jīng)費(fèi)比較匱乏；優(yōu)秀人才欠缺，工作人員年齡比例不合理，沒(méi)有較好的社會(huì)保障；組織治理規(guī)劃能力不足，資源管理能力不足﹑社會(huì)互動(dòng)和合作能力不足﹑社會(huì)服務(wù)能力不足等問(wèn)題。從整體來(lái)看，社會(huì)組織數(shù)量不足﹑結(jié)構(gòu)不完善﹑種類(lèi)不齊全﹑作用不突出等問(wèn)題。面對(duì)社會(huì)組織發(fā)展中的各種內(nèi)部與外部問(wèn)題，目前的培育扶持政策工具往往沒(méi)有明確的針對(duì)性。政策工具的針對(duì)性若不強(qiáng)，政策目標(biāo)就越不容易實(shí)現(xiàn)。

4.政策工具缺乏綜合運(yùn)用，制度化水平不高

社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)環(huán)境，單靠一類(lèi)政策工具的推行很難取得預(yù)期效果。譬如，轉(zhuǎn)移職能﹑購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和政社分開(kāi)是相互聯(lián)動(dòng)的政策工具類(lèi)型，如單純采用其中一種，其政策效果就會(huì)大打折扣。就以資金短缺來(lái)說(shuō)，政府資金扶持﹑購(gòu)買(mǎi)服務(wù)﹑項(xiàng)目招標(biāo)等多種政策工具都是以資金支持的方式，但是由于這些政策工具在使用中沒(méi)有考慮它們的綜合效果，多數(shù)是分開(kāi)實(shí)施的，在增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)又不能有效緩解社會(huì)組織的資金困境。另外，培育扶持的措施制度化水平不高，以購(gòu)買(mǎi)公務(wù)服務(wù)為例，目前尚未建立完整的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的機(jī)制。

三、政策工具視角下的社會(huì)組織的培育與扶持

(一)政策工具理論

政策工具是政府治理的手段﹑方式和途徑，是政策目標(biāo)與政策效果之間的橋梁。政府一旦確定政策目標(biāo)，最為重要的事情就是選擇合適﹑有效的政策工具，政策工具的著眼點(diǎn)在于政策效果的實(shí)現(xiàn)。在選擇政策工具的時(shí)候，需要考慮政策目標(biāo)如果轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝袆?dòng)，會(huì)產(chǎn)生哪種政策效果的問(wèn)題。為政策目標(biāo)找到最合適﹑最匹配的政策工具并不容易。在選擇政策工具時(shí)，要綜合考察政策目標(biāo)﹑所處環(huán)境﹑備選工具的價(jià)值和使用范圍，避免工具的濫用和不當(dāng)使用。

表1 社會(huì)組織培育扶持的九種政策工具

(二)培育扶持社會(huì)組織的主要政策工具

目前我國(guó)培育扶持社會(huì)組織主要采取了政社分開(kāi)﹑政府職能轉(zhuǎn)移﹑購(gòu)買(mǎi)服務(wù)﹑資金扶持﹑孵化﹑憑單制等九種政策工具，不同政策工具的政策目標(biāo)﹑針對(duì)類(lèi)型﹑政策內(nèi)容﹑政策效果各不相同。就政策目標(biāo)而言，政社分開(kāi)是為了解決社會(huì)組織缺乏獨(dú)立性﹑自主性的問(wèn)題，資金扶持主要是解決社會(huì)組織資金困難的問(wèn)題，社會(huì)組織孵化則著力于培育處于成長(zhǎng)初期的社會(huì)組織。從針對(duì)類(lèi)型分析，大多數(shù)政策工具主要針對(duì)公共服務(wù)類(lèi)﹑公益慈善類(lèi)﹑工商經(jīng)濟(jì)類(lèi)等類(lèi)型的社會(huì)組織，例如政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)﹑資金扶持等，而有些政策工具則有更明確的針對(duì)性，如針對(duì)公益類(lèi)組織的公益招投標(biāo)和公益創(chuàng)投。從政策效果快慢來(lái)說(shuō)，政社分開(kāi)﹑職能轉(zhuǎn)移﹑孵化等政策工具雖然見(jiàn)效慢，但對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展發(fā)揮著基礎(chǔ)性的作用，而資金扶持﹑憑單制等工具的效果直接，對(duì)培育社會(huì)組織的發(fā)展能立即產(chǎn)生幫助效果。(見(jiàn)表1)

(三)組合運(yùn)用多種政策工具，促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展

要達(dá)到預(yù)期的培育扶持效果，應(yīng)在分類(lèi)扶持﹑重點(diǎn)培育的基礎(chǔ)上同時(shí)綜合采用多種政策工具，同時(shí)加快職能轉(zhuǎn)變和政社分開(kāi)，奠定社會(huì)組織發(fā)展的良好基礎(chǔ)。

1.政社分開(kāi)，增強(qiáng)社會(huì)組織獨(dú)立性。實(shí)施社會(huì)組織“去行政化”等一系列政社分開(kāi)的改革以來(lái)，社會(huì)組織逐步從主體﹑機(jī)構(gòu)﹑職能﹑人員﹑資產(chǎn)﹑住所等方面與政府部門(mén)相脫離。目前，大多數(shù)行業(yè)協(xié)會(huì)順利完成與政府部門(mén)在機(jī)構(gòu)﹑人事和財(cái)務(wù)方面的脫鉤，初步實(shí)現(xiàn)了行業(yè)協(xié)會(huì)的民間化﹑社會(huì)化運(yùn)作。然而由于政社分開(kāi)的改革會(huì)牽涉到多部門(mén)利益，很多政府部門(mén)缺乏推動(dòng)改革的積極性與主動(dòng)性，一些曾經(jīng)依附于政府部門(mén)的官辦社會(huì)組織難以完全獨(dú)立出來(lái)。因此，現(xiàn)階段仍需要積極推進(jìn)政社分開(kāi)，保持社會(huì)組織的獨(dú)立性與自主性，才能徹底改變目前官辦社會(huì)組織作用難以發(fā)揮的尷尬局面。

2.完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，改進(jìn)社會(huì)組織生存環(huán)境。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是政府培育扶持社會(huì)組織發(fā)展的主要政策工具，在社會(huì)組織政策扶持體系中居于核心環(huán)節(jié)。當(dāng)前政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)漸成趨勢(shì)，政府可通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為社會(huì)組織提供資金支持，而社會(huì)組織為得到更多的財(cái)政資金支持，將會(huì)更加自覺(jué)地按照政府需求發(fā)揮自身的積極因素。此外，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)本身還可以促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高自身的治理能力和管理水平。

3.合理資金扶持，緩解社會(huì)組織資源困境。資金扶持作為培育社會(huì)組織的政策工具，效果直接且覆蓋范圍廣，有利于快速緩解社會(huì)組織資金困境，幫助其成長(zhǎng)和發(fā)展。未來(lái)在對(duì)社會(huì)組織的培育扶持上，還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大資金扶持的范圍，加大資金扶持的力度，明確資金扶持社會(huì)組織的標(biāo)準(zhǔn)和原則。同時(shí)，政府扶持社會(huì)組織的資金來(lái)源應(yīng)當(dāng)多元化，除了來(lái)自公共財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金外，還可以來(lái)自福彩公益資金以及社會(huì)募集的社會(huì)組織發(fā)展基金，扶持的主要方式可以多樣化，以開(kāi)辦補(bǔ)貼﹑建設(shè)補(bǔ)貼﹑運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼﹑工作經(jīng)費(fèi)或者公益項(xiàng)目補(bǔ)貼等多種資助形式相結(jié)合。

4.建立孵化基地，促進(jìn)社會(huì)組織健康成長(zhǎng)。幫助社會(huì)組織成長(zhǎng)的孵化基地是近幾年出現(xiàn)的一個(gè)重要政策工具類(lèi)型，在支持和引導(dǎo)社會(huì)組織健康發(fā)展方面發(fā)揮著重要的積極作用。孵化基地發(fā)揮著六個(gè)主要功能：綜合保障功能﹑能力培養(yǎng)功能﹑宣傳推廣功能﹑專(zhuān)業(yè)服務(wù)功能﹑跨界合作功能和引導(dǎo)規(guī)范功能。當(dāng)前全國(guó)各地社會(huì)組織孵化項(xiàng)目陸續(xù)投入運(yùn)作，預(yù)見(jiàn)在不久的將來(lái)專(zhuān)門(mén)扶持社會(huì)組織成長(zhǎng)的機(jī)構(gòu)還將日益增多。

5.加強(qiáng)人才建設(shè)，提高人才隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化水平。針對(duì)社會(huì)組織工作人員年齡比例不合理﹑缺乏專(zhuān)業(yè)人員﹑工作人員的待遇得不到保障的問(wèn)題，政府需要做的是加強(qiáng)人才建設(shè)，完善社會(huì)組織人才保障機(jī)制。因此，在未來(lái)應(yīng)逐步建立社會(huì)組織人才培養(yǎng)開(kāi)發(fā)機(jī)制﹑人才評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)機(jī)制﹑人才激勵(lì)保障機(jī)制，研制定適合社會(huì)組織特點(diǎn)的工資福利﹑職稱(chēng)評(píng)定﹑檔案管理﹑培訓(xùn)上崗等具體政策措施，推進(jìn)社會(huì)組織專(zhuān)職工作隊(duì)伍職業(yè)化﹑專(zhuān)業(yè)化﹑年輕化，保障社會(huì)組織從業(yè)人員的權(quán)益，創(chuàng)造留住人才的良好環(huán)境。

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李宇晴(1992—)，女，漢族，籍貫：福建寧德。碩士研究生，單位：福州大學(xué)，專(zhuān)業(yè)方向：行政管理。