戴香智,馬俊達(dá)

(1.長(zhǎng)沙民政學(xué)院，湖南　長(zhǎng)沙　410004；2.民政部辦公廳，北京　100721)

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大數(shù)據(jù)時(shí)代下的社會(huì)治理創(chuàng)新：概念、關(guān)系與路徑

戴香智1,馬俊達(dá)2

(1.長(zhǎng)沙民政學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410004；2.民政部辦公廳，北京100721)

大數(shù)據(jù)的迅猛發(fā)展，已經(jīng)深入影響到社會(huì)治理領(lǐng)域。無(wú)論其是否取得了人們所廣泛期許的價(jià)值，大數(shù)據(jù)作為一種客觀存在，已經(jīng)影響著人們的思維視域和行為范式。本文在對(duì)大數(shù)據(jù)本質(zhì)內(nèi)涵梳理及其關(guān)系分析的基礎(chǔ)上，探討了大數(shù)據(jù)為社會(huì)治理創(chuàng)新所帶來(lái)的新生態(tài)，從意識(shí)偏低、能力不強(qiáng)、制度跟進(jìn)不足等方面分析了其所面臨的挑戰(zhàn)，進(jìn)而提出促進(jìn)大數(shù)據(jù)時(shí)代社會(huì)治理創(chuàng)新的基本路徑。

大數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)；社會(huì)治理創(chuàng)新；治理范式

1　大數(shù)據(jù)時(shí)代下的社會(huì)治理

大數(shù)據(jù)作為獨(dú)立詞匯最早出現(xiàn)于1998年，在社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，則是2000年首次引入，之后雖有人開(kāi)始意識(shí)到大數(shù)據(jù)將有助于社會(huì)科學(xué)真正走向科學(xué)化，但直到2011年下半年全球社會(huì)對(duì)“Big Data”的關(guān)注才開(kāi)始迅速升溫[2-4]。2012年3月，美國(guó)政府宣布啟動(dòng)“大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計(jì)劃”，并投資2億美元；同年5月聯(lián)合國(guó)推出“數(shù)據(jù)脈動(dòng)計(jì)劃”。為此，英國(guó)牛津大學(xué)教授維克托·邁爾·舍恩博格在《大數(shù)據(jù)時(shí)代：生活、工作和思維的改變》中判斷：史無(wú)前例的大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。

大數(shù)據(jù)迅猛發(fā)展，近年來(lái)在流行病和公共醫(yī)療衛(wèi)生[5]、社會(huì)公眾響應(yīng)[6]、公共安全[7]、城市流動(dòng)人口管理[8]等方面得到了很大程度運(yùn)用，但大多仍局限于產(chǎn)業(yè)界，而社會(huì)治理部門(mén)的大數(shù)據(jù)研究尚處起步階段[9]。一些部門(mén)似乎應(yīng)用了大數(shù)據(jù)，但實(shí)際可能只是虛假性擴(kuò)散或象征性采用，使技術(shù)采用的感知和行動(dòng)直接按存在較大的差距[10]。

大數(shù)據(jù)的特性和優(yōu)勢(shì)完全契合了社會(huì)治理創(chuàng)新的要求，大數(shù)據(jù)所要實(shí)現(xiàn)的是利用數(shù)據(jù)來(lái)觀察社會(huì)，刻畫(huà)社會(huì)[11]，進(jìn)而降低社會(huì)治理成本。目前，傳統(tǒng)行政管控模式日漸受到挑戰(zhàn)，“開(kāi)放、分享、平等、協(xié)作”的互聯(lián)網(wǎng)精神，倒逼政府改革社會(huì)治理方式，因此，所謂大數(shù)據(jù)時(shí)代的社會(huì)治理創(chuàng)新，就是要及時(shí)把握大數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)治理帶來(lái)的沖擊及其新的變革需求，政府作為社會(huì)治理重要主導(dǎo)，廣泛收集、挖掘數(shù)據(jù)，并將各種數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)分析，從中發(fā)現(xiàn)治理的客觀趨勢(shì)，及時(shí)調(diào)整方式，優(yōu)化資源，最大限度地滿足提高治理效率與提升服務(wù)質(zhì)量的雙重需求，進(jìn)而推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程。

2　應(yīng)然之理:大數(shù)據(jù)為社會(huì)治理提供新生態(tài)

大數(shù)據(jù)時(shí)代，不僅數(shù)據(jù)信息劇增、總量極大、傳遞速度極快，而且數(shù)據(jù)處理技術(shù)迅速發(fā)展，能夠在短時(shí)間內(nèi)收集、呈現(xiàn)并處理海量的數(shù)據(jù)信息；不僅需要通過(guò)大數(shù)據(jù)技術(shù)來(lái)解決社會(huì)各種問(wèn)題，而且需要以大數(shù)據(jù)思維來(lái)關(guān)聯(lián)各種社會(huì)事實(shí)，并使認(rèn)識(shí)模式發(fā)生巨變的時(shí)代。

2.1大數(shù)據(jù)可為社會(huì)治理帶來(lái)新的范式：由單一中心轉(zhuǎn)化為多中心治理范式

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，最大限度地削弱了由信息壟斷帶來(lái)的政府集權(quán)權(quán)威，為政府及其職能部門(mén)、社會(huì)組織、社會(huì)公眾共享資源、共同參與治理，提供技術(shù)支持；電子政務(wù)通過(guò)G2G、G2C、G2E和G2A等模式把社會(huì)組織、公眾、企事業(yè)單位等視為平等的契約主體，更易于打破傳統(tǒng)政府層級(jí)制條塊分割治理的層面，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治。這樣，開(kāi)放、共享的數(shù)據(jù)既兼容了互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的平等性和多中心性，又體現(xiàn)了多元主義取向，為推進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)治理由單一中心向多中心治理范式轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。

心電圖測(cè)量指標(biāo)如下:① 室早時(shí)，右胸導(dǎo)聯(lián)(V3R、V4R、V5R)R波振幅；② 室早時(shí)，右胸導(dǎo)聯(lián)S波振幅；③ 右胸導(dǎo)聯(lián)R波振幅比率，即右胸導(dǎo)聯(lián)R波振幅(mV)與(R+S)波振幅(mV)的比值。

2.2大數(shù)據(jù)可為社會(huì)治理帶來(lái)新的方法論：從有限個(gè)案經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)向“用數(shù)據(jù)說(shuō)話”的轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)治理思維，通常是基于少數(shù)人的需求推導(dǎo)預(yù)判多數(shù)狀況、基于過(guò)去預(yù)測(cè)現(xiàn)時(shí)或?qū)?lái)、基于部分地區(qū)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)推斷更多地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家的社會(huì)治理政策和措施。以有限個(gè)案經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的治理思維或管理靈感，不僅難以考慮到社會(huì)各階層、各群體之間的差異性，而且難以顧及不同時(shí)空范圍的情境化影響，甚至可能是碎片化的耦合關(guān)系。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的運(yùn)用，社會(huì)治理創(chuàng)新的決策必須以準(zhǔn)確度高、實(shí)效性強(qiáng)的信息作為基礎(chǔ)，而大數(shù)據(jù)技術(shù)的數(shù)據(jù)聚合功能則可以滿足這一需要，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)治理決策的科學(xué)化和過(guò)程精細(xì)化。為達(dá)成這一目標(biāo)，各個(gè)社會(huì)治理主體必須轉(zhuǎn)變觀念，培養(yǎng)大數(shù)據(jù)意識(shí)，更多地依賴(lài)具體數(shù)據(jù)進(jìn)行決策與執(zhí)行，從而實(shí)現(xiàn)從依托有限個(gè)案經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)向“用數(shù)據(jù)說(shuō)話”轉(zhuǎn)變。因此，在社會(huì)治理中，通過(guò)全景式、全生命周期的大數(shù)據(jù)可減少出錯(cuò)成本，可模擬展示經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中各式各樣的場(chǎng)景進(jìn)行介入分析，比如：審核符合資格的城鄉(xiāng)居民享受最低生活保障待遇，可通過(guò)利用人均用電量、用煤氣量、網(wǎng)購(gòu)量等與日常家庭消費(fèi)密切相關(guān)的全系列數(shù)據(jù)，甄別低收入家庭。

2.3大數(shù)據(jù)可為社會(huì)治理開(kāi)啟新視角：從樣本因果分析到全數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)

傳統(tǒng)治理往往依托抽樣推論、因果分析及群體預(yù)測(cè)完成所需的數(shù)據(jù)處理，在大數(shù)據(jù)支撐下，則可實(shí)現(xiàn)全集計(jì)算、關(guān)聯(lián)分析和個(gè)體預(yù)測(cè)，從信息收集處理的角度，基于普查的全集計(jì)算能夠克服抽樣的局限，能夠更好地反映整體性狀屬性。其次，在高度復(fù)雜和不確定性條件下，面對(duì)混雜的全樣本數(shù)據(jù)，并不需像過(guò)去那樣為保障小樣本的代表性而苛求數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和精確性，只需從宏觀視角中根據(jù)全部數(shù)據(jù)去了解事物的全貌。況且，社會(huì)治理領(lǐng)域的諸多變量之間并非簡(jiǎn)單的因果關(guān)系，而是一種相互影響、相互作用的相關(guān)關(guān)系。這在很大程度上將挑戰(zhàn)人們做決定和理解現(xiàn)實(shí)的傳統(tǒng)方式。傳統(tǒng)社會(huì)管理過(guò)程中的群體預(yù)測(cè)在一定程度上，雖便于把握事物總體，卻以忽略個(gè)體差異為代價(jià)，現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)口徑中有關(guān)均值的局限性足以說(shuō)明這一點(diǎn)。比如，收入水平通常作為衡量人們生活水平的重要指標(biāo)，事實(shí)上人均收入?yún)s難以反映個(gè)體收入之間的可能差異。而在大數(shù)據(jù)支持下，則可以通過(guò)全景式關(guān)聯(lián)對(duì)個(gè)體收入構(gòu)成及其消費(fèi)狀況進(jìn)行分析和預(yù)測(cè)。正是這樣，大數(shù)據(jù)能為社會(huì)治理領(lǐng)域提供足夠的分析，有效把握發(fā)展趨勢(shì)，使資源配置得以優(yōu)化、治理能力得以提升，特別是大數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)性、分析的高效率更能為社會(huì)治理主體應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)提供技術(shù)支持。

2.4大數(shù)據(jù)可為社會(huì)治理再造新的流程：由傳統(tǒng)被動(dòng)響應(yīng)型管理到現(xiàn)代主動(dòng)預(yù)見(jiàn)型治理

理論上，大數(shù)據(jù)在總量相同情況下，將各種小型數(shù)據(jù)集合合并后進(jìn)行分析可得出額外的分析結(jié)果和數(shù)據(jù)信息；實(shí)踐中，大數(shù)據(jù)不僅可以優(yōu)化決策，還可以通過(guò)整合各種數(shù)據(jù)，優(yōu)化治理流程。社會(huì)治理的各種數(shù)據(jù)散布于政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、網(wǎng)絡(luò)世界中，互聯(lián)網(wǎng)上每天產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)，承載著網(wǎng)民的思想、行為、情感，蘊(yùn)含著大量社會(huì)意向性信息。政府各個(gè)職能部門(mén)之間、政府與其他社會(huì)治理主體之間數(shù)據(jù)的交換與共享，可以進(jìn)行過(guò)去和現(xiàn)時(shí)的大數(shù)據(jù)分析，密切把握社會(huì)秩序與狀態(tài)受到的潛在沖擊等，找準(zhǔn)社會(huì)治理及時(shí)介入的節(jié)點(diǎn)，這也就為改變傳統(tǒng)自上而下的“決策-執(zhí)行”流程，可以根據(jù)即時(shí)獲取的大數(shù)據(jù)及時(shí)調(diào)整治理決策，推動(dòng)政府從傳統(tǒng)的“被動(dòng)響應(yīng)型”管理向現(xiàn)代“主動(dòng)預(yù)見(jiàn)型”治理轉(zhuǎn)變。在公共服務(wù)領(lǐng)域，尤其在基于社區(qū)平臺(tái)的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，各個(gè)治理主體通過(guò)對(duì)社區(qū)居民行為信息的抓取和分析，可以更加全面地了解公眾的需求偏好，從而幫助優(yōu)化服務(wù)流程、提升服務(wù)質(zhì)量，更高效能地推進(jìn)民生事業(yè)發(fā)展。

2.5大數(shù)據(jù)可為社會(huì)治理帶來(lái)新的技術(shù)能力提升:從數(shù)據(jù)的匯集、關(guān)聯(lián)到共享利用

大數(shù)據(jù)以獨(dú)特的意識(shí)、范式及方法、技術(shù)，通過(guò)對(duì)各種數(shù)據(jù)的廣泛匯集、關(guān)聯(lián)和深度挖掘、分析，從而可推動(dòng)公共管理、公共服務(wù)及社會(huì)治理能力的現(xiàn)代化，進(jìn)而全面提升社會(huì)治理能力。提升社會(huì)治理能力是大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用的最終目標(biāo)，具體而言：大數(shù)據(jù)不僅可以通過(guò)在政府部門(mén)內(nèi)部及其各部門(mén)之間的互通互享，也可在法律法規(guī)范圍內(nèi)，逐漸實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的社會(huì)共享利用，把群眾辦事過(guò)程中留下來(lái)的資料信息沉淀為大數(shù)據(jù)，形成實(shí)時(shí)更新的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)，為政府找到公共服務(wù)最大公約數(shù)和科學(xué)決策提供了數(shù)據(jù)支撐[12]。實(shí)踐中，不僅政府理應(yīng)注重獲取具有準(zhǔn)確性、即時(shí)性、適用范圍廣等特性的高質(zhì)量數(shù)據(jù)，而且社會(huì)組織和廣大公民也可以在法律框架之下，利用政府公開(kāi)的各種數(shù)據(jù)資源進(jìn)行再挖掘、再利用。通過(guò)大數(shù)據(jù)的社會(huì)化整合，又將形成新的數(shù)據(jù)資源，反過(guò)來(lái)又將進(jìn)一步拓展、豐富大數(shù)據(jù)，形成數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新的良性循環(huán)，以進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)治理的精準(zhǔn)化。

3　實(shí)然之惑：大數(shù)據(jù)時(shí)代為社會(huì)治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)既可為社會(huì)治理創(chuàng)新所用，也可能破壞信息保護(hù)、沖擊治理生態(tài)、加劇社會(huì)失范。因此，必須正視大數(shù)據(jù)給社會(huì)治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

3.1“碎片化”治理依然存在，導(dǎo)致大數(shù)據(jù)社會(huì)治理意識(shí)偏低

大數(shù)據(jù)促進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的過(guò)程就是大數(shù)據(jù)技術(shù)科研領(lǐng)域擴(kuò)展到企業(yè)、政府和社會(huì)的過(guò)程。企業(yè)、政府、社會(huì)組織既是大數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者，也是大數(shù)據(jù)的使用者。目前，一些網(wǎng)絡(luò)企業(yè)、電商企業(yè)開(kāi)始重視大數(shù)據(jù)的價(jià)值并予以利用，但國(guó)人數(shù)據(jù)意識(shí)淡薄，“用數(shù)據(jù)說(shuō)話，用數(shù)據(jù)來(lái)管理、決策、創(chuàng)新”的文化氛圍不濃，大多政府職能部門(mén)尚未充分認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)的巨大價(jià)值，仍沿襲“重管理、輕服務(wù)”“重局部、輕全局”的管控思想，大數(shù)據(jù)意識(shí)仍偏低，尚未認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)是社會(huì)治理決策、執(zhí)行的重要前提，政府在大數(shù)據(jù)方面的行動(dòng)落后于企業(yè)，存在著明顯的“代差”，大多數(shù)處于觀望狀態(tài)[13-14]。發(fā)展至今，客觀上大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為政府治理生態(tài)的關(guān)鍵要素[15]，然而，相當(dāng)部分地區(qū)大數(shù)據(jù)在社會(huì)治理中的應(yīng)用仍僅停留于做一個(gè)官方網(wǎng)站，簡(jiǎn)單羅列式地公布一些法規(guī)政策，對(duì)可能涉及社會(huì)治理的各類(lèi)數(shù)據(jù)缺乏應(yīng)有抓取、匯集、分析。加之，“重政府、輕社會(huì)”特有場(chǎng)域慣習(xí)的偏見(jiàn)，導(dǎo)致社會(huì)組織等社會(huì)力量參與不足，也窄化了其社會(huì)基礎(chǔ)，進(jìn)而影響社會(huì)治理大數(shù)據(jù)意識(shí)的普遍形成。

3.2技術(shù)力量不強(qiáng)，制約著大數(shù)據(jù)社會(huì)治理能力的提升

有關(guān)社會(huì)問(wèn)題的各種數(shù)據(jù)是政府做出相關(guān)治理決策、執(zhí)行落實(shí)等方面的重要依據(jù)，數(shù)據(jù)的抓取、分析能力必然會(huì)影響到社會(huì)治理能力。互聯(lián)網(wǎng)上生成的大數(shù)據(jù)是“自然數(shù)據(jù)”[16]，是海量的、隨機(jī)的。要運(yùn)用大數(shù)據(jù)，必須通過(guò)運(yùn)用各種專(zhuān)業(yè)設(shè)備、技術(shù)手段抓取、挖掘、過(guò)濾、分析，并從中找出需要的信息加以利用。大數(shù)據(jù)多為非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)來(lái)源、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)等方面種類(lèi)繁多[17]，挖掘分析方式也不盡相同，深入處理起來(lái)難度較大。社會(huì)治理實(shí)踐中，各主體的技術(shù)人員不足、設(shè)備稀缺、技術(shù)有限，缺少專(zhuān)家支持和技術(shù)能力的政府部門(mén)可能迷失于數(shù)據(jù)海洋，而無(wú)法合理確定政策的著力點(diǎn)和管理中心[18]。加之“部門(mén)主義”“信息孤島”作用影響，數(shù)據(jù)收集能力不夠充分、關(guān)聯(lián)能力較低、處理能力不強(qiáng)，往往難以深刻透視各種社會(huì)問(wèn)題的深層次原因，從而制約社會(huì)治理能力的提升。2016年春運(yùn)期間，天氣原因列車(chē)大面積晚點(diǎn)，但氣象部門(mén)、交通運(yùn)輸企業(yè)、運(yùn)管部門(mén)、密集型用工單位、公眾之間未能及時(shí)傳遞共享相關(guān)數(shù)據(jù)，最后導(dǎo)致短時(shí)間內(nèi)大量的返鄉(xiāng)人員繼續(xù)涌向并滯留于廣州火車(chē)站[19]，給社會(huì)治理帶來(lái)相當(dāng)?shù)膲毫?。另外，各大城市頻發(fā)的“井蓋事件”，在某種程度上也印證了城市社會(huì)治理對(duì)于應(yīng)急管理數(shù)據(jù)抓取能力存在重大缺陷，在現(xiàn)有技術(shù)條件之下，有關(guān)部門(mén)完全可以給那些井蓋，或僅對(duì)那些“要緊”路段的井蓋設(shè)置感應(yīng)器，就可使得井蓋是否缺失的即時(shí)數(shù)據(jù)傳回到管理部門(mén)，很大程度上則可避免后續(xù)悲劇的發(fā)生。

3.3制度跟進(jìn)不足，大數(shù)據(jù)管理有待加強(qiáng)

隨著大數(shù)據(jù)的推廣運(yùn)用，對(duì)數(shù)據(jù)的管理則愈發(fā)顯得必然而迫切，否則，將引發(fā)新的社會(huì)矛盾、滋生新的糾紛與越軌，導(dǎo)致新的社會(huì)治理困境的形成。當(dāng)前，主要基于電商平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)搜索及公共平臺(tái)等產(chǎn)生的大數(shù)據(jù)，被一些人認(rèn)為比傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)更加全面、及時(shí)、透明，具有更大的應(yīng)用價(jià)值和應(yīng)用前景[20]，但刷單、灌水、互聯(lián)網(wǎng)上充斥著虛假、有害的信息，而真實(shí)、有益的信息則會(huì)被沖淡，致使數(shù)據(jù)失真，進(jìn)而導(dǎo)致基于大數(shù)據(jù)的社會(huì)治理分析發(fā)生偏差，造成決策失衡。況且，由于其特定技術(shù)性，人們不能直觀獲取大數(shù)據(jù)。掌握技術(shù)的企業(yè)或組織，基于自身利益的考慮，可能對(duì)信息收集、整理、分析、發(fā)布、利用過(guò)程進(jìn)行操控，形成數(shù)據(jù)壟斷。一些專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)在利用大數(shù)據(jù)技術(shù)為社會(huì)治理提供系統(tǒng)、完整信息的過(guò)程中，不斷強(qiáng)化了其自身的權(quán)威性，倘若這些專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)在提供數(shù)據(jù)時(shí)沒(méi)有遵循科學(xué)、客觀、公正的原則，而為某些利益集團(tuán)代言，則會(huì)架空網(wǎng)絡(luò)民主[21]。而現(xiàn)行法律法規(guī)并未涉及具體規(guī)范，這樣，制度的缺乏必然加劇數(shù)據(jù)行為失范，不僅影響社會(huì)誠(chéng)信，而且直接影響社會(huì)治理創(chuàng)新的有效推進(jìn)。

3.4數(shù)據(jù)源多樣化，大數(shù)據(jù)社會(huì)治理的責(zé)任生態(tài)亟待優(yōu)化

大數(shù)據(jù)背景之下，一切社會(huì)組織、公眾都具備創(chuàng)造原始數(shù)據(jù)的條件和資格，企業(yè)與企業(yè)之間、消費(fèi)者之間的大交易數(shù)據(jù)或來(lái)自互聯(lián)網(wǎng)、社區(qū)網(wǎng)、企業(yè)服務(wù)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等的大交換數(shù)據(jù)[22]，各種數(shù)據(jù)在不同治理主體之間不斷交互關(guān)聯(lián)，不斷沖擊原有社會(huì)設(shè)置與構(gòu)成的穩(wěn)定性，進(jìn)而改變傳統(tǒng)政府主導(dǎo)一元治理的整體生態(tài)。特別是自媒體時(shí)代的到來(lái)，更賦予網(wǎng)民更多的表達(dá)權(quán)，成為信息發(fā)布的主體，QQ、微博、微信等使得普通網(wǎng)民能夠即時(shí)發(fā)布共享資源，享有更多討論和評(píng)價(jià)社會(huì)現(xiàn)象、公共事務(wù)、制度政策的機(jī)會(huì)，既可能帶來(lái)信息爆炸式傳播的“鏈?zhǔn)叫?yīng)”，也可能通過(guò)網(wǎng)民互動(dòng)對(duì)社會(huì)事務(wù)形成不可想象的“蟻聚效應(yīng)”。一個(gè)微不足道的小事件可能成為公眾事件，一則謠言可以緊緊抓住公眾的心理，甚至可能引發(fā)一輪波濤洶涌的輿情“蝶翅效應(yīng)”,2016年春節(jié)期間有關(guān)“上海女孩逃離江西農(nóng)村”[23]的一篇虛假網(wǎng)文大范圍地?cái)噭?dòng)了社會(huì)公眾的情緒就是切實(shí)的明證。當(dāng)然，通過(guò)大數(shù)據(jù)的匯集、分析，還可使政府更具“慧眼”，通過(guò)大數(shù)據(jù)的即時(shí)交互性快速獲悉公眾對(duì)于政策的反應(yīng)，進(jìn)而提高社會(huì)治理的針對(duì)性和有效性。因此，大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，某種程度上雖弱化了傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，但只要合理利用，擇善而從，大數(shù)據(jù)技術(shù)也將促進(jìn)社會(huì)治理生態(tài)的優(yōu)化。

4　或然之思:促進(jìn)大數(shù)據(jù)背景下社會(huì)治理創(chuàng)新的路徑

大數(shù)據(jù)時(shí)代將為社會(huì)治理創(chuàng)新帶來(lái)機(jī)遇，但也必須正視新的挑戰(zhàn)，探尋有效路徑，推進(jìn)大數(shù)據(jù)背景下社會(huì)治理創(chuàng)新的健康、有序發(fā)展。

4.1提高認(rèn)識(shí)，全面推進(jìn)大數(shù)據(jù)時(shí)代社會(huì)治理的理念變革

當(dāng)前有關(guān)傳統(tǒng)信息社會(huì)的界定已不能適應(yīng)信息技術(shù)發(fā)展給社會(huì)和人民群眾生活帶來(lái)的巨大變化，難以解釋大數(shù)據(jù)帶來(lái)的社會(huì)變遷，而且傳統(tǒng)的社會(huì)管理、居民服務(wù)模式也必須通過(guò)改革實(shí)現(xiàn)重大創(chuàng)新，才能及時(shí)回應(yīng)和滿足大數(shù)據(jù)時(shí)代社會(huì)各個(gè)主體共同參與社會(huì)治理的需要。近年來(lái)的實(shí)踐表明，不同地區(qū)、城市、領(lǐng)域及部門(mén)，倘若能夠及時(shí)認(rèn)識(shí)大數(shù)據(jù)，樹(shù)立先進(jìn)的大數(shù)據(jù)理念，對(duì)促進(jìn)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)和提高可持續(xù)發(fā)展能力、提升社會(huì)治理能力、實(shí)現(xiàn)推進(jìn)社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新、促進(jìn)社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)管理精細(xì)化、服務(wù)智慧化、決策科學(xué)化、品質(zhì)高端化，具有重要作用；反之亦然。因此，必須樹(shù)立全新的大數(shù)據(jù)理念，不僅要敢于使用大數(shù)據(jù)，而且更要善于利用大數(shù)據(jù)；進(jìn)一步依托大數(shù)據(jù)，推進(jìn)社會(huì)治理由傳統(tǒng)的自上而下的、縱向的、問(wèn)題解決為主要目的范式向現(xiàn)代的橫向的、自治的、以預(yù)測(cè)預(yù)防問(wèn)題為主要手段的范式轉(zhuǎn)型，逐步實(shí)現(xiàn)由以某一地區(qū)或局部現(xiàn)象來(lái)演繹出另一地區(qū)或社會(huì)整體的問(wèn)題與特征而選擇有關(guān)治理策略方法[24]的“樣本分析”法向由全局表現(xiàn)抽象歸納出內(nèi)在規(guī)律、做出決策全景分析轉(zhuǎn)變，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理方式由傳統(tǒng)的“局部控制型管理”向“整體服務(wù)型治理”轉(zhuǎn)化。

4.2建立健全法律制度體系，優(yōu)化大數(shù)據(jù)時(shí)代社會(huì)治理的制度保障

為了更好地適應(yīng)并推進(jìn)大數(shù)據(jù)時(shí)代的社會(huì)治理創(chuàng)新，必須以自覺(jué)運(yùn)用大數(shù)據(jù)服務(wù)社會(huì)治理創(chuàng)新為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)制度體系。任何一種治理體制的設(shè)計(jì)框定了其構(gòu)成要素的結(jié)構(gòu)及其相互關(guān)系，而這種要素之間的結(jié)構(gòu)與關(guān)系格局又決定了整個(gè)制度體系的運(yùn)行與成效。長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)社會(huì)治理體制基本還是基于傳統(tǒng)的官僚體系而設(shè)計(jì)，大數(shù)據(jù)信息尚未得到足夠的重視，因此，社會(huì)治理制度體系設(shè)計(jì)必須改變現(xiàn)有體制中權(quán)力與數(shù)據(jù)之間不對(duì)稱(chēng)的關(guān)系，基于大數(shù)據(jù)的依歸，逐步建立起新型的社會(huì)治理制度體系。大數(shù)據(jù)作為一種公共資源，涉及公共資源利用的邊界問(wèn)題、個(gè)人隱私、商業(yè)機(jī)密和國(guó)家安全等，網(wǎng)上的個(gè)人信息全方位覆蓋了你從搖籃到墳?zāi)沟娜克饺松?，慢慢地累?jì)所有數(shù)據(jù)，直至在計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)庫(kù)中形成一個(gè)‘人’[25]，如果在數(shù)據(jù)保護(hù)方面掉以輕心，將會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重后果。因此，必須強(qiáng)調(diào)法治意識(shí)，以法制為依托，通過(guò)法律體系的建設(shè)，來(lái)維護(hù)各方面的利益、規(guī)范行為，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)在社會(huì)治理中的合法、安全、公正運(yùn)用。具體到落實(shí)環(huán)節(jié)，需要完善政府部門(mén)的治理制度。政府作為最大的數(shù)據(jù)資源占有者，不僅需要從制度層面規(guī)范政府及其職能行為，盡可能提高大數(shù)據(jù)的公共度，而且必須明確哪些數(shù)據(jù)可以公開(kāi)，哪些需要保密，如何兼顧商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私及公共安全之間的關(guān)系，如何協(xié)調(diào)各級(jí)政府及其職能部門(mén)共同管控好各種大數(shù)據(jù)及其對(duì)侵權(quán)違規(guī)行為的追責(zé)與懲戒制度。

4.3整合力量，積極推進(jìn)社會(huì)治理大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)

基于大數(shù)據(jù)的社會(huì)治理創(chuàng)新首選需要數(shù)據(jù)依托的物質(zhì)基礎(chǔ)，大數(shù)據(jù)無(wú)法依靠常規(guī)數(shù)據(jù)收集、存儲(chǔ)、分析工具，必須加強(qiáng)數(shù)據(jù)管理的設(shè)備及平臺(tái)建設(shè)。比較發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，現(xiàn)代政府治理，既要建立官方的數(shù)據(jù)管理職能部門(mén)，又要充分利用社會(huì)資源，鼓勵(lì)社會(huì)化數(shù)據(jù)管理與咨詢組織的發(fā)展。比如，研究顯示美國(guó)聯(lián)邦政府共擁有2094所數(shù)據(jù)中心[26]，同時(shí)還大量存在類(lèi)似于蓋洛普公司、蘭德公司等商業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)或非營(yíng)利性組織，使得美國(guó)在數(shù)據(jù)戰(zhàn)爭(zhēng)中占盡先機(jī)。社會(huì)治理創(chuàng)新中，政府和有關(guān)組織機(jī)構(gòu)必須協(xié)同工作，制定標(biāo)準(zhǔn)，把各類(lèi)社會(huì)事業(yè)和社會(huì)治理信息平臺(tái)與網(wǎng)站對(duì)接，使各類(lèi)數(shù)據(jù)能夠銜接、共享，諸如通過(guò)社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、公共教育、醫(yī)療服務(wù)等平臺(tái)與通信、銀行等商業(yè)機(jī)構(gòu)信息平臺(tái)以及養(yǎng)老服務(wù)等公益信息平臺(tái)的對(duì)接，加強(qiáng)企業(yè)、社會(huì)組織等法人庫(kù)和公民征信平臺(tái)的建設(shè)與對(duì)接，逐步建立起集“政府-公益機(jī)構(gòu)-商業(yè)組織”于一體的數(shù)據(jù)平臺(tái)，統(tǒng)籌布局，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)治理數(shù)據(jù)的匯集、挖掘分析和定期發(fā)布，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)治理創(chuàng)新的決策支持和實(shí)施評(píng)估、提升。

4.4重視技術(shù)創(chuàng)新，提高對(duì)大數(shù)據(jù)社會(huì)治理能力

大數(shù)據(jù)時(shí)代的社會(huì)治理，就其本質(zhì)而言，就是要通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新所提供的無(wú)限空間，及時(shí)了解社會(huì)暗示、發(fā)現(xiàn)新議題或公共議題，以更有效地應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的新形勢(shì)、解決新問(wèn)題。而大數(shù)據(jù)技術(shù)之所以能夠在社會(huì)治理創(chuàng)新中發(fā)揮特定的作用，是與其所具有的技術(shù)能力密切關(guān)聯(lián)的[27]，各個(gè)社會(huì)治理主體，特別是政府必須重視技術(shù)創(chuàng)新，系統(tǒng)提升對(duì)大數(shù)據(jù)的掌控能力。首先，疏通社會(huì)溝通渠道，提升社會(huì)治理主體的大數(shù)據(jù)收集能力。大數(shù)據(jù)技術(shù)所依據(jù)的數(shù)據(jù)來(lái)源類(lèi)似于“聚沙成塔”“集腋成裘”的路徑，社會(huì)治理各主體不僅需要依托官方公共數(shù)據(jù)平臺(tái)，而且充分利用商業(yè)網(wǎng)站、論壇、搜索引擎等廣泛收集海量數(shù)據(jù)，作為認(rèn)識(shí)社會(huì)現(xiàn)象的基礎(chǔ)。其次，進(jìn)一步劃分、規(guī)范職能部門(mén)責(zé)任，提升大數(shù)據(jù)整合分析能力。大數(shù)據(jù)中常常包含不同形態(tài)的噪聲數(shù)據(jù)，不僅需要降低噪聲、消除冗余，而且需要對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行有效融合和高效處理。自然也就需要有專(zhuān)門(mén)的部門(mén)承擔(dān)必要的責(zé)任，有學(xué)者在思考如何回應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代挑戰(zhàn)時(shí)提出了政府成立“大數(shù)據(jù)局”[28]的構(gòu)想，對(duì)此本文并不認(rèn)同。整合分析能力的提升，并非簡(jiǎn)單地增設(shè)機(jī)構(gòu)，關(guān)鍵在于打破傳統(tǒng)禁錮，進(jìn)一步確權(quán)明責(zé)、提高數(shù)據(jù)分析能力，統(tǒng)計(jì)等職能部門(mén)不能“坐等報(bào)數(shù)”做一個(gè)機(jī)械的數(shù)字演算者，而要成為一個(gè)思維開(kāi)放、視野開(kāi)闊、主動(dòng)運(yùn)用最先進(jìn)技術(shù)的數(shù)據(jù)價(jià)值萃取者。再次，促進(jìn)科學(xué)決策，提升大數(shù)據(jù)社會(huì)治理的運(yùn)用能力。運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)手段發(fā)現(xiàn)潛在的社會(huì)公共問(wèn)題、挖掘成因、探尋解決思路對(duì)策是政府基于大數(shù)據(jù)背景積極推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)目的。因此，必須在認(rèn)識(shí)數(shù)據(jù)“找問(wèn)題”、分析數(shù)據(jù)“找原因”的基礎(chǔ)上，從大數(shù)據(jù)中“找對(duì)策”，在決策與治理過(guò)程中，全面提升大數(shù)據(jù)運(yùn)用能力，增強(qiáng)社會(huì)治理創(chuàng)新的科學(xué)性、客觀性和有效性。

5　結(jié)語(yǔ)

在大數(shù)據(jù)全面到來(lái)之際，大數(shù)據(jù)之可適用與可操作性已經(jīng)全方位地覆蓋社會(huì)生活的方方面面，社會(huì)治理決策和行為將被放在“顯微鏡”下被社會(huì)公眾審視，在某種程度上推動(dòng)政府社會(huì)治理由傳統(tǒng)“被動(dòng)解決問(wèn)題”向現(xiàn)代“主動(dòng)預(yù)防問(wèn)題”轉(zhuǎn)型，以更好地滿足社會(huì)預(yù)期。當(dāng)然，也不能因?yàn)闈L滾而來(lái)的數(shù)據(jù)洪流而陷于迷茫，引起焦慮、錯(cuò)亂甚至恐懼，淪為數(shù)據(jù)的奴隸；相反，要以開(kāi)放態(tài)度擁抱大數(shù)據(jù)，適應(yīng)越來(lái)越數(shù)據(jù)化的社會(huì)環(huán)境，形成新的大數(shù)據(jù)思維，利用先進(jìn)的技術(shù)，抓取挖掘數(shù)據(jù)，分析社會(huì)形勢(shì)、預(yù)測(cè)輿情，統(tǒng)一微觀與宏觀、現(xiàn)象與本質(zhì)、偶然與必然，使之更好地服務(wù)于社會(huì)治理創(chuàng)新。

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(責(zé)任編輯沈蓉)

Social Governance Innovation of Big Data Era:Concept，Relations and Path

Dai Xiangzhi1，Ma Junda2

(1.Changsha Civil Affairs College，Changsha 410004,China；2.Ministry of Civil Affairs P.R.C，Beijing 100721,China)

The rapid development of big data has deeply affected the social governance fields.Whether or not accept the value which is widely expected by people，as a kind of objective existence，big data has influenced people’s thinking and behavior paradigm.Based on the essential connotation and relationship analysis of big data，this paper discusses the new ecology which big data brought for the social governance innovation，analyzes challenges from low consciousness，weak ability，and insufficient follow-up system，and then puts forward to promote the basic path of social governance innovation in the era of big data.

Big data；Data association;Social governance innovation；Governance paradigm

2016-01-31

C916

A