程 凱

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一九四九年前后“各界人民代表會(huì)議”的確立與演變

程 凱

本文試圖梳理新中國(guó)成立前夕中共如何在從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)向城市、從占領(lǐng)轉(zhuǎn)向接管、從戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向建設(shè)的過(guò)程中找到并確立了各界人民代表會(huì)議制度。這是一種復(fù)合性體制，其運(yùn)行既依托協(xié)商式民主的組織形式，又依靠“群眾路線”的工作方法；其功能既作為一種政府管理形式、訴諸“民主的回應(yīng)性”來(lái)解決社會(huì)矛盾和民生需求，又須承擔(dān)民主革命“團(tuán)結(jié)人民”“教育人民”的任務(wù)；其性質(zhì)既是一種根本制度，又是一種工作方法。它的生成和演變過(guò)程特別能體現(xiàn)這一階段中共對(duì)“民主”的理解、需求和構(gòu)造路徑。

各界人民代表會(huì)議；實(shí)質(zhì)民主；城市接管

新中國(guó)成立初期，“各界人民代表會(huì)議”一度被設(shè)定為地方政權(quán)的主要組織形式，在普選的人民代表大會(huì)召開(kāi)之前由它代行人民代表大會(huì)職權(quán)*關(guān)于各界人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)代表產(chǎn)生方式的不同，劉少奇在1949年9月23日的指示中有明確說(shuō)明：“各界人民代表會(huì)議的代表就主要是由各人民團(tuán)體直接或間接選舉的……人民代表大會(huì)是全權(quán)的，其代表主要應(yīng)由人民直接選舉或由下級(jí)人民代表大會(huì)間接選舉，而不是由人民團(tuán)體選舉?！痹诼殭?quán)方面，各界人民代表會(huì)議是協(xié)議機(jī)關(guān)，原沒(méi)有選舉產(chǎn)生人民政府、審議政府工作報(bào)告、政府預(yù)算等職能，但《共同綱領(lǐng)》中已規(guī)定“在普選的地方人民代表大會(huì)召開(kāi)以前，由地方各界人民代表會(huì)議逐步地代行人民代表大會(huì)的職權(quán)”?！吨泄仓醒胛募x集》第18冊(cè)，中共中央黨校出版社，1992年，第458、445頁(yè)。，其常設(shè)機(jī)構(gòu)(協(xié)商委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì))又成為全國(guó)政協(xié)在地方的分支機(jī)構(gòu)。這一階段的“各界人民代表會(huì)議”同時(shí)兼具權(quán)力機(jī)關(guān)、政權(quán)機(jī)關(guān)、協(xié)議機(jī)關(guān)、統(tǒng)一戰(zhàn)線組織等多重職能。直到1953年底中央著手推行人民代表大會(huì)普選工作以及1954年憲法公布和第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)后，各界人民代表會(huì)議才完成其歷史使命。

現(xiàn)有研究通常將各界人民代表會(huì)議作為人民代表大會(huì)制度的雛形與過(guò)渡形態(tài)，放在“人民代表大會(huì)制度創(chuàng)建史”的脈絡(luò)上加以把握。由此，它成為人大制度的“前史”，其“制度性”特質(zhì)與形式規(guī)定的部分特別得到重視，尤其多與之后人大制度的確立、完善過(guò)程進(jìn)行聯(lián)系和比較。同時(shí)，它也常被放入新中國(guó)成立后“民主建政”的實(shí)踐中加以理解，注重其對(duì)應(yīng)的各地現(xiàn)實(shí)狀況，考察其能否正常運(yùn)行和發(fā)揮應(yīng)有功能。*如由黎見(jiàn)春撰寫(xiě)的第一本研究各界人民代表會(huì)議的專著《各界人民代表會(huì)議制度及運(yùn)作——以湖北地區(qū)為例》(社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年)就聚焦于1949年后湖北地區(qū)的各級(jí)各界人民代表會(huì)議，圍繞其職能轉(zhuǎn)變、組織形態(tài)和結(jié)構(gòu)、職權(quán)和運(yùn)作及其與政府和執(zhí)政黨關(guān)系等問(wèn)題作了多方面考察。

不過(guò)，與新中國(guó)成立后的人大制度經(jīng)過(guò)了較為充分的制度設(shè)計(jì)，然后付諸常規(guī)化運(yùn)行不同，各界人民代表會(huì)議本身是在革命戰(zhàn)爭(zhēng)的多變環(huán)境中摸索出來(lái)，于諸種不同的試驗(yàn)性作法中逐漸確立起來(lái)的一種有特別現(xiàn)實(shí)針對(duì)性的體制。雖然在其確立后，中共中央頒布了一系列組織通則試圖將這一形式加以固定，但它在實(shí)際運(yùn)行中仍保有高度的靈活性。事實(shí)上，從一開(kāi)始，各級(jí)各界人民代表會(huì)議的召開(kāi)就是在中央的反復(fù)督促下才實(shí)現(xiàn)的，之后的推廣也常常依賴上級(jí)政府的督促。這固然顯得缺乏自主性，但也表現(xiàn)出它不是一套“自動(dòng)”運(yùn)行的制度。它作為一種民主制度，更集中體現(xiàn)了主導(dǎo)者即中共的意圖和意志，是用來(lái)解決問(wèn)題的工具乃至工作方法。它的有效性必須要結(jié)合于中共革命實(shí)踐中形成的一系列核心性組織原則和工作方法——諸如人民民主專政、民主集中制、群眾路線、統(tǒng)一戰(zhàn)線等——才能實(shí)現(xiàn)。這其中也貫穿著中共重新界定民主并使其為我所用的意圖，尤其是在40年代圍繞民主政治展開(kāi)的輿論戰(zhàn)與實(shí)踐爭(zhēng)奪中，批判、排斥諸如議會(huì)制、分權(quán)制和“普遍、平等、直接、無(wú)記名投票”的選舉制等“資產(chǎn)階級(jí)的形式民主”，試圖構(gòu)造一種具有實(shí)質(zhì)代表性、協(xié)商性且有助于解決民眾切身問(wèn)題的“實(shí)質(zhì)民主”*在延安時(shí)期，主持民主建政工作的謝覺(jué)哉就強(qiáng)調(diào)，民主政治的要義不在于選舉產(chǎn)生官吏或“言論、出版、集會(huì)、結(jié)社自由”，而是“大家的事，大家來(lái)議，大家來(lái)做。在大家公認(rèn)的條件之下(少數(shù)服從多數(shù)，個(gè)人服從全體……等)，誰(shuí)都能發(fā)表意見(jiàn)，好的意見(jiàn)一定能被采納；誰(shuí)都有出來(lái)做事管事的義務(wù)與權(quán)利”，因此特別強(qiáng)調(diào)“使人民首先從自己切身利害問(wèn)題的解決的經(jīng)驗(yàn)上感到民主的興味”。謝覺(jué)哉：《民主政治的實(shí)際》，《延安民主模式研究資料選編》，西北大學(xué)出版社，2004年，第41頁(yè)。。

基于此，各界人民代表會(huì)議的生成和演變過(guò)程便特別能體現(xiàn)中共對(duì)“民主”的理解、需求和構(gòu)造路徑。相比它最后獲得的形態(tài)，其確立過(guò)程更值得關(guān)注。因?yàn)?，中共是在從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)向城市、從占領(lǐng)轉(zhuǎn)向接收管理、從戰(zhàn)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向建設(shè)的過(guò)程中，在遭遇種種困難與挑戰(zhàn)、面對(duì)種種矛盾處境的過(guò)程中找到并確立了各界人民代表會(huì)議制度，以之作為解決一系列矛盾狀況且行之有效的階段性體制。因此，只有還原城市接管、新區(qū)解放、民主建政過(guò)程中的具體狀況方能理解其效用。同時(shí)，它與之前和之后中共推行的“人民代表會(huì)議”“各界代表會(huì)”“人民代表大會(huì)”構(gòu)成何種連接與區(qū)別也需分辨，由此可以看出中共基于不同狀況和時(shí)機(jī)展開(kāi)反復(fù)探求與嘗試的歷史過(guò)程。事實(shí)上，各界人民代表會(huì)議的召開(kāi)和推廣既基于自下而上的實(shí)踐，也訴諸自上而下的要求；既具有應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的迫切，更基于某種未雨綢繆的預(yù)見(jiàn)。特別是在1949年，就中共中央集中強(qiáng)力推動(dòng)代表會(huì)召開(kāi)的意圖而言，除了實(shí)用性考慮，更包含著富有提前量的政治考慮。這種政治預(yù)見(jiàn)、時(shí)機(jī)感和帶提前量地推動(dòng)現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化的意識(shí)，也構(gòu)成這一實(shí)踐引人矚目的歷史特征。

一、從“人民代表會(huì)議”到“各界代表會(huì)”

在中共七大上，毛澤東所做《論聯(lián)合政府》的政治報(bào)告就已確立“人民代表大會(huì)”為未來(lái)新民主主義政權(quán)的組織形式。但在普選為前提的人民代表大會(huì)尚無(wú)條件召開(kāi)的情況下，中共提出先在解放區(qū)范圍內(nèi)召開(kāi)“解放區(qū)人民代表會(huì)議”?！叭嗣翊頃?huì)議”與“人民代表大會(huì)”的區(qū)別在于前者的代表非普選產(chǎn)生，“是由軍隊(duì)、政府民眾團(tuán)體選派的”，而“開(kāi)人民代表大會(huì)就要調(diào)查年齡、有沒(méi)有選舉權(quán)等，普選還是在戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后搞比較好”*《毛澤東文集》第3卷，人民出版社，1999年，第334頁(yè)。。根據(jù)毛澤東后來(lái)的解釋，所謂代表會(huì)議就是“蘇維?！?“過(guò)去我們叫蘇維埃代表大會(huì)制度，蘇維埃就是代表會(huì)議，我們又叫‘蘇維?！?，又叫‘代表大會(huì)’，‘蘇維埃代表大會(huì)’就成了‘代表大會(huì)代表大會(huì)’。這是死搬外國(guó)名詞?，F(xiàn)在我們就用‘人民代表會(huì)議’這一名詞?！薄睹珴蓶|文集》第5卷，人民出版社，1999年，第136頁(yè)。，而“人民代表會(huì)議”不同于蘇聯(lián)的蘇維埃之處在于它囊括了工人、農(nóng)民以外的其他階層，“黨外人士要占大多數(shù)”，以與新民主主義政權(quán)的性質(zhì)相吻合。

這里的“解放區(qū)人民代表會(huì)議”并不是自下而上逐級(jí)建立的政權(quán)形式，而是在各解放區(qū)參議會(huì)基礎(chǔ)上復(fù)選、推選產(chǎn)生的最高一級(jí)政權(quán)組織，最終要以之建立“中國(guó)人民解放聯(lián)合會(huì)”——這是一個(gè)以“聯(lián)合政府”為藍(lán)本的地方政權(quán)，它不冠以政府名稱，但實(shí)際上是“各解放區(qū)的聯(lián)合政權(quán)機(jī)關(guān)”，同時(shí)“保持其抗日人民的民主陣線”的性質(zhì)：它“不是第二中央政府”，但“又因?yàn)閲?guó)民黨政府必不承認(rèn)它，固又是獨(dú)立性質(zhì)的地方政權(quán)”*《中共中央文件選集》第15冊(cè)，中共中央黨校出版社，1991年，第63頁(yè)。。這是在“聯(lián)合政府”號(hào)召未得到國(guó)民政府回應(yīng)且國(guó)民黨正加緊籌備“國(guó)民大會(huì)”的情況下，中共與之唱的一出對(duì)臺(tái)戲。雖然由于形勢(shì)變化，“解放區(qū)人民代表會(huì)議”并未開(kāi)成，但自此，非普選的“人民代表會(huì)議”逐步取代抗戰(zhàn)時(shí)期的參議會(huì)、鄉(xiāng)議會(huì)等形式，成為中共建立各級(jí)政權(quán)時(shí)普遍采用的形式*如在籌備陜甘寧邊區(qū)第三次選舉時(shí)，1945年10月5日，陜甘寧邊區(qū)選舉委員會(huì)即發(fā)出指令，改鄉(xiāng)議會(huì)為鄉(xiāng)人民代表會(huì)，以往參議員與行政官員議行并立的體制隨之被直選鄉(xiāng)政權(quán)的“立法行政合一”取代。參見(jiàn)張希坡：《人民代表大會(huì)制度創(chuàng)建史》，中共黨史出版社，1999年，第489頁(yè)。，各級(jí)政府和政權(quán)機(jī)關(guān)也相應(yīng)統(tǒng)統(tǒng)冠以“人民”的稱號(hào)。這意味著中共擺脫了國(guó)民政府體制的約束，開(kāi)始獨(dú)立建政。

“人民代表會(huì)議”一經(jīng)確立，面臨的具體問(wèn)題是它從哪一級(jí)開(kāi)始著手。按照“解放區(qū)人民代表會(huì)議”的設(shè)計(jì)，它可以從頂端開(kāi)始，但實(shí)際上，隨著國(guó)共談判破裂、內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)，各根據(jù)地聯(lián)合的必要性已經(jīng)被各根據(jù)地自主行動(dòng)、自我壯大的態(tài)勢(shì)所取代。對(duì)一直扎根鄉(xiāng)村的根據(jù)地政權(quán)來(lái)說(shuō)，需要鞏固的恰恰是鄉(xiāng)村基層政權(quán)。于是，從1946年到1948年，中央都強(qiáng)調(diào)要在解放區(qū)自下而上地建立人民代表會(huì)議，“縣以下由區(qū)、村人民直接選舉(亦可說(shuō)由人民直接委派)，縣以上由區(qū)、縣代表會(huì)間接選舉”*《中共中央文件選集》第16冊(cè)，中共中央黨校出版社，1992年，第590—592頁(yè)。。但是，人民代表會(huì)議的建立并非水到渠成，是在土改基本完成的情況下，在組建貧農(nóng)團(tuán)與農(nóng)會(huì)的基礎(chǔ)上形成人民代表會(huì)議，還是以人民代表會(huì)議的形式推動(dòng)解決土改中的問(wèn)題，中共在不同時(shí)期有不同的指令。

1947年12月18日，劉少奇在給晉綏分局的指示中曾要求“立即召集縣以下各級(jí)臨時(shí)農(nóng)民代表會(huì)或人民代表會(huì)去解決土改中各種問(wèn)題，而不要等待農(nóng)會(huì)通統(tǒng)成立，也不要等待各村代表會(huì)成立后再召集縣區(qū)代表會(huì)，可先召集縣區(qū)臨時(shí)代表會(huì)再到各村成立村代表會(huì)”*《中共中央文件選集》第16冊(cè)，第600頁(yè)。。在他看來(lái)，建立人民代表會(huì)的民主運(yùn)動(dòng)不能與土改脫節(jié)，也不能按部就班，要將民主運(yùn)動(dòng)與土改斗爭(zhēng)融合在一起，使之深化為廣泛的群眾運(yùn)動(dòng)。他特別指出，老解放區(qū)因?yàn)榉饨堄嘁巡欢?，僅在土地問(wèn)題上著手難以發(fā)動(dòng)群眾，“而必須使土改與整黨及建立從鄉(xiāng)到縣的人民代表大會(huì)的民主運(yùn)動(dòng)相結(jié)合，才能發(fā)動(dòng)與組織廣大群眾運(yùn)動(dòng)”。因?yàn)椋裰鬟\(yùn)動(dòng)有更廣大的群眾基礎(chǔ)，“離開(kāi)這個(gè)基礎(chǔ)或機(jī)械規(guī)定先反地主后整干部，先進(jìn)行土改，后進(jìn)行民主運(yùn)動(dòng)，都不能有廣泛的群眾運(yùn)動(dòng)”。同時(shí)，他提出工作重點(diǎn)應(yīng)放在鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)為基層組織，“如此即可大大免去村中復(fù)雜的組織形式，減少村干部，村財(cái)政，而工作效能會(huì)加強(qiáng)”。*《中共中央文件選集》第17冊(cè)，中共中央黨校出版社，1992年，第16—17頁(yè)。

而1948年4月1日，毛澤東在晉綏干部會(huì)議上的講話則依據(jù)1947年冬河北平山縣等地的實(shí)踐提出“在貧農(nóng)團(tuán)和農(nóng)會(huì)基礎(chǔ)上建立起來(lái)的區(qū)村(鄉(xiāng))兩級(jí)人民代表會(huì)議，是一項(xiàng)極可寶貴的經(jīng)驗(yàn)”，因?yàn)樗恰盎谡嬲龔V大群眾的意志建立起來(lái)的人民代表會(huì)議”。他并且檢討以前的想法，“我們?cè)?jīng)打算在各地農(nóng)村中，在其土地改革任務(wù)大致完成以后再去建立人民代表會(huì)議?，F(xiàn)在你們的經(jīng)驗(yàn)以及其他解放區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，既已證明就在土地改革斗爭(zhēng)當(dāng)中建立區(qū)村兩級(jí)人民代表會(huì)議及其選出的政府委員會(huì)，是可能的和必要的”*《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年，第1309頁(yè)。，由此確定了由區(qū)、村再到縣、縣以上的建政順序。

事實(shí)上，在各級(jí)人民代表會(huì)議的建立過(guò)程中，縣級(jí)是一樞紐。在縣級(jí)以下，農(nóng)會(huì)、農(nóng)協(xié)實(shí)際發(fā)揮著決定性作用，而在縣級(jí)以上人民代表會(huì)議中，則有必要吸收更多階層代表。如果縣級(jí)以下的人民代表會(huì)議可置換為農(nóng)代會(huì)形式，那么縣級(jí)以上的人民代表會(huì)議，無(wú)論在產(chǎn)生方式還是在成分構(gòu)成上都會(huì)有很大不同。直到1948年底，中共中央仍強(qiáng)調(diào)先確立農(nóng)協(xié)的主導(dǎo)地位再擴(kuò)大會(huì)議代表性：“在雙減階段，新區(qū)縣、區(qū)、村三級(jí)皆不應(yīng)過(guò)早建立一士紳參加的人民代表會(huì)，而應(yīng)先建立農(nóng)協(xié)，并由農(nóng)協(xié)所召集的農(nóng)代會(huì)實(shí)際起人代會(huì)的作用，待群眾業(yè)已發(fā)動(dòng)起來(lái)時(shí)再召集正式的人代會(huì)?！钡?949年9月，中央糾正了這一說(shuō)法，認(rèn)為要等農(nóng)協(xié)在鄉(xiāng)村中建立了基礎(chǔ)，再召開(kāi)人民代表會(huì)議的方針是很不利的，轉(zhuǎn)而推行在縣一級(jí)召開(kāi)“各界代表會(huì)”，“縣的許多大政方針……均以召開(kāi)各界代表會(huì)議，經(jīng)過(guò)討論，取得代表們同意，然后傳達(dá)推行，比較不開(kāi)這種會(huì)，長(zhǎng)期限于黨內(nèi)干部的討論、傳達(dá)和推行，要有利得多”。*《中共中央文件選集》第18冊(cè)，第447、445頁(yè)。

這里提到的“各界代表會(huì)”其實(shí)是一個(gè)在接管大城市過(guò)程中新出現(xiàn)的經(jīng)驗(yàn)和辦法。它后來(lái)進(jìn)一步演化為“各界人民代表會(huì)議”，并實(shí)際上成為縣市以上“人民代表會(huì)議”普遍采取的形態(tài)，而鄉(xiāng)村的人民代表會(huì)議實(shí)踐相對(duì)被淡化，以至于董必武在新中國(guó)成立初期總結(jié)人民代表會(huì)議的起源時(shí)直接將“各界人民座談會(huì)”視為人民代表會(huì)議的萌芽：“這種座談會(huì)我們各地人民政府成立后就召集過(guò)。把各界人民座談會(huì)加以擴(kuò)充，就成為建議性質(zhì)的各界人民代表會(huì)議?！?董必武：《論加強(qiáng)人民代表會(huì)議的工作(1951年9月23日在華北第一次縣長(zhǎng)會(huì)議上的講話)》，《人民民主政權(quán)建設(shè)工作》，人民出版社，1953年，第22頁(yè)。這固然與人民代表會(huì)議在鄉(xiāng)村的實(shí)現(xiàn)程度、影響遠(yuǎn)不如農(nóng)會(huì)、農(nóng)協(xié)有關(guān)，但也更對(duì)應(yīng)著解放戰(zhàn)爭(zhēng)后期黨的工作重心從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)向城市、從“農(nóng)村包圍城市”轉(zhuǎn)向“城市領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村”的歷史性轉(zhuǎn)折*毛澤東在七屆二中全會(huì)報(bào)告中提出：“從一九二七年到現(xiàn)在，我們的工作重點(diǎn)是在鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村聚集力量，用鄉(xiāng)村包圍城市，然后取得城市。采取這樣一種工作方式的時(shí)期現(xiàn)在已經(jīng)完結(jié)。從現(xiàn)在起，開(kāi)始了由城市到鄉(xiāng)村并由城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村的時(shí)期。黨的工作重心由鄉(xiāng)村移到了城市?！薄睹珴蓶|選集》第4卷，第1427頁(yè)。。

二、接管大城市與摸索新的群眾路線

在接管大城市的過(guò)程中，先期出現(xiàn)的問(wèn)題恰恰與中共干部沿用一套鄉(xiāng)村工作方式相關(guān)，如在較早解放的中心城市石家莊的接收過(guò)程中就出現(xiàn)了“極左的無(wú)政府主義傾向”，當(dāng)時(shí)很多接收干部剛剛參加過(guò)晉察冀五月土改復(fù)查、全國(guó)土地會(huì)議、晉察冀邊區(qū)土地會(huì)議，接受了當(dāng)時(shí)在土改運(yùn)動(dòng)中強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭(zhēng)、走“群眾路線”、反對(duì)包辦代替的一套工作思路，“有些從阜平參加了土地會(huì)議來(lái)的，滿腦子裝的是‘群眾路線’，農(nóng)村中依靠雇農(nóng)，城市中依靠工人貧民，缺乏思考的認(rèn)識(shí)與執(zhí)行這一原則?？吹焦と司褪呛玫摹Y(jié)果是走了‘一堆工人’的路線”*《石家莊市職工工作報(bào)告》(1947年11月12日至12月底)，轉(zhuǎn)引自李國(guó)芳：《初進(jìn)大城市——中共在石家莊建政與管理的嘗試(1947—1949)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008年，第54頁(yè)。。這表現(xiàn)出中共理論中設(shè)定的接收城市所依靠的主要對(duì)象——產(chǎn)業(yè)工人和城市貧民(所謂“半無(wú)產(chǎn)階級(jí)”)在實(shí)際狀況中嚴(yán)重“不純”。石家莊的很多青年技術(shù)工人并非因?yàn)樵谵r(nóng)村失去土地成為“無(wú)產(chǎn)階級(jí)”而進(jìn)城，相反，其中很多人是中農(nóng)、富農(nóng)子弟，土改偏差影響到他們的政治思想。熟練工人加入國(guó)民黨的比例相當(dāng)高。而城市貧民則是造成接收時(shí)無(wú)政府狀態(tài)的主因：“首先貧民是搬取公用物資，后來(lái)就搶劫私人財(cái)物，故有大批煤糧及其他公物被搶，許多公共建筑的門(mén)窗雜物亦被破壞或取去，私人被搶者亦不少，很久還不能停止，后來(lái)實(shí)行戒嚴(yán)、斷絕交通，并槍決數(shù)人才停止下來(lái)?！?《中共中央文件選集》第17冊(cè)，第55頁(yè)。這樣的群眾基礎(chǔ)狀況使得接收干部有些無(wú)所適從，如接管大興紗廠的干部就叫苦：“走群眾路線吧，就走了國(guó)民黨的路線，因?yàn)閲?guó)民黨員太多；不走群眾路線，又不合乎土地會(huì)議的精神，就要變成包辦代替。”*《石家莊市職工工作報(bào)告》(1947年11月12日至12月底)，轉(zhuǎn)引自李國(guó)芳：《初進(jìn)大城市——中共在石家莊建政與管理的嘗試(1947—1949)》，第54頁(yè)。

造成“脫離群眾”狀況并給接收工作帶來(lái)困難的原因，還在于接收干部不足以及接收干部的組成與工作方式。在內(nèi)戰(zhàn)初期立足不穩(wěn)的情況下，中央經(jīng)常提醒不要“把眼光集中于大城市，忘記鄉(xiāng)村”，造成只有少數(shù)干部留在城市。如1946年占領(lǐng)哈爾濱后，市內(nèi)來(lái)自根據(jù)地的干部只有140人，他們的工作方式常是顛覆性而非長(zhǎng)期建設(shè)性的。從1946年到1947年底的一年多時(shí)間里，其工作始終以“發(fā)動(dòng)群眾”為中心，先后利用反奸清算、分紅、增資、分房、訴苦斗爭(zhēng)、反對(duì)“敵偽殘余”“封建惡霸”等各種手段，不斷動(dòng)員工人、店員、貧民等原城市底層民眾，試圖以階級(jí)斗爭(zhēng)區(qū)別城市階級(jí)，組織階級(jí)隊(duì)伍，進(jìn)而顛覆舊有社會(huì)秩序，建立新的革命統(tǒng)治。這就造成城市經(jīng)濟(jì)秩序與社會(huì)秩序持續(xù)處于動(dòng)蕩狀態(tài)。

但隨著解放戰(zhàn)爭(zhēng)順利展開(kāi)，占領(lǐng)的中等、大城市越來(lái)越多，“這些城市收復(fù)后又可能長(zhǎng)期歸人民所有”。以往的“搬運(yùn)”政策和激烈發(fā)動(dòng)群眾的工作方法必須調(diào)整。在中共的界定中，鄉(xiāng)村的封建經(jīng)濟(jì)關(guān)系是全然落后的，只有鏟除封建勢(shì)力、重組基層政權(quán)才能釋放生產(chǎn)力；而城市的功能在于生產(chǎn)，其工業(yè)和部分商業(yè)無(wú)論性質(zhì)如何，都有完整接收過(guò)來(lái)為我所用的必要。1948年4月8日，毛澤東在給洛陽(yáng)前線指揮部的電報(bào)中稱：“不要忙于組織城市人民進(jìn)行民主改革和生活改善的斗爭(zhēng)。要等市政管理有了頭緒，人心已經(jīng)安定，經(jīng)過(guò)周密調(diào)查，弄清情況和籌有妥善解決辦法的時(shí)候，才可以按情況酌量處理?！?《毛澤東選集》第4卷，第1324頁(yè)。

不過(guò)，隨著新解放的城市越來(lái)越多，干部嚴(yán)重不足的困難日益突出。根據(jù)1948年8月中央所做估算，未來(lái)兩年，解放軍可能奪取的區(qū)域?qū)?00個(gè)縣以及許多中、大城市，為此，需要從老區(qū)抽調(diào)53000名干部，其中7000人左右用于大城市工作*《中共中央文件選集》第17冊(cè)，第427頁(yè)。。但現(xiàn)實(shí)進(jìn)展遠(yuǎn)超預(yù)估，到1949年6月，中央不得不再次下發(fā)抽調(diào)38000名干部的通知*《中共中央文件選集》第18冊(cè)，第328頁(yè)。。對(duì)于北平這樣的超大城市，相較200多萬(wàn)的人口，全市共產(chǎn)黨員加在一起不過(guò)5000人(2000名地下黨員，3000名從解放區(qū)調(diào)來(lái)的黨員)，即便全做干部使用也依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

更要緊的是，依賴外來(lái)干部工作本身滋生很多弊端。在解放石家莊的過(guò)程中，一方面，上級(jí)發(fā)現(xiàn)石家莊原有地下黨“極不純潔”，“搶東西及后來(lái)亂斗亂捕沒(méi)收東西等現(xiàn)象，許多就是他們帶頭干的”，“完全不能倚靠他們來(lái)管理城市”；另一方面，如完全依靠外面派去的干部，則“這些干部對(duì)石莊情形是不熟悉的，與石莊群眾是毫無(wú)聯(lián)系的。他們并還帶了鄉(xiāng)村中清算惡霸地主的一套經(jīng)驗(yàn)進(jìn)城”*《中共中央文件選集》第17冊(cè)，第56頁(yè)。。事實(shí)上，華北局為接收石家莊而調(diào)配的干部很多，到1948年5月從各根據(jù)地抽調(diào)的干部達(dá)到1660人，其目的即在于摸索經(jīng)驗(yàn)，以為將來(lái)接收其他大城市準(zhǔn)備可資借鑒的藍(lán)本。但外來(lái)干部的集中帶來(lái)意想不到的問(wèn)題，即派往城市的工作干部越多，反而更加阻塞城市領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)與群眾的聯(lián)系和接觸，“各領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)每日所接觸傳達(dá)的，都是在外面派來(lái)的這些干部中打圈子，他們所反映的情況，又常常主觀得很，與人民生活中的實(shí)際和群眾中的真正輿論相距甚遠(yuǎn)”*《中共中央文件選集》第17冊(cè)，第529—533頁(yè)。。這顯然有悖于毛澤東要確立的城市工作原則——“城市已經(jīng)屬于人民，一切應(yīng)該以城市由人民自己負(fù)責(zé)管理的精神為出發(fā)點(diǎn)”*《毛澤東選集》第4卷，第1324頁(yè)。。對(duì)于中共的接收干部來(lái)說(shuō)，迫切的問(wèn)題是思考、摸索一套與城市工作相適應(yīng)的，與鄉(xiāng)村經(jīng)驗(yàn)不同的走“群眾路線”的方法和形式。

三、民主選舉的“超前”與對(duì)“民主”的重新定義

事實(shí)證明，在情況不明、市民組織程度低、社會(huì)團(tuán)體尚未組建的情況下，一開(kāi)始就從基層入手動(dòng)員群眾搞階級(jí)斗爭(zhēng)的方法得不償失。因此，中共逐漸明確接管大城市的要?jiǎng)?wù)是穩(wěn)定社會(huì)秩序和恢復(fù)發(fā)展生產(chǎn)。為此，各地開(kāi)始嘗試用召集“各界座談會(huì)”的方法，宣布政策，安定人心。有的地方還成立“臨時(shí)參議會(huì)”，聘請(qǐng)若干工農(nóng)商學(xué)各界參議員“作為市政府咨詢機(jī)關(guān)”*《中共中央文件選集》第17冊(cè)，第56頁(yè)。。但這只是停留于上層的統(tǒng)戰(zhàn)工作，更進(jìn)一步則需要有效建立聯(lián)系群眾的機(jī)制，落實(shí)“人民民主專政”，調(diào)動(dòng)市民參與城市管理。

在像石家莊這樣一些最初解放的城市里，中共曾努力推動(dòng)直接召開(kāi)人民代表大會(huì)，選舉產(chǎn)生各級(jí)政府。劉少奇在最早給石家莊的工作指示中就提出：“要在半年內(nèi)正式選出區(qū)、街政府，一年內(nèi)選出人民代表，召開(kāi)市人民代表大會(huì)，組織正式的民主政府。”*《黃敬同志傳達(dá)劉少奇同志對(duì)石(家)莊工作的指示》，轉(zhuǎn)引自李國(guó)芳：《初進(jìn)大城市——中共在石家莊建政與管理的嘗試(1947—1949)》，第122頁(yè)。當(dāng)然，實(shí)際上的推進(jìn)速度不可能這么快。一方面，在保甲制被廢除后，如何將零散市民再組織起來(lái)頗為周折；另一方面，“在城市搞民主是否大放手，敢不敢這樣做，還沒(méi)有把握”*《劉秀峰、柯慶施、毛鐸等在石家莊市常委會(huì)議上的發(fā)言》(1949年1月8日)，轉(zhuǎn)引自李國(guó)芳：《初進(jìn)大城市——中共在石家莊建政與管理的嘗試(1947—1949)》，第129頁(yè)。。這造成直到1949年初代表會(huì)議才開(kāi)始真正籌備，名稱也從“人民代表大會(huì)”變成了“人民代表會(huì)議”。

即便如此，1949年7月召開(kāi)的石家莊第一次人民代表會(huì)議仍顯得相當(dāng)“超前”。因?yàn)?，它的區(qū)域代表產(chǎn)生采用了直接選舉的形式，“用直接、平等、普遍、無(wú)記名、秘密、復(fù)記式投票法選舉”，且代表會(huì)議代行了部分人大職權(quán)——審議政府報(bào)告、議決政府工作大綱、制定政權(quán)組織法、選舉人民政府委員會(huì)等。為保證選舉結(jié)果可控，市委制定了“依靠職業(yè)團(tuán)體”、區(qū)域代表比例要少的原則。在由職工會(huì)、勞動(dòng)人民團(tuán)體和其他人民團(tuán)體產(chǎn)生的68名團(tuán)體代表(區(qū)域代表62名)中，只有2人是選舉產(chǎn)生，其他均為推舉產(chǎn)生。由此造成的各階層在代表中的比例份額固然符合了之前設(shè)計(jì)的“工農(nóng)兵”占優(yōu)勢(shì)的預(yù)想(達(dá)79.2%)，但工商業(yè)者只占8.5%(11名)的比例又與七屆二中全會(huì)后制定的加強(qiáng)統(tǒng)一戰(zhàn)線、團(tuán)結(jié)資本家的政策不合拍。于是，隨后又增聘各界代表30名，其中私營(yíng)工商業(yè)者增加了9名。

可以看出，雖然選舉之前存在種種擔(dān)心，但經(jīng)過(guò)充分醞釀、動(dòng)員，引入直接選舉的混合選舉模式依然可以取得政府滿意的結(jié)果。只是，這樣一種嘗試并未得到上級(jí)的肯定和鼓勵(lì)，相反，它被認(rèn)為帶有太多“形式民主”的痕跡，費(fèi)時(shí)、費(fèi)力?！度嗣袢?qǐng)?bào)》的一篇文章特別就此提出批評(píng)，認(rèn)為該市在選舉問(wèn)題上存在著嚴(yán)重的資產(chǎn)階級(jí)“形式民主”的缺點(diǎn)：“該市第一屆代表選了四十多天，整天大會(huì)小會(huì)，只審查代表就用了幾十天工夫，耽誤大家的生產(chǎn)?！庇浾哒{(diào)查了一位區(qū)政府工作人員、二位代表、六位選民的反映，“其中只有一人說(shuō)‘普選好，投票認(rèn)真，民主’，其余八個(gè)人都說(shuō)：‘費(fèi)時(shí)、費(fèi)事，耽誤生產(chǎn)，耽誤買賣’”。這些人多認(rèn)為還是分界、分行業(yè)選舉好，這樣代表性廣泛，選舉方法亦比較簡(jiǎn)便，舉手就行。

即便被批為費(fèi)時(shí)、費(fèi)事，石家莊能夠順利舉行普選式的人民代表會(huì)議還有賴于中共在當(dāng)?shù)匾呀?jīng)營(yíng)近兩年，各級(jí)政權(quán)、政治團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體均已建立。而對(duì)那些剛解放、尚處于軍管階段的城市來(lái)說(shuō)，搞選舉就更不具備條件。彭真在接管北平之前，便在對(duì)接管干部的講話中明確指出，在剛一進(jìn)城、情況不明、敵我都難以分清時(shí)，不能采取民主選舉、無(wú)記名投票的辦法，而應(yīng)首先采取座談會(huì)的形式：“比如在工廠中找一些好的工人(人數(shù)不要太多，否則容易浪費(fèi)時(shí)間，事倍功半)開(kāi)座談會(huì)，提出一些問(wèn)題，互相討論，彼此了解，做些調(diào)查研究工作，并解決其思想問(wèn)題。然后再由市府召開(kāi)全市工人的座談會(huì)?！弊剷?huì)是民主建設(shè)的第一步，然后召開(kāi)臨時(shí)代表會(huì)，最后再召開(kāi)人民普選的代表大會(huì)。在彭真看來(lái)，實(shí)行民主首要的前提尚非選舉，而是“肅清敵人”，因?yàn)椤霸诠と?、農(nóng)民不敢講話的情況下，民主容易被流氓及反革命分子利用”。為此，有必要在接管初期實(shí)行軍事管制，“在革命勢(shì)力沒(méi)有鞏固，群眾還沒(méi)有都覺(jué)悟、沒(méi)有從反動(dòng)統(tǒng)治勢(shì)力下解放出來(lái)、沒(méi)有組織起來(lái)的時(shí)候，是必須實(shí)行軍事管制的。例如，不準(zhǔn)隨便出版報(bào)刊，不準(zhǔn)外國(guó)記者活動(dòng)等，這就是軍事管制。形式上不民主，實(shí)際上是真民主”。*《北京市重要文獻(xiàn)選編(1948、1949)》，中國(guó)檔案出版社，2001年，第70、448頁(yè)。

這體現(xiàn)了中共一貫將“民主”“專政”視為一個(gè)整體的思路，即民主是在“人民民主專政”這一整體范疇下的民主，“對(duì)人民內(nèi)部的民主方面和對(duì)反動(dòng)派的專政方面，互相結(jié)合起來(lái)，就是人民民主專政”*《毛澤東選集》第4卷，第1475頁(yè)。。所謂“民主”是只針對(duì)“人民”適用的民主，其實(shí)行的前提是將“非人民”的部分剝離出去，對(duì)后者實(shí)行“專政”。對(duì)“敵人”實(shí)行專政是對(duì)人民實(shí)行民主的先決條件，也是首要步驟。因此，彭真強(qiáng)調(diào)北平雖屬和平解放，但“和平解放”不等于“講和”，它的性質(zhì)“叫革命”*《北京市重要文獻(xiàn)選編(1948、1949)》，第448頁(yè)。，敵我斗爭(zhēng)仍是第一位的。但是敵我的界限、“人民”與“非人民”的界限并非依據(jù)“四大階級(jí)”“三座大山”的籠統(tǒng)說(shuō)法就可以涇渭分明。實(shí)際上，恰好要通過(guò)“專政”與“民主”的具體操作來(lái)培養(yǎng)、生成“人民”。毛澤東在《論人民民主專政》中先指出“我們現(xiàn)在的任務(wù)是要強(qiáng)化人民的國(guó)家機(jī)器”，隨后即強(qiáng)調(diào)：“有了人民的國(guó)家，人民才有可能在全國(guó)范圍內(nèi)和全體規(guī)模上，用民主的方法，教育自己和改造自己，使自己脫離內(nèi)外反動(dòng)派的影響……改造自己從舊社會(huì)得來(lái)的壞習(xí)慣和壞思想，不使自己走入反動(dòng)派指引的錯(cuò)誤路上去，并繼續(xù)前進(jìn)，向著社會(huì)主義社會(huì)和共產(chǎn)主義社會(huì)前進(jìn)?！?《毛澤東選集》第4卷，第1476頁(yè)。

與一般民主理論視民主為公民自然的政治權(quán)利不同，毛澤東這里所提的民主并非取其伸張自我權(quán)益的一面，而將其視為人民教育、改造自己的途徑。這里的“人民”不單不是四個(gè)階級(jí)的簡(jiǎn)單相加，而且即便被確認(rèn)為“人民”的那一部分也隨時(shí)處于道路的選擇中，有轉(zhuǎn)為“非人民”的可能，因?yàn)椤皟?nèi)外反動(dòng)派”的影響時(shí)刻存在。因此，“人民民主專政”的主體不是人民、不是國(guó)家，而是革命。革命政治中的人民既是主體又是改造對(duì)象，確切地說(shuō)，是改造了自我、符合革命標(biāo)準(zhǔn)的民眾才能成為人民，構(gòu)成革命政權(quán)的基礎(chǔ)。

對(duì)革命政權(quán)來(lái)說(shuō)，由于“人民”是要不斷調(diào)動(dòng)、生成的對(duì)象，所以有必要教會(huì)人民使用民主，或者說(shuō)，在一定階段內(nèi)，民主是調(diào)動(dòng)人民參與(革命)政治的有效途徑。因此，這里的民主就不是一套形式規(guī)則，而是一系列主動(dòng)、被動(dòng)地政治參與的方式。無(wú)論是座談會(huì)、參議會(huì)還是各界代表會(huì)、人民代表會(huì)議，中共作為主導(dǎo)者都強(qiáng)調(diào)要解決實(shí)際問(wèn)題，這樣，群眾才有積極性、才愿意參與，由此也生發(fā)出對(duì)“形式民主”的批評(píng)，認(rèn)為只要幫助群眾解決了具體問(wèn)題，只要代表有真正的代表性，則采用選舉形式還是推選形式已變?yōu)榇我獑?wèn)題。劉少奇在1949年8月東北局干部會(huì)議上的講話就集中闡述了這一點(diǎn)，認(rèn)為公民登記、大家選舉、議會(huì)制等只是資產(chǎn)階級(jí)民主強(qiáng)調(diào)的形式，實(shí)質(zhì)問(wèn)題在于人民是否善于運(yùn)用代表會(huì)議的形式來(lái)解決他們自己的問(wèn)題，因此，“不要著重形式，不要著重選舉”。選舉可以搞，但要保證內(nèi)容，不要流于形式主義，代表哪怕由推選產(chǎn)生，只要真正能代表大多數(shù)人的利益就行。他以村級(jí)人民代表會(huì)議為例，一個(gè)村子推選一兩個(gè)能夠代表人民的代表，“沒(méi)有反動(dòng)派或者是個(gè)別的，大多數(shù)人是好這就是好”。代表會(huì)要開(kāi)得生動(dòng)活潑，一個(gè)月一次，一次解決一兩個(gè)問(wèn)題，特別是群眾真正關(guān)心的問(wèn)題，如伕子不公，負(fù)擔(dān)不公，軍屬、烈屬代耕制有毛病等，這樣大家才會(huì)積極地參加，反之，如果一個(gè)村子負(fù)擔(dān)公糧重，人民代表會(huì)議卻不討論，實(shí)際上就是沒(méi)有解決問(wèn)題，起不到作用。*劉少奇：《關(guān)于人民代表大會(huì)問(wèn)題》，《共和國(guó)走過(guò)的路——建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1949—1952)》，中央文獻(xiàn)出版社，1991年，第96、97頁(yè)。

有研究民主的學(xué)者指出，在對(duì)民主不同意義的使用方法中，“民主是對(duì)人民的回應(yīng)性”更接近民主的真實(shí)含義。因?yàn)闊o(wú)論強(qiáng)調(diào)法律條件、多元競(jìng)爭(zhēng)還是大眾參與，都“偏重政治過(guò)程的‘輸入’端，而忽略政治過(guò)程的‘產(chǎn)出’端”。所謂“回應(yīng)性”是指“政府的政策在多大程度上反映了公民的需求、要求和偏好”，“如果一個(gè)政體在‘輸入’端看似民主，但它的實(shí)際表現(xiàn)卻與廣大人民群眾的意愿背道而馳，把它叫做‘民主’恐怕太勉強(qiáng)”。*王紹光：《民主四講》，北京三聯(lián)書(shū)店，2008年，第73頁(yè)。另一種對(duì)民主的擴(kuò)展式理解對(duì)于解讀中共的民主實(shí)踐也頗有幫助，那就是“民主不僅是一種政治體制，也是一種政府管理形式”*王紹光：《民主四講》，第131頁(yè)。。中共依靠武裝奪取政權(quán)，其政權(quán)合法性不依賴形式化的認(rèn)證，但它需要民眾對(duì)政權(quán)的認(rèn)同，需要“符合人民大眾根本利益”的確認(rèn)，因?yàn)楦锩暮戏ㄐ詠?lái)源于此。因此，了解民眾的真實(shí)困難，滿足他們的要求，并使民眾理解政府的想法，配合政府工作——這些對(duì)剛執(zhí)政的革命黨來(lái)說(shuō)是更真實(shí)地獲得民眾支持的方法，也是政府能有效管理的保障。所以，從一開(kāi)始，找到能夠下情上達(dá)、上情下達(dá)的便捷方式就是推行民主的題中之義，同時(shí)它又對(duì)應(yīng)著中共工作方法中的“聯(lián)系群眾”和“走群眾路線”。

四、“各界人民代表會(huì)議”的確立與推行

經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的摸索，到1948年11月，中共中央最終明確“在城市解放之后實(shí)行軍事管制的初期，應(yīng)以各界代表會(huì)為黨和政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾的最好組織形式”*《中共中央文件選集》第17冊(cè)，第529頁(yè)。，之前曾采取的貧民會(huì)、座談會(huì)、參議會(huì)等方式則被認(rèn)為各自存在不足。

相比之前臨時(shí)、不定期的座談會(huì)，各界代表會(huì)力求成為一個(gè)常設(shè)性機(jī)構(gòu)。每星期有一到二次會(huì)，每次不少于三小時(shí)，代表可提出各種市政建議，軍管會(huì)和政府要派代表參加討論、解答問(wèn)題。相對(duì)之前參議會(huì)集中于上層的情況，各界代表會(huì)的代表來(lái)源更廣泛，但基本限于團(tuán)體代表，如工廠、學(xué)校、機(jī)關(guān)、革命團(tuán)體、民主黨派、商會(huì)等。代表大多由聘請(qǐng)產(chǎn)生，惟人民團(tuán)體可由群眾大會(huì)推選，“但必須盡可能地多請(qǐng)?jiān)c群眾有密切聯(lián)系的代表，切忌盡請(qǐng)一些從外邊派去工作的干部”。各界代表會(huì)的定位是“市人民代表會(huì)議召開(kāi)以前的臨時(shí)政府的協(xié)議機(jī)關(guān)”，所以對(duì)政府沒(méi)有約束權(quán)，“但我們?nèi)缒苓\(yùn)用得好，則我黨的一切決議和主張，均可經(jīng)過(guò)他們的協(xié)助，取得廣大人民的擁護(hù)，并保持軍管會(huì)和市臨時(shí)人民政府與群眾的密切關(guān)系，使我們能夠聽(tīng)到群眾的呼聲，探知群眾的要求，并取得群眾的協(xié)助來(lái)解決各項(xiàng)困難問(wèn)題，例如解決煤糧缺乏問(wèn)題及煤糧配給辦法等”。*《中共中央文件選集》第17冊(cè)，第532頁(yè)。政府能夠及時(shí)了解、因應(yīng)民眾的需求，得到民眾的支持，這被稱為“黨的政策掌握了群眾”，是“考驗(yàn)我們能否管理好城市的決定性力量”。

如果說(shuō)，1948年11月的這個(gè)指示還是一種倡議的話，那么，從1949年7月到12月，中央則頻繁發(fā)出指示要求在新解放的城市和縣迅速召開(kāi)各界代表會(huì)。會(huì)議的名稱也逐漸確定為“各界人民代表會(huì)議”，以涵蓋之前嘗試的“人民代表會(huì)議”和“各界代表會(huì)”，并區(qū)別于普選產(chǎn)生的“人民代表大會(huì)”。中央對(duì)各地召開(kāi)各界人民代表會(huì)議加以督促的頻率和急迫性，從5個(gè)月內(nèi)下發(fā)的一系列指示中可以明顯體察到，如1949年7月31日，中央給各中央局、分局下發(fā)的關(guān)于迅速召開(kāi)各界代表會(huì)議和人民代表會(huì)議的指示中就提出，凡三萬(wàn)人口以上的城市在解放兩個(gè)月或至遲三個(gè)月內(nèi)即應(yīng)召開(kāi)各界代表會(huì)議，并批評(píng)之前中央發(fā)出關(guān)于召集各界代表會(huì)議的指示后，為時(shí)已久，除太原、石家莊、西安等少數(shù)城市以外，各地均尚未召集，此種拖延應(yīng)迅速糾正。相應(yīng)地，黨內(nèi)干部中存在的不愿召開(kāi)此類會(huì)議聽(tīng)受批評(píng)及建議的傾向必須克服。*《中共中央文件選集》第18冊(cè)，第395頁(yè)。

1949年8月9日至14日，北平召開(kāi)第一屆各界代表會(huì)議，毛澤東到會(huì)發(fā)言：“希望全國(guó)各城市都能迅速召集同樣的會(huì)議?！?《北京市重要文獻(xiàn)選編(1948、1949)》，第660頁(yè)。隨后半個(gè)月內(nèi)，中央連續(xù)下發(fā)指示，催促三萬(wàn)以上人口城市和各縣一律召開(kāi)各界人民代表會(huì)議*《中共中央文件選集》第18冊(cè)，第422、430頁(yè)。，并針對(duì)執(zhí)行遲緩的現(xiàn)象嚴(yán)加督促：“你們過(guò)去對(duì)于城市召開(kāi)各界人民代表會(huì)議一項(xiàng)重大問(wèn)題，沒(méi)有發(fā)出指示，自己亦未在上海執(zhí)行，故對(duì)此事處于被動(dòng)地位，并因此使城市工作受了相當(dāng)大的損失?，F(xiàn)在你們已經(jīng)在上海開(kāi)了一次各界代表會(huì)議，收到了良好效果，并已于8月24日給所屬發(fā)了指示，你們因此就在此項(xiàng)問(wèn)題上恢復(fù)了主動(dòng)權(quán)。中央看了，極為高興……現(xiàn)在請(qǐng)你們嚴(yán)催所屬三萬(wàn)人口以上的城市，務(wù)于九月份一律開(kāi)一次各界人民代表會(huì)議，并一律將開(kāi)會(huì)情形在報(bào)紙上公開(kāi)發(fā)表，在廣播電臺(tái)上公開(kāi)廣播。不許可有不開(kāi)的，不許可不公開(kāi)發(fā)表和不做口語(yǔ)廣播。”*《中共中央文件選集》第18冊(cè)，第432頁(yè)。

到9月份后，中央除了繼續(xù)下發(fā)指示催促之外*如1949年9月3日，毛澤東在《必須維持上海，統(tǒng)籌全局》的指示中強(qiáng)調(diào)：“積極利用城市的各界代表會(huì)議及各縣的全縣代表會(huì)議，將一切施政中的重大問(wèn)題，逐一提出自己有了準(zhǔn)備的、想過(guò)了的、有了辦法的問(wèn)題向會(huì)議作報(bào)告，并交付討論，征求他們的意見(jiàn)?！?《毛澤東文集》第5卷，第336頁(yè))9月4日，《中央關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)察哈爾省各界代表會(huì)議的報(bào)告的指示》中提到：“尚未徹底完成土改的省、縣、區(qū)三級(jí)，均開(kāi)各級(jí)(界)代表會(huì)議，鄉(xiāng)村開(kāi)農(nóng)民代表會(huì)議，而以縣的各界代表會(huì)為中心?！?《中共中央文件選集》第18冊(cè)，第442頁(yè))9月7日，《中央關(guān)于召開(kāi)縣的各界代表會(huì)議問(wèn)題的指示》再次強(qiáng)調(diào)，縣一級(jí)的許多大政方針“均以召開(kāi)各界代表會(huì)議，經(jīng)過(guò)討論，取得代表們同意，然后傳達(dá)推行，比較不開(kāi)這種會(huì)，長(zhǎng)期限于黨內(nèi)干部的討論、傳達(dá)和推行，要有利得多”(《中共中央文件選集》第18冊(cè)，第445頁(yè))。9月16日，新華社發(fā)表社論《迅速召開(kāi)各界人民代表會(huì)議》(《中共中央文件選集》第18冊(cè)，第562—566頁(yè))。，鑒于各地在有效召開(kāi)各界代表會(huì)議方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，因此著手采取“典型帶動(dòng)”方式，先選取、培養(yǎng)典型，取得經(jīng)驗(yàn)再加以推廣。1949年9月3日，毛澤東在《必須維持上海，統(tǒng)籌全局》的指示中提出：“新區(qū)各縣的各界代表會(huì)議我們尚無(wú)經(jīng)驗(yàn)，請(qǐng)你考慮選擇上海附近一二個(gè)縣親自領(lǐng)導(dǎo)，開(kāi)一二次會(huì)試試?！?《毛澤東文集》第5卷，第336頁(yè)。很快，這一指示得到回應(yīng)。1949年10月，上海選取松江縣召集了各界人民代表會(huì)議，取得成功。毛澤東立即將松江縣經(jīng)驗(yàn)下發(fā)各地，要求“仿照辦理，抓緊去做”：“這是一件大事。如果一千幾百個(gè)縣都能開(kāi)起全縣代表大會(huì)來(lái)，并能開(kāi)得好，那就會(huì)對(duì)于我黨聯(lián)系數(shù)萬(wàn)萬(wàn)人民的工作，對(duì)于使黨內(nèi)外廣大干部獲得教育，都是極重要的?！?《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第1冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社，1996年，第51頁(yè)。

稍后，毛澤東又轉(zhuǎn)發(fā)薄一波關(guān)于華北各城市各界代表會(huì)議的報(bào)告，并要求將此報(bào)告“用電報(bào)發(fā)給你們所屬各市委省委區(qū)委黨委并轉(zhuǎn)發(fā)到地委縣委及一切中小城市的黨委，引起全黨干部的注意”，要求各地“總結(jié)你們自己在這一重大問(wèn)題上的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，報(bào)告中央”。為迅速掌握地方執(zhí)行情況，毛澤東于1949年12月29日致電華東局，急切詢問(wèn)：“全華東區(qū)內(nèi)縣市的人民代表會(huì)議共有多少縣開(kāi)過(guò)了，尚有多少縣未開(kāi)過(guò)？市的代表會(huì)議(三萬(wàn)人口以上的)是否均已開(kāi)過(guò)？一九五〇年一二三月內(nèi)，全華東區(qū)所有縣市均應(yīng)開(kāi)一次人民代表會(huì)議，可以做到否？……此次上海市人民代表會(huì)議的經(jīng)驗(yàn)及結(jié)果如何？”*《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第1冊(cè)，第105、201頁(yè)。

在五個(gè)月的時(shí)間里，中共中央連發(fā)關(guān)于召開(kāi)各界代表會(huì)議的指示，密集時(shí)甚至一天一條，表明中央特別是毛澤東在這一階段推動(dòng)此項(xiàng)工作的決心。事實(shí)上，從1948年11月中央發(fā)出第一條指令，到1949年7月開(kāi)始督促，其間半年多的空白說(shuō)明關(guān)于召開(kāi)各界代表會(huì)的指示并未得到地方的認(rèn)真執(zhí)行和回應(yīng)，因此才出現(xiàn)之后不厭其煩的督促。不難看出，指導(dǎo)者與執(zhí)行者對(duì)這一制度究竟能起到何種作用有著不一致的理解，對(duì)實(shí)行這一制度的必要性、急迫性也有認(rèn)識(shí)上的落差。確實(shí)，各界人民代表會(huì)議這一體制并不是成熟的、已在實(shí)踐中被反復(fù)檢驗(yàn)過(guò)的工作方式。所以，毛澤東特別注意搜集各地執(zhí)行這一制度時(shí)累積的經(jīng)驗(yàn)，并隨時(shí)把成功案例轉(zhuǎn)發(fā)各級(jí)黨委研究。而這種經(jīng)驗(yàn)摸索、總結(jié)又與推行這一經(jīng)驗(yàn)的堅(jiān)定決心相配合。因此，指導(dǎo)者推動(dòng)這一制度的決心并非來(lái)自對(duì)其實(shí)現(xiàn)狀態(tài)的肯定而是對(duì)其可能性的信心，或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，是對(duì)相關(guān)工作中存在的主要矛盾和解決這一矛盾的基本方向的判斷。

五、各界人民代表會(huì)議的針對(duì)性和有效性

從對(duì)各界代表會(huì)議的定位可以看出，如果說(shuō)各界代表會(huì)的召開(kāi)主要針對(duì)接管城市和縣級(jí)以上政權(quán)，那么其中蘊(yùn)藏的巨大隱患首先在于接管機(jī)構(gòu)脫離群眾、陷入官僚主義的危險(xiǎn)。

中共在各地接收時(shí)普遍采取的方式是成立軍管會(huì)，以軍事管制方式過(guò)渡。在軍管會(huì)人手有限的情況下，通常對(duì)軍政機(jī)關(guān)實(shí)行直接接管，而對(duì)行政機(jī)關(guān)、事業(yè)機(jī)關(guān)和生產(chǎn)企業(yè)等實(shí)行軍事代表制，即維持原有人員、體制，僅派軍事代表加以監(jiān)控、指導(dǎo)。這樣造成的問(wèn)題是，一般民眾接觸的行政、事務(wù)機(jī)構(gòu)人員仍是老一套人，給人以換湯不換藥的印象。而軍代表由于事事負(fù)責(zé)而很容易“陷入事務(wù)主義的圈子”，“代表整天忙于各種大大小小的事務(wù)，忙于接觸接管人員與被接管人員，因此，代表對(duì)于重大問(wèn)題的考慮被事務(wù)主義所阻礙，整天忙得不可開(kāi)交，但多忙于小問(wèn)題，而放松了大問(wèn)題”。為此，有的接管工作報(bào)告稱：“軍管會(huì)這一機(jī)構(gòu)，對(duì)于接是很便當(dāng)?shù)模瑢?duì)于管則不大適宜?！边@些報(bào)告由此提出建議：“自上而下的系統(tǒng)接管，必須與自下而上的發(fā)動(dòng)群眾相結(jié)合……應(yīng)注意各種工作均要通過(guò)會(huì)議、推動(dòng)組織，發(fā)揮大家的力量去辦?！?《北京市重要文獻(xiàn)選編(1948、1949)》，第358、417、412頁(yè)。

可見(jiàn)，順利接收只是一個(gè)開(kāi)端，真正的挑戰(zhàn)在于百?gòu)U待興的狀況下如何恢復(fù)秩序、發(fā)展生產(chǎn)。在戰(zhàn)爭(zhēng)尚未結(jié)束的情況下，很多新解放區(qū)都承擔(dān)著征糧、提供稅收、物資支持等重任。怎樣攤派，怎樣完成征收、稅收任務(wù)，怎樣調(diào)節(jié)因解放造成的各階層間新的矛盾——這些問(wèn)題如果不得到民眾的有效配合很難順利完成。問(wèn)題是，在工作千頭萬(wàn)緒，人手嚴(yán)重不足的情況下，接管干部更傾向用最“有效率”的辦法工作，也就是干部會(huì)的方式，指令性地工作。相比之下，發(fā)動(dòng)群眾、組織團(tuán)體、召集各界代表會(huì)、報(bào)告工作、說(shuō)服教育等必然額外增加許多工作量，顯得太過(guò)麻煩、損失效率。但中央對(duì)此針?shù)h相對(duì)地提出，要學(xué)會(huì)使用“民主”的手段工作，“各界代表會(huì)議的召開(kāi)，不但不會(huì)妨礙軍管會(huì)的職權(quán)，相反地，只會(huì)增強(qiáng)政府的工作效能”*《中共中央文件選集》第18冊(cè)，第563頁(yè)。。只是，這兩種工作方式的相輔相成并未經(jīng)過(guò)具體論證說(shuō)明，而是訴諸應(yīng)然如此的判斷，依靠的是一種“道理”上的支撐——“究竟是依靠少數(shù)人工作好，還是讓廣大群眾來(lái)共同負(fù)責(zé)好”。

實(shí)際上，采用了各界代表會(huì)這樣一種“民主”形式不等于它一定能發(fā)揮正面效用，它是否能實(shí)現(xiàn)真“民主”也不完全取決于其產(chǎn)生過(guò)程。對(duì)于推動(dòng)者來(lái)說(shuō)，更真實(shí)的是以其內(nèi)容來(lái)確?？梢园l(fā)揮對(duì)政府和民眾的正面效用，對(duì)雙方均有益，這樣，它就是一種“好的”民主形式。因此，中共在召集各界人民代表會(huì)議的指示和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)中不斷強(qiáng)調(diào)，它的核心是要解決群眾關(guān)心的具體問(wèn)題。換句話說(shuō)，在大多數(shù)情況下，它不是討論政治問(wèn)題的場(chǎng)所，而是一個(gè)聽(tīng)取各方意見(jiàn)、建議，解決民眾需求，聽(tīng)取政府工作解釋的場(chǎng)所。

各界人民代表會(huì)議就其形式而言，很容易被指認(rèn)為“鳥(niǎo)籠民主”。它的代表由選舉、推選、聘請(qǐng)等幾種方式混合產(chǎn)生。不同時(shí)期各種選派方式所占比例不同，但整個(gè)代表中各階層、各政治派別所占份額都按事先擬定的原則確定——通常中共代表不應(yīng)超過(guò)1/3，共產(chǎn)黨加可靠的左翼分子要超過(guò)1/2以保證政府決議通過(guò)，中間分子及“必須拉攏的少數(shù)右翼但不反動(dòng)的分子”占1/3。會(huì)議要集中討論的議題、最終通過(guò)的決議也通常經(jīng)由政府和黨組事先確定。按照毛澤東的說(shuō)法，會(huì)議就是要“將一切施政中的重大問(wèn)題，逐一提出自己有了準(zhǔn)備的、想過(guò)了的、有了辦法的問(wèn)題向會(huì)議作報(bào)告，并交付討論，征求他們的意見(jiàn)”*《毛澤東文集》第5卷，第336頁(yè)。。這樣看來(lái)，代表會(huì)議勢(shì)必成為政府布置工作的工具。但是，之所以各界人民代表會(huì)議得到大力推廣，不只因其能成為布置任務(wù)的工具，它同時(shí)要進(jìn)一步打造民眾對(duì)政權(quán)的認(rèn)同，提高其政治參與度和主動(dòng)的配合性、積極性，沒(méi)有后者就沒(méi)有民主建政的基礎(chǔ)。所以，在代表產(chǎn)生辦法、議題設(shè)置、決議產(chǎn)生等程序性規(guī)則高度可控的前提下，中共更注意的是如何通過(guò)許多非程序性的規(guī)定使得會(huì)議可以給代表讓出足夠的表達(dá)和參與空間，使得會(huì)議起雙向而非單向作用，乃至成為一個(gè)“干部和人民互相學(xué)習(xí)的學(xué)?！?新華社社論：《一九五〇年全國(guó)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)同志必須重視各界人民代表會(huì)議，必須開(kāi)好各界人民代表會(huì)議》，《人民民主政權(quán)建設(shè)工作》，第170頁(yè)。。

為此，中共總結(jié)出一系列經(jīng)驗(yàn)。比如，在會(huì)議議題上“一般都以當(dāng)前生產(chǎn)上的重要問(wèn)題為議題”*《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第1冊(cè)，第105頁(yè)。，且這些生產(chǎn)議題又應(yīng)多與民生問(wèn)題息息相關(guān)，“如原料如何供給，產(chǎn)品如何推銷，勞資關(guān)系如何調(diào)整，城市糧食如何供應(yīng)等”*社論：《必須開(kāi)好各界人民代表會(huì)議》，《人民日?qǐng)?bào)》1950年3月3日。，產(chǎn)生決議也相應(yīng)以“抓緊解決為廣大群眾所迫切要求解決的一兩個(gè)問(wèn)題”為主。因此，提案可以廣為搜集、討論，但決議則要集中，且以能否實(shí)現(xiàn)和落實(shí)為首要考量：“決議后一定要貫徹執(zhí)行，不能執(zhí)行的，不要決定；決定了但行不通的，應(yīng)向代表和群眾說(shuō)明道理，加以解釋，以示信于人民?！倍跁?huì)議中貫徹“民主作風(fēng)”，一則體現(xiàn)為政府對(duì)自身的工作，已做的、未做的、將做的進(jìn)行認(rèn)真的報(bào)告、說(shuō)明，乃至公開(kāi)政府財(cái)政接受監(jiān)督；二則體現(xiàn)為讓代表能有充分發(fā)言的機(jī)會(huì)——“使每個(gè)代表都有發(fā)言的機(jī)會(huì)，是開(kāi)好代表會(huì)的關(guān)鍵”。為此，干部應(yīng)該在討論中少發(fā)言，尤其強(qiáng)調(diào)避免對(duì)那些“不正確”的言論采取斥責(zé)和打壓的態(tài)度。同時(shí)，要?jiǎng)?chuàng)造多樣而靈活的會(huì)議和討論形式以提供更多發(fā)表意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，“大會(huì)之前開(kāi)了小組會(huì)，大會(huì)討論與小組會(huì)之間又有個(gè)別交談會(huì)，會(huì)外座談。在小組會(huì)上發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，準(zhǔn)備意見(jiàn)。在大會(huì)上集中幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行深入討論。在會(huì)議上不怕?tīng)?zhēng)論，允許發(fā)表反對(duì)的意見(jiàn)，讓正面反面各抒理由大家鄭重研究，然后使分歧意見(jiàn)歸于一致”。*上?！督夥湃?qǐng)?bào)》社論：《從松江各界人民代表會(huì)議得到些什么經(jīng)驗(yàn)？》，《人民日?qǐng)?bào)》1949年10月15日轉(zhuǎn)載。

正如很多代表自述的那樣，最初他們是帶著“聽(tīng)會(huì)”“舉手”“領(lǐng)任務(wù)”的被動(dòng)心態(tài)去開(kāi)會(huì)的，只有當(dāng)他們從“不說(shuō)話”變成“說(shuō)好話”再變成“提意見(jiàn)”“提建議”時(shí)，他們的主動(dòng)性才被逐步調(diào)動(dòng)出來(lái)。而這些代表由于多由行業(yè)選舉、推選，會(huì)后要承擔(dān)的任務(wù)就是“向其所代表的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、工廠、部隊(duì)和行業(yè)，分頭報(bào)告和解釋會(huì)議的決議”，這使得上情得以有效下達(dá)，“把一個(gè)代表大會(huì)化成無(wú)數(shù)的大會(huì)、小會(huì)”。*《中共中央文件選集》第18冊(cè)，第563頁(yè)。在民眾與政府的直接聯(lián)系渠道匱乏的情況下，讓民眾能較為迅速、直接、準(zhǔn)確地了解政府的部署和意圖，以減少由于不了解、誤解造成的不配合、摩擦與沖突，無(wú)怪乎有人稱一個(gè)代表會(huì)可以起到幾百個(gè)干部的作用。

可見(jiàn)，中共固然視各界人民代表會(huì)議為一種“實(shí)質(zhì)民主”的探索，但其實(shí)更將其視為一種政府有效聯(lián)系群眾的工作方法?！度嗣袢?qǐng)?bào)》社論在總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)時(shí)稱，代表會(huì)議“樹(shù)立了新的領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)”：“學(xué)會(huì)了經(jīng)過(guò)人民代表會(huì)議布置工作，檢查工作，進(jìn)行批評(píng)與自我批評(píng)；學(xué)會(huì)了通過(guò)人民代表會(huì)議把人民的意見(jiàn)集中起來(lái)然后堅(jiān)持下去，變?yōu)楦麟A層人民大眾的共同意志和行動(dòng)。”社論認(rèn)為，新政權(quán)在業(yè)務(wù)不熟悉、干部缺少以及各種復(fù)雜任務(wù)互相交錯(cuò)的條件下順利完成各項(xiàng)工作的原因之一，便是依靠了各界人民代表會(huì)議。由此，“不但黨外，黨內(nèi)也受到了很大的教育”。因?yàn)樵S多干部習(xí)慣于過(guò)去在農(nóng)村的工作方法，即分散使用干部，將干部分散到鄉(xiāng)村，巡回活動(dòng)、單獨(dú)指導(dǎo)，零散地處理問(wèn)題，而不太懂得如何將主要問(wèn)題匯集起來(lái)，有步驟有重點(diǎn)地集中力量加以處理。相對(duì)而言，各界人民代表會(huì)議是一種新的聯(lián)系群眾的方式，通過(guò)它可以匯聚帶普遍性的問(wèn)題，確認(rèn)當(dāng)務(wù)之急，集中力量予以解決。*社論：《必須開(kāi)好各界人民代表會(huì)議》，《人民日?qǐng)?bào)》1950年3月3日。

六、代表會(huì)議的內(nèi)在矛盾與應(yīng)對(duì)

雖然代表會(huì)議的目的是最終要上下一致，以便執(zhí)行。但實(shí)際上，會(huì)議既然是不同階層表達(dá)意見(jiàn)、訴求的場(chǎng)所，那就必然存在矛盾，且“民主作風(fēng)”越充分，各階層代表越敢于發(fā)言，相互之間的矛盾往往越明顯。這里的矛盾表現(xiàn)在兩個(gè)層面：一是各階層間的利益沖突，政治性的如勞資之間、店員與店主之間，經(jīng)濟(jì)性的如房客與房東之間；二是政府貫徹中心工作與滿足民眾自身需求之間的矛盾，突出表現(xiàn)在征收工作、稅收工作不斷增加民眾負(fù)擔(dān)。

在各階層的利益沖突中，政府反而擔(dān)當(dāng)起居中調(diào)節(jié)的角色。如在勞資矛盾中，政府在言論、道義上支持工人一方，針對(duì)資方的“錯(cuò)誤”言論展開(kāi)斗爭(zhēng)，但在實(shí)際訴求層面，出于發(fā)展生產(chǎn)的需要，政府會(huì)抑制工人增加工資、禁止開(kāi)除等訴求，甚至由政府出面提供失業(yè)救濟(jì)以滿足資方在一定條件下可開(kāi)除工人的請(qǐng)求。在所謂“既團(tuán)結(jié)又斗爭(zhēng)”的原則下，工人需要學(xué)會(huì)既對(duì)資方的“錯(cuò)誤”言論加以批評(píng)，又要對(duì)資方的接受批評(píng)表示歡迎，同時(shí)還得在爭(zhēng)論時(shí)做到心平氣和，避免態(tài)度過(guò)分激動(dòng)。就此而言，代表會(huì)議提供的不單是一個(gè)各階層、界別表達(dá)自身訴求的場(chǎng)所，也是一個(gè)聽(tīng)取其他階層、界別表達(dá)的場(chǎng)所，并學(xué)會(huì)在爭(zhēng)論、斗爭(zhēng)與團(tuán)結(jié)中獲得超出自身利益視野的更宏觀的眼光。這是一種對(duì)代表的政治教育，也是“人民”得以落實(shí)的基礎(chǔ)。被樹(shù)為典型的松江縣各界人民代表會(huì)議的總結(jié)報(bào)告就強(qiáng)調(diào)，會(huì)議“給參加會(huì)議的各界代表們一個(gè)最現(xiàn)實(shí)的教育”，特別是對(duì)于工農(nóng)代表，他們“從這個(gè)會(huì)議的過(guò)程中進(jìn)一步認(rèn)識(shí)了自己的地位、力量與責(zé)任，開(kāi)始具體了解各階層團(tuán)結(jié)的真正意義及其重要性，從而大大提高了自己的階級(jí)覺(jué)悟”*上?！督夥湃?qǐng)?bào)》社論：《從松江各界人民代表會(huì)議得到些什么經(jīng)驗(yàn)？》，《人民日?qǐng)?bào)》1949年10月15日轉(zhuǎn)載。。之前曾提到，中共進(jìn)入城市之后需大力依靠工人階級(jí)和工人階級(jí)狀況不理想的現(xiàn)實(shí)之間存在很大落差，解決這種反差的手段之一，以毛澤東的設(shè)想，就是要用民主的方法教育人民：“必須讓他們參與政治活動(dòng)，不是強(qiáng)迫他們做這樣做那樣，而是用民主的方法向他們進(jìn)行教育和說(shuō)服的工作。這種教育工作是人民內(nèi)部的自我教育工作?！?《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第1冊(cè)，第418頁(yè)。

相比之下，在政府中心工作與群眾需求之間孰輕孰重、孰先孰后以及如何吸納民眾意見(jiàn)減輕、合理分配負(fù)擔(dān)等方面，政府必須發(fā)揮更主動(dòng)的作用，制定更具有效性、為各方所接受的方案。在這方面，代表會(huì)議要發(fā)揮的是及時(shí)、準(zhǔn)確地反映情況與實(shí)施監(jiān)督和批評(píng)職能。像城市管理中至關(guān)重要且矛盾集中的稅收問(wèn)題就需經(jīng)過(guò)代表會(huì)議的反復(fù)討論和審議。北京市在第二屆各界人民代表會(huì)議中一次通過(guò)了五種財(cái)稅提案。在后來(lái)的工作報(bào)告中，彭真認(rèn)為，北京的稅本來(lái)不輕，但經(jīng)過(guò)代表會(huì)議討論之后就能順利征收，而公債由于未能及時(shí)提交代表會(huì)議討論，因此推銷得費(fèi)勁。不過(guò)，實(shí)際地說(shuō)，稅收方案是否能被接受，不完全取決于代表會(huì)議的討論，更取決于制定過(guò)程中能否掌握各方情況、吸納各方意見(jiàn)。北京市黨組為準(zhǔn)備稅收提案事先進(jìn)行了一系列工作，除做一般調(diào)查研究外，還輔以各種典型調(diào)查，舉行一系列座談會(huì)，派人到天津了解營(yíng)利事業(yè)所得稅和營(yíng)業(yè)稅情況，以資比較。草擬的征收辦法草案與提案經(jīng)黨組會(huì)三次研討和市委修改，并由市政府行政會(huì)議和第一屆各界人民代表會(huì)議協(xié)商委員會(huì)數(shù)次協(xié)議，最后才提交第二屆各界人民代表會(huì)議。由于準(zhǔn)備充分，這些提案和辦法在各界人民代表會(huì)議上才得以順利通過(guò)。然而，即便經(jīng)過(guò)充分醞釀以及代表會(huì)議一致贊成，稅收過(guò)重問(wèn)題仍給工商業(yè)造成很大負(fù)擔(dān)，“有賣出生產(chǎn)工具或房屋而繳稅的；有為逃避稅收、公債而抽資歇業(yè)或化為小戶的；甚至有為逃避負(fù)擔(dān)而棄鋪逃跑的”。*《北京市重要文獻(xiàn)選編(1950)》，中國(guó)檔案出版社，2001年，第67、23、246頁(yè)。為此，市黨組又組織了詳細(xì)調(diào)研，提出了調(diào)整意見(jiàn)。

上述情勢(shì)說(shuō)明，政府在制定政策方面掌握著絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán)，代表會(huì)議相對(duì)只是在貫徹和執(zhí)行的過(guò)程中發(fā)揮作用。當(dāng)然，政府采取的政策通過(guò)代表會(huì)議加以充分解釋，特別是就一些不得已的措施求得民眾諒解，這本身也能起到實(shí)質(zhì)性作用。如在松江縣的各界人民代表會(huì)議上，饒漱石就圍繞合理負(fù)擔(dān)問(wèn)題進(jìn)行了一系列解釋，特別指出在群眾尚未發(fā)動(dòng)、區(qū)鄉(xiāng)兩級(jí)政權(quán)多未改造、新區(qū)工作干部少，以及對(duì)新區(qū)征收公糧和對(duì)城鎮(zhèn)整理稅收缺乏經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)實(shí)條件下，新政權(quán)在進(jìn)行第一次秋征時(shí)，只能暫時(shí)利用國(guó)民黨時(shí)代各縣賦冊(cè)所載的賦畝或賦元，采取按戶累進(jìn)征收的辦法。而對(duì)各城市和集鎮(zhèn)稅收的整理，除取消苛捐雜稅與某些顯然極不合理的稅收外，也只能暫時(shí)按照國(guó)民黨時(shí)代某些舊有稅規(guī)稅率，加以逐步改造和整理。這與當(dāng)時(shí)仍需確保戰(zhàn)爭(zhēng)供給及為避免過(guò)急改革引起混亂的顧忌相關(guān)。當(dāng)然，他也強(qiáng)調(diào)在暫時(shí)利用國(guó)民黨舊有冊(cè)賦和稅規(guī)進(jìn)行征收時(shí)要杜絕貪污自肥，在農(nóng)村的征收則要輔以清查黑地、反對(duì)地主惡霸轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)的斗爭(zhēng)。*饒漱石：《關(guān)于減租減息合理負(fù)擔(dān)與工商政策問(wèn)題——在松江全縣各界人民代表會(huì)議的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》1949年10月15日。

在征糧、稅收這些實(shí)際負(fù)擔(dān)沒(méi)有減輕，甚至加重的情況下，如何使民眾不因此加重疑慮乃至離心離德，代表會(huì)議所發(fā)揮的疏通作用顯得至關(guān)重要。上情下達(dá)、下情上達(dá)固然不能馬上解決所有問(wèn)題，但無(wú)疑能起到疏導(dǎo)、凝聚人心的作用。毛澤東在七屆三中全會(huì)上的講話中著重談到由于革命勝利、社會(huì)經(jīng)濟(jì)改組所引發(fā)的對(duì)立情緒以及在此狀況下?tīng)?zhēng)取各方支持的急迫性：“由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)改組和戰(zhàn)爭(zhēng)帶來(lái)的工商業(yè)的某些破壞，許多人對(duì)我們不滿?，F(xiàn)在我們跟民族資產(chǎn)階級(jí)的關(guān)系搞得很緊張，他們皇皇不可終日，很不滿。失業(yè)的知識(shí)分子和失業(yè)的工人不滿意我們，還有一批小手工業(yè)者也不滿意我們。在大部分農(nóng)村，由于還沒(méi)有實(shí)行土地改革，又要收公糧，農(nóng)民也有意見(jiàn)……為了孤立和打擊當(dāng)前的敵人，就要把人民中間不滿意我們的人變成擁護(hù)我們……我們一定要做好工作，使工人、農(nóng)民、小手工業(yè)者都擁護(hù)我們，使民族資產(chǎn)階級(jí)和知識(shí)分子中的絕大多數(shù)人不反對(duì)我們?！?《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第1冊(cè)，第398頁(yè)。

在民情多有不滿的情況下，代表會(huì)議這一“民主”場(chǎng)合不單要起疏通、解釋的作用，還要為各種批評(píng)意見(jiàn)提供出口，所以后來(lái)的各界人民代表會(huì)議越來(lái)越強(qiáng)調(diào)把“檢討工作和檢查干部作風(fēng)”作為一項(xiàng)固定議程，這也被認(rèn)為是糾正主觀主義和官僚主義的有效辦法。本來(lái)民主體制的核心作用之一就是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約，但這種制約能夠常態(tài)而有效地實(shí)現(xiàn)，則需憑借一套行之有效的制度運(yùn)行，而以鼓勵(lì)群眾批評(píng)的方式“檢查干部作風(fēng)”的主動(dòng)權(quán)仍操之于執(zhí)政者手中，這顯然不是有保證的辦法。

事實(shí)上，在推行民主實(shí)踐的過(guò)程中，中共越來(lái)越將選舉、分權(quán)等資產(chǎn)階級(jí)民主的基本原則斥之為“形式主義”，越來(lái)越有意采取一套與之不同的方式。最典型的是，在早期人民代表會(huì)議的嘗試中，無(wú)記名投票還是經(jīng)常被采用的方式，但是到了各界人民代表會(huì)議確立后，相關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)用舉手選舉的方式取代投票選舉，因?yàn)榕e手的方式降低了投票門(mén)檻，更簡(jiǎn)單便利，而投票選舉會(huì)使很多不識(shí)字的人被排斥在外。然而，早在根據(jù)地時(shí)期，農(nóng)村中就曾采取投豆的方式使文盲也可行使投票權(quán)力，可這現(xiàn)在也被認(rèn)為是“形式主義”*“過(guò)去參議會(huì)選舉的辦法是人民投豆或者舉手，投完以后就完事，那是形式主義，那樣做法不對(duì)?！眲⑸倨妫骸蛾P(guān)于人民代表大會(huì)問(wèn)題》，《共和國(guó)走過(guò)的路——建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1949—1952)》，第97頁(yè)。。這意味著中共對(duì)“形式民主”的理解本身亦趨于“形式”，即只看到它形式的一面，而看不到其支持民主實(shí)質(zhì)內(nèi)容的部分，更重要的是看不到一些繁瑣程序因其形式化而具有的作用。換句話說(shuō)，民主的許多程序固然由其形式化而顯得繁瑣、麻煩，乃至縮小了民主的適用范圍，但它同時(shí)也是其能夠獨(dú)立運(yùn)行的保障。相比之下，中共在打造其民主實(shí)踐時(shí)一再?gòu)?qiáng)調(diào)方便、靈活、不拘形式、因地制宜，但恰好缺乏必要的分化與分立原則，也就缺乏獨(dú)立性的體制保證。

結(jié)語(yǔ)：作為工作方法與作為根本制度的“各界人民代表會(huì)議”

從1949年12月開(kāi)始，中央陸續(xù)制定了省、市、縣、區(qū)各級(jí)的“各界人民代表會(huì)議組織通則”，使得“各界人民代表會(huì)議”的體制正式固定下來(lái)。從1950年到1953年，各地紛紛召開(kāi)不同級(jí)別的各界人民代表會(huì)議。雖然中央對(duì)于召開(kāi)代表會(huì)議的頻率有所規(guī)定，但實(shí)際上很少有地區(qū)嚴(yán)格執(zhí)行。而各地所召開(kāi)的各界人民代表會(huì)議的數(shù)量、質(zhì)量參差不齊。更重要的是，隨著1949年后各級(jí)政府建制日漸完備，政府的主導(dǎo)能力日漸增強(qiáng)，使得代表會(huì)議中政府任務(wù)與群眾要求孰輕孰重的天平更逐步倒向政府一邊。

從1950年開(kāi)始，諸如鎮(zhèn)壓反革命以及“三反”、“五反”、抗美援朝等一系列群眾運(yùn)動(dòng)式的政治運(yùn)動(dòng)交替展開(kāi)。在此過(guò)程中，由于在說(shuō)服群眾配合政府指令方面，各界人民代表會(huì)議可以發(fā)揮獨(dú)特效用，因此成為政府動(dòng)員群眾參加這些政治運(yùn)動(dòng)的重要工具。北京市在鎮(zhèn)壓反革命運(yùn)動(dòng)中，就是先在各界人民代表會(huì)議通過(guò)一個(gè)一般擁護(hù)中央鎮(zhèn)壓反革命條例的決議，然后再進(jìn)行大逮捕*《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第2冊(cè)，第192頁(yè)。。

一旦政府布置的中心工作占據(jù)了會(huì)議的主要日程，則群眾關(guān)心的生活、生產(chǎn)問(wèn)題勢(shì)必受到擠壓，且政治動(dòng)員、報(bào)告增多，一般代表發(fā)言的機(jī)會(huì)、參與的主動(dòng)性難免受到影響。1951年9月，《人民日?qǐng)?bào)》曾刊發(fā)一系列文章，檢討基層各界人民代表會(huì)議召開(kāi)過(guò)程中產(chǎn)生的種種偏差，其中河北定縣地委副書(shū)記反映的情況頗具代表性。首先，各縣的人民代表會(huì)議沒(méi)有形成為基本制度，常常是在上級(jí)的督促下，單純地為布置中心工作而臨時(shí)倉(cāng)促召開(kāi)。其次，代表的產(chǎn)生有包辦現(xiàn)象，分配代表名額沒(méi)有一定原則標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)常是在會(huì)前根據(jù)工作性質(zhì)臨時(shí)分配。在選舉過(guò)程中，有的是由干部指定或先確定目標(biāo)再經(jīng)過(guò)組織保證，后經(jīng)群眾通過(guò)。代表會(huì)上的干部列席過(guò)多，干部民主作風(fēng)差，使人民代表會(huì)變質(zhì)為干部會(huì)、動(dòng)員會(huì)、訓(xùn)練班。再次，會(huì)議單純地布置中心工作，不討論關(guān)于群眾生活的提案。因此，群眾就不再愿意提出提案。該縣有70萬(wàn)人口，而第六次代表會(huì)議上的提案僅有13件。*范文興(中共定縣地委副書(shū)記)：《我對(duì)定縣專區(qū)各縣人民代表會(huì)議的看法》，《人民日?qǐng)?bào)》1951年9月2日。

事實(shí)上，很多地區(qū)都經(jīng)歷過(guò)提案銳減的階段，這種情況說(shuō)明如何使用民主工具對(duì)于大部分地方干部而言依然相當(dāng)陌生。越是單純將代表會(huì)議視為一種工作方法，以是否方便、適用要求它，反而越容易造成它的不穩(wěn)定，如一位縣長(zhǎng)在檢討中所指出的那樣：“對(duì)人民代表會(huì)議與人民代表大會(huì)是我們國(guó)家的基本制度、是人民民主政權(quán)的基本組織形式這一點(diǎn)認(rèn)識(shí)不夠明確。我們只是認(rèn)為它是團(tuán)結(jié)各階層人民，發(fā)揚(yáng)民主，推動(dòng)工作的好方式?！?《為什么沒(méi)有開(kāi)好人民代表會(huì)議？——河北新樂(lè)縣縣長(zhǎng)李純良的檢討》，《人民日?qǐng)?bào)》1951年9月7日。

新中國(guó)成立后，隨著“民主建政”成為相對(duì)獨(dú)立的政治目標(biāo)，各界人民代表會(huì)議的制度化、正規(guī)化的訴求越來(lái)越凸顯。1953年后，隨著普選產(chǎn)生的人民代表大會(huì)開(kāi)始籌備，各界人民代表會(huì)議漸漸退出歷史舞臺(tái)。那種融權(quán)力機(jī)關(guān)、政權(quán)機(jī)關(guān)、協(xié)議機(jī)關(guān)、統(tǒng)一戰(zhàn)線組織等多重因素為一體的混合形態(tài)隨之被分工更明確的各種機(jī)構(gòu)代替。

相對(duì)之后更為完善、嚴(yán)密的人民代表大會(huì)體制，各界人民代表會(huì)議雖然帶有過(guò)渡階段的

歷史痕跡和種種缺陷，但它因應(yīng)現(xiàn)實(shí)狀況的時(shí)效性恰好有益于我們貼切把握中共主導(dǎo)的民主實(shí)踐的動(dòng)機(jī)、意圖與效能。事實(shí)上，從抗戰(zhàn)中后期開(kāi)始，隨著創(chuàng)建“新中國(guó)”的意識(shí)越來(lái)越凸顯，如何在中國(guó)發(fā)展出一種行之有效的民主政治，日益成為各黨派、政治力量關(guān)注的焦點(diǎn)，也是爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)。中共在根據(jù)地推行的“三三制”、鄉(xiāng)村選舉等一系列嘗試，為累積一種實(shí)用、有效且富于凝聚力的民主實(shí)踐作出了有效摸索，而結(jié)合于生產(chǎn)、土地問(wèn)題展開(kāi)的群眾運(yùn)動(dòng)則為在鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)行民主革命開(kāi)辟出道路。到解放戰(zhàn)爭(zhēng)后期，隨著中共的力量從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)向城市、從占領(lǐng)轉(zhuǎn)向接管，面對(duì)新的挑戰(zhàn)與矛盾，中共又適時(shí)采用和推行“各界人民代表會(huì)議”制度作為這一階段所強(qiáng)調(diào)的“實(shí)質(zhì)民主”的對(duì)應(yīng)性實(shí)踐。這可以說(shuō)是一個(gè)復(fù)合性體制：其運(yùn)行，既依托于協(xié)商式民主的組織形式，又依靠“群眾路線”的工作方法；其功能，既作為一種政府管理形式、訴諸“民主的回應(yīng)性”來(lái)解決社會(huì)矛盾和民生需求，又須承擔(dān)民主革命“團(tuán)結(jié)人民”“教育人民”的任務(wù)；其性質(zhì)，既是一種根本制度，又是一種工作方法。而這些不同的面相如何協(xié)調(diào)，其中蘊(yùn)含哪些矛盾，其有效與失效與怎樣的條件變化相關(guān)，尚需更深地回到具體而豐富的歷史實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中加以考察與剖析。而把握這一歷史轉(zhuǎn)折時(shí)期中共在民主政治領(lǐng)域的實(shí)踐方式與經(jīng)驗(yàn)，無(wú)疑將有助于理解此后更長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)中共運(yùn)用和調(diào)動(dòng)“民主”手段的邏輯、方式與效用等更深層次的歷史問(wèn)題。

(本文作者 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院文學(xué)研究所研究員 北京 100732)

(責(zé)任編輯 吳志軍)

The Establishment and Evolution of the System of the People’s Congress of All Circles before and after 1949

Cheng Kai

This paper attempts to sort out, on the eve of the founding of the new China, how the CPC found and established the system of the People’s Congress of All Circles, in the process of turning the country to the city, taking over to the occupying, and war to construction. This is a complex system, and its operation is based on the organization form of consultative democracy, and relies on the working method of “the mass line”. It functions as a form of government management to resort to the “response of democracy” to resolve social contradictions and people’s needs, and at the same time, it undertakes the task of “uniting the people” and “educating people” of the Democratic Revolution. Its nature is not only a fundamental system, but also a working method. Its process of generation and evolution can reflect the CPC’s understanding, demand and construction path of “democracy” in this stage.

D232；K271

A

1003-3815(2016)-11-0084-14