龐　鵬

（中共重慶市委黨校，重慶400041）

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從管制到共治：農(nóng)村社會治理模式的嬗變

龐鵬

（中共重慶市委黨校，重慶400041）

摘要：我國農(nóng)村社會治理的歷史演進經(jīng)歷了封建社會時期的“鄉(xiāng)紳官治”、民國時期的“鄉(xiāng)村建設(shè)運動”以及新中國成立后政府主導(dǎo)下的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治”等，但其本質(zhì)上都屬于管制型治理模式。隨著社會的發(fā)展，共治型治理模式逐漸顯現(xiàn)出其獨特的價值優(yōu)勢。然而，在我國全面實現(xiàn)從管制到共治型治理模式的轉(zhuǎn)變，還需要進行相關(guān)法律法規(guī)的修訂和落實、加強對農(nóng)村社會治理的財政投入和政策優(yōu)惠、完善農(nóng)村管理共治機構(gòu)、引導(dǎo)社會力量參與等。

關(guān)鍵詞：管制；共治；社會治理；農(nóng)村

農(nóng)村社會治理是社會整體治理格局中的關(guān)鍵部分，直接關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的成敗。從傳統(tǒng)封建王朝的“官治”、到清末民初的“經(jīng)紀體制”和“鄉(xiāng)村建設(shè)運動”，以及新中國成立后的“政社合一”，這些變遷無一不體現(xiàn)著政府對農(nóng)村社會的“管制”型特征。而隨著社會利益的多元化、民眾權(quán)利觀念的深入，傳統(tǒng)的治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)復(fù)雜、多樣的農(nóng)村社會問題。黨的十八屆五中全會提出，我國未來五年的社會治理體制為“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制”。我國農(nóng)村治理模式的嬗變，正是一個由管制到共治的過程。

一、農(nóng)村社會治理模式的歷史演進

農(nóng)村，是社會結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，歷代統(tǒng)治者都十分重視對農(nóng)村社會的治理。近代以來，雖然我國的農(nóng)村社會的治理模式不斷變遷，但是本質(zhì)上都屬于管制型治理，只是形式表現(xiàn)多樣、力度有所放松，并非現(xiàn)代意義上的“共治”模式。

1.封建社會的鄉(xiāng)紳“官治”模式。在封建社會，我國實行的是自上而下的縱向行政管理體制，雖然農(nóng)村沒有正式的“官”，所謂的皇權(quán)“在人民實際生活上看，是松弛和微弱的，是掛名的，是無為的”［1］。但是，讓人感到費解的是，我國封建社會的農(nóng)村，在“皇權(quán)不下縣”的政治體制下，卻實現(xiàn)了某種管理奇跡。長久的封建治理實際上遵循的是“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理出鄉(xiāng)紳”的方針［2］。也就是說，在縣以下設(shè)立一些非官方的管理機構(gòu)或者民間組織，充當官治的“代理人”。他們雖非官府，但實際上是一級行政階層，客觀上行使了農(nóng)村社會管理的職權(quán)。例如，宋朝時期的牌、甲、保，明清時期的鄉(xiāng)、都、村等。而在此治理體系中，處于核心地位的是鄉(xiāng)紳，他們往往是出身于官仕家庭、擁有較好經(jīng)濟資源或者是因參加過科舉考試而與皇權(quán)建立緊密聯(lián)系的精英階層。在現(xiàn)實運行中，他們充當著官民互動的“樞紐”，一方面，鄉(xiāng)紳協(xié)助官府辦理公共事務(wù)，是官府“代理人”的身份；另一方面，他們往往掌管著當?shù)乩习傩盏淖谧寮漓?、土地房屋、社會治安和公共生活等各個方面的事務(wù)，也是老百姓的代表。所以，有的學(xué)者認為“鄉(xiāng)紳治理的合法性并不來自于官府授權(quán)，也不能自動的從私有財富的控制中得到，更無法僅憑學(xué)位的榮光獲得，而必須依賴于其對地方利益的積極介入和有效促進”［3］。鄉(xiāng)紳介入農(nóng)村社會治理的方式往往是通過“鄉(xiāng)規(guī)民約”和“儒家教化”的手段，他們嚴格秉持以“仁”為核心的儒家道德教化體系，將祭祀與孝道結(jié)合起來，發(fā)揮禮樂作用，教化鄉(xiāng)民。這樣，封建王朝的農(nóng)村社會治理實際上就是鄉(xiāng)紳“官治”的模式。

2.民國時期的“鄉(xiāng)村建設(shè)運動”模式。民國時期，中國經(jīng)歷了帝國主義的入侵和西方民主、自由思想的傳播，農(nóng)村面臨著土地高度集中、戰(zhàn)亂頻繁、賦稅沉重、金融枯竭等嚴重弊病，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)紳“官治”模式在農(nóng)村社會逐步走向瓦解，新的農(nóng)村治理模式尚未形成和定型，體現(xiàn)為“部分鄉(xiāng)紳順勢轉(zhuǎn)變成新興的商人、企業(yè)家和知識分子，不少鄉(xiāng)紳則陷入墮落，由失落、憤世到玩世不恭、不負責任及利己主義泛濫。更有甚者則從傳統(tǒng)的‘社會精英’蛻變?yōu)橥梁懒蛹?，橫行鄉(xiāng)里”［4］。在此背景下，一些有識之士除了對鄉(xiāng)村治理涉及的理論要素進行探討外，還進行了一系列的實踐活動，例如，晏陽初與平民教育促進會的鄉(xiāng)村建設(shè)實踐、盧作孚的重慶北碚“鄉(xiāng)村現(xiàn)代化模式”以及梁漱溟與山東鄒平鄉(xiāng)村建設(shè)實驗等［5］；除此之外，還有共產(chǎn)黨人在第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的土地革命、抗日戰(zhàn)爭時期的減租減息運動和解放戰(zhàn)爭時期的土地改革。由于受到當時國內(nèi)整體局勢不穩(wěn)定、戰(zhàn)爭頻繁等因素的影響，民國時期的“鄉(xiāng)村建設(shè)運動”模式僅是在局部的小范圍內(nèi)實行，而且實行的時間短暫。因此，國內(nèi)大部分農(nóng)村在1912年到1949年之間相當長的時間內(nèi)，社會治理非但沒有得到改善反而呈現(xiàn)倒退的態(tài)勢，具體表現(xiàn)為，治理主體淪為“土豪劣紳”，治理方式是依靠行政權(quán)力下沉的約束力，儒家教化逐漸缺失、社會共同價值和信仰尚未形成。

3.新中國成立以后政府主導(dǎo)下的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治”模式。新中國成立之后，國家政治結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系發(fā)生了重大變革，鄉(xiāng)村治理模式隨之變化。為了整合農(nóng)村資源進行社會主義建設(shè)，國家先后在農(nóng)村實行了土地改革、農(nóng)業(yè)合作化運動和人民公社化，在此過程中，行政權(quán)力和行政組織延伸到了農(nóng)村，以實現(xiàn)對農(nóng)村社會的全面控制和介入，也就是國家主導(dǎo)下的“政社合一”的治理模式。20世紀70年代末，計劃經(jīng)濟暴露出了權(quán)力高度集中和體制僵化的弊端，原先的治理模式難以為繼，農(nóng)村社會組織和公共權(quán)力出現(xiàn)“真空”狀態(tài)?！爱斵r(nóng)村承包突破人民公社體制的國家外殼時，國家急于以一種替代性組織填補國家治理的‘真空’，為此決定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設(shè)立村民委員會”［6］。所以，1988年開始實行《村民委員會組織法（試行）》，我國開始用村民委員會制度代替人民公社制度，并在全國普及。并且，通過《村民委員會組織法》明確了其性質(zhì)，即“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”。農(nóng)村社會實行政府主導(dǎo)下的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)村治”模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為最基層的行政機關(guān)，村民委員會被賦予了廣泛的自治權(quán)。這既適應(yīng)了改革開放后農(nóng)村基層民主建設(shè)的要求，又體現(xiàn)了由管制到共治的社會治理發(fā)展趨勢。當前，我國的農(nóng)村社會治理方式主要包括民主協(xié)商和民主選舉。民主協(xié)商是指黨和人民政府在遇到重大問題時，應(yīng)號召大家一起討論，廣泛聽取意見、建議；民主選舉是指按照多數(shù)人的意志來決定領(lǐng)導(dǎo)。但在我國農(nóng)村，民主協(xié)商和民主選舉的實施效果并不理想。一方面，公民對民主協(xié)商的需求居高不下，而基層民主協(xié)商并沒有形成固定的制度體系，所以其在實際中發(fā)揮的作用也相當有限；另一方面，在農(nóng)村民主選舉中，仍然存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)干預(yù)農(nóng)村選舉、選舉程序不規(guī)范、選舉與治理的脫節(jié)等諸多不合理現(xiàn)象。這表明，在復(fù)雜的農(nóng)村社會治理體系中，仍然存在“管制型”思想的殘余，尚未達到共治的高度。

二、共治型治理模式的理論基礎(chǔ)和價值優(yōu)勢

1.共治型治理模式的理論基礎(chǔ)。治理一詞源于拉丁文和古希臘語，為控制、引導(dǎo)和操縱之意。從歷史的視角來看，人類社會的治理模式不外乎自治、官治、共治三種形式。但是，何為共治？共治的要素是什么？共治的價值優(yōu)勢在哪里？學(xué)者們的看法各異。有的學(xué)者認為“政府與公民對社會政治事務(wù)的合作管理，簡單地說，就是官民共治”［7］；也有的學(xué)者認為，“共治就是多元主體的共同治理，這并非來源于西方，而是我國幾十年的探索和實踐經(jīng)驗總結(jié)”。筆者認為，對共治一詞內(nèi)涵和外延的界定，應(yīng)該結(jié)合其所處的時代背景，并將其置于特定的研究領(lǐng)域之中。在對目前的農(nóng)村社會治理的研究中，共治應(yīng)該包含以下兩層理論：第一，治理理論。作為一種公共治理手段，目前學(xué)術(shù)界引用最多的是全球治理委員會對“治理”的表述。“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理共同社會事務(wù)的各種方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”［8］。故而“治理”的特點包括以下幾個方面：其一，“治理”強調(diào)治理主體的多元化，而不僅限于一個中心，當然多元治理主體，不僅僅限于行政機關(guān)，也可以理解為公共組織甚至個人，只要其權(quán)力來源合法；其二，“治理”強調(diào)程序的合法性，這是它與統(tǒng)治的重要區(qū)別，通過程序的設(shè)置，來提高結(jié)果的預(yù)期性與過程的規(guī)范性，最后實現(xiàn)參與者權(quán)利保障與主體權(quán)力限制的目的；其三，“治理”強調(diào)結(jié)果的效益性，這體現(xiàn)在治理主體比較注重長遠利益與眼前利益、整體利益與局部利益的權(quán)衡，更加強調(diào)以較小的行政代價獲得較高的收益。第二，公民參與理論。公民參與理論源于公民權(quán)利，馬歇爾最早提出公民權(quán)利與義務(wù)理論，他認為公民權(quán)利應(yīng)當包括個人自由、政治權(quán)和社會權(quán)三個部分。故而，共治理論在結(jié)合治理的基礎(chǔ)上，強調(diào)事實上和法律上的公民參與。

2.共治型治理模式的價值優(yōu)勢。相對于管制型治理模式，共治型治理模式具有較為明顯的價值優(yōu)勢。第一，民主政治的價值：多元的主體參與。我國學(xué)術(shù)界通常將廣義的治理主體分為國家、社會和市場三類，然而，基于現(xiàn)代社會事務(wù)的復(fù)雜多樣，行政決策需要綜合行政經(jīng)驗、地方實際、行業(yè)知識等諸多情況。所以，除了行政機關(guān)之外，企業(yè)和其他市場主體、非營利性的社會組織和公民個人未來都可以成為農(nóng)村社會治理的重要參與者，這也體現(xiàn)了治理在民主政治中的普遍性和平等性特征。第二，包容與博弈共存的價值：多元的機制支撐。改革開放以來，我國經(jīng)濟迅速發(fā)展的同時，社會矛盾和沖突也出現(xiàn)了加劇的傾向，同時政府職能轉(zhuǎn)變尚未完成，所以實踐中政府的公共供給服務(wù)往往難以滿足社會需要。而傳統(tǒng)政府與社會之間的零和博弈已經(jīng)變得越來越困難，現(xiàn)實中更需要借助雙方的妥協(xié)和包容來實現(xiàn)治理的目標。理論上的多元共治機制包含著競爭、對話、合作、妥協(xié)和集體行動五個核心機制，其中最為重要的就是合作機制。經(jīng)過不斷實踐，政社合作已經(jīng)產(chǎn)生了多種模式，具體包括：“法團主義模式”“合作治理模式”“第三方治理模式”“契約治理模式”等。它們無一不體現(xiàn)著包容與博弈共存的“共治”模式。第三，權(quán)利保障的價值：多元的制度保障。由于治理主體的多元，其適用的權(quán)力性質(zhì)和界限也呈現(xiàn)多樣化，包括：公權(quán)力、私權(quán)利以及公私權(quán)的混合。多元共治的模式十分注重權(quán)利的立體保障，包括事前救濟、事中救濟和事后救濟。實踐中通常表現(xiàn)為，決策前權(quán)利主體之間的協(xié)商、事前協(xié)議爭議處理規(guī)則、實施中的及時溝通機制以及決策后的責任分配形式和救濟途徑等。權(quán)利保障的價值，體現(xiàn)了多元主體訴求的多樣化，有利于實現(xiàn)和諧共治。

三、從管制到共治治理模式的實現(xiàn)路徑探討

依據(jù)參與主體的不同，共治可以分為政府主導(dǎo)型共治、企業(yè)主導(dǎo)型共治、社會組織主導(dǎo)型共治和個人主導(dǎo)型共治等類型。由于市場經(jīng)濟發(fā)展的不平衡和社會組織發(fā)展的不充分，我國正處于由管制向共治過渡的歷史階段。結(jié)合我國社會文化傳統(tǒng)和農(nóng)村治理模式的歷史演進，政府依然并將會持續(xù)在農(nóng)村社會治理中扮演著重要的主導(dǎo)角色。故而，政府主導(dǎo)型共治的農(nóng)村社會治理模式將可能是我們未來所傾向的選擇。

1.進行相關(guān)法律法規(guī)的修訂和落實，推進法治農(nóng)村建設(shè)。第一，民主選舉是農(nóng)村社會基層治理的前提條件，《選舉法》和《村民委員會組織法》已經(jīng)對違法的主體、情形判斷和責任認定都作了明確規(guī)定，但是近年來農(nóng)村還是屢屢出現(xiàn)賄選、暴力干預(yù)選舉等違法情形。原因在于對民主選舉監(jiān)督的缺位和法律落實的不到位。這就需要法律監(jiān)督機構(gòu)嚴格落實農(nóng)村選舉的監(jiān)督責任，暢通公民的檢舉和揭發(fā)渠道，依法處置選舉違法情形。同時，結(jié)合我國“人情社會”的特征，公民可以成立監(jiān)督機構(gòu)和協(xié)調(diào)機構(gòu)，對涉及農(nóng)村的重大行政決策、信息公開等事項進行協(xié)調(diào)、商議，必要時可訴諸法律。第二，從長遠來看，要逐步破解基層民主無法可依的現(xiàn)狀，地方立法機關(guān)對于實踐成熟的模式，可以提請立法機關(guān)制定相關(guān)的地方《民主協(xié)商規(guī)定》。確定民主協(xié)商的基本原則、基本程序，對于涉及重大民眾利益的內(nèi)容，也可以制定民主協(xié)商的必經(jīng)程序，保障協(xié)商參與方的權(quán)利?，F(xiàn)階段，基層政府應(yīng)積極試點民主協(xié)商的相關(guān)機制，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)機構(gòu)的職能，指導(dǎo)民主農(nóng)村協(xié)商機制的建立，也可以在農(nóng)村設(shè)立派出人員或者建立定期尋訪制度，從化解民眾矛盾、暢通愿望反映等方面，積極促進協(xié)商民主機制的建立。

2.加強對農(nóng)村社會治理的財政投入和政策優(yōu)惠，促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展?！敖?jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”，農(nóng)村共治模式的形成離不開農(nóng)村經(jīng)濟和社會的發(fā)展。當前，我國農(nóng)村除了面臨人口流失、土地拋荒、效益低下等共同性難題外，還有教育、醫(yī)療或位置偏遠等個性化困難，這就要求政府除了完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加強對農(nóng)村普遍性的財政投入之外，還應(yīng)該踐行中央“精準扶貧”“精準脫貧”的方針，因時而異、因地制宜地給予特殊的財政支持。同時，針對我國當前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的現(xiàn)狀，政府還應(yīng)該通過政策性措施，發(fā)揮資源優(yōu)化配置的職能，引導(dǎo)涉農(nóng)企業(yè)和社會資金積極參與農(nóng)村的開發(fā)與發(fā)展等。此外，正如馬克思所言，共產(chǎn)主義的發(fā)展實質(zhì)是人的全面發(fā)展。共治的目標與其說是實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的發(fā)展，還不如說是實現(xiàn)人的發(fā)展。所以在此過程中更應(yīng)該重視作為受眾的人的主觀能動性的發(fā)揮。具體而言，就是要鼓勵公民選擇自己擅長的項目進行自主創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新，公民個人應(yīng)該成為共治的主體，而不應(yīng)該成為長期被動的接受者。而政府在此過程中應(yīng)給予他們財政和政策的支持。

3.完善農(nóng)村管理共治機構(gòu)，引導(dǎo)社會力量參與。農(nóng)村管理共治機構(gòu)是進行農(nóng)村社會管理的主體。在西方，除了宏觀的調(diào)控和指導(dǎo)之外，社區(qū)的日常管理和發(fā)展規(guī)劃都是由社區(qū)機構(gòu)自身解決，長期下來，形成了完整的社區(qū)機構(gòu)組織，輔助社區(qū)公共職能的發(fā)揮。例如，典型的有：指揮協(xié)調(diào)中心社區(qū)董事；經(jīng)費籌集管理中心社區(qū)基金會；公共活動中心社區(qū)福利中心；交流監(jiān)管中心社區(qū)聽證會等［9］。以上的社區(qū)機構(gòu)中都設(shè)立有一個核心機構(gòu)，例如，美國社區(qū)設(shè)立的董事會是社區(qū)最高的權(quán)力組織。相似的是，我們的村民大會同樣具有上述職能，只是其在職能發(fā)揮中因“畏上”而受限。我們應(yīng)授予村民委員會充分的管理職能，并以其為核心，產(chǎn)生其他的共治機構(gòu)。這樣有利于實現(xiàn)共治與自治的結(jié)合。在西方，社會力量積極參與社區(qū)組織建設(shè)。社會力量包括公益組織、企業(yè)和社會組織等。因為多數(shù)社會組織具有專業(yè)性，所以引導(dǎo)其參與社區(qū)治理，會提高管理效率，降低社會成本。在我國農(nóng)村社會治理中，由于經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱等原因，社會組織發(fā)展滯后、而企業(yè)和公益組織數(shù)量、精力又很有限，所以社會力量參與社會治理的范圍與力度還很小，因此，政府需要積極引導(dǎo)企業(yè)參與農(nóng)村的開發(fā)與治理，充分發(fā)揮農(nóng)村社會組織在農(nóng)村社會治理中的作用。

4.推進農(nóng)村現(xiàn)代文化的宣傳和建設(shè)，逐步形成社會共同價值觀。共治模式的建立離不開現(xiàn)代文化的宣傳和建設(shè)?，F(xiàn)代先進文化不僅包括西方自由文化、人權(quán)思想、法治文化、藝術(shù)文化等，而且包括我國優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，這些傳統(tǒng)文化很多蘊藏在農(nóng)村社會之中，可能還沒有受到人們的重視?！霸诂F(xiàn)代社會歷史的大部分時期里，現(xiàn)代性在消解傳統(tǒng)的同時又在不斷地重建傳統(tǒng)”［10］。所以，現(xiàn)代文化的建立不應(yīng)是單純的揚棄過程，而應(yīng)是在自身的基礎(chǔ)上，吸收先進的文化要素，從而完成自身的蛻變與超越。社會主義核心價值觀是當代農(nóng)村的核心價值觀，政府不僅應(yīng)加強其具體內(nèi)容的宣傳，而且應(yīng)積極踐行其實質(zhì)內(nèi)容。實踐中，應(yīng)該充分發(fā)揮“鄉(xiāng)村精英”的模范帶頭作用，融入樸素道德，以身作則，言傳身教，以實現(xiàn)教化的目的。另外，社會主義核心價值觀的宣傳教育，也應(yīng)當結(jié)合鄉(xiāng)規(guī)民約、村民自治章程等村民熟悉或經(jīng)常接觸的條文。這樣，分別利用“鄉(xiāng)村精英”和“鄉(xiāng)規(guī)民約”的作用，二者合力達到鄉(xiāng)村善治的目標。

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［責任編輯游玉華］

作者簡介：龐鵬（1990—），男，山西孝義人，中共重慶市委黨校碩士研究生。

收稿日期：2016-01-16

中圖分類號：C912.82

文獻標識碼：A

文章編號：1671-6701（2016）02-0093-04