田　源，高宇涵

（1.中國(guó)政法大學(xué)“2011計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，北京100088；2.山東省定陶縣人民法院，山東定陶274100）

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我國(guó)基層法院合議制運(yùn)行中存在的問(wèn)題及對(duì)策

田源1，高宇涵2

（1.中國(guó)政法大學(xué)“2011計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，北京100088；2.山東省定陶縣人民法院，山東定陶274100）

摘要：合議制是我國(guó)的一項(xiàng)基本審判制度，但由于受司法體制等諸多因素的影響與制約，合議制在基層審判實(shí)踐中存在“形合實(shí)獨(dú)”“合而不議”等諸多問(wèn)題，司法功效沒(méi)能得到有效發(fā)揮。完善基層法院合議制，促進(jìn)合議制的優(yōu)化和審判質(zhì)效的全面提升，必須規(guī)范法院內(nèi)部管理與獨(dú)立審判之間的關(guān)系，改革案件承辦人制度，健全合議庭評(píng)議案件的程序機(jī)制。

關(guān)鍵詞：合議制；“形合實(shí)獨(dú)”；承辦人制度；人民陪審員制度

合議制作為我國(guó)的一項(xiàng)基本審判制度，是民主政治在司法領(lǐng)域的延伸，它滿足了社會(huì)公眾及訴訟當(dāng)事人對(duì)司法認(rèn)知及判斷的一般要求，亦有利于避免審判組織運(yùn)行中出現(xiàn)的人為武斷和智慮上的缺失［1］。然而受到司法體制等諸多因素的影響，合議制一直沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有的功效?！度嗣穹ㄔ旱谒膫€(gè)五年改革綱要（2014-2018）》將“健全主審法官、合議庭辦案機(jī)制”以及“完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制”明確定為當(dāng)前法院改革的重點(diǎn)。找到我國(guó)基層法院合議制運(yùn)行中存在的弊病，探求進(jìn)一步發(fā)揮合議制功能的現(xiàn)實(shí)路徑，具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。筆者從S省D縣法院2013年至2015年審結(jié)的民事審判案件中隨機(jī)抽取了325件作為研究樣本，通過(guò)系統(tǒng)化地梳理與分析，從中找出了合議制運(yùn)行過(guò)程中存在的阻滯因素，并提出了有針對(duì)性的建議。

一、我國(guó)基層法院合議制運(yùn)行中存在的問(wèn)題

1.“形合實(shí)獨(dú)”：承辦人一人的“獨(dú)角戲”。合議制的要旨在于由多名審判員組成審判庭對(duì)復(fù)雜疑難的案件進(jìn)行審理，但在司法實(shí)踐中卻經(jīng)常暴露出“形合實(shí)獨(dú)”的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?！昂献h庭全體成員共同參與、集體決策，實(shí)際上卻是案件承辦人一人唱‘獨(dú)角戲’”［2］，并且承辦人的意見(jiàn)在案件的最終處理結(jié)果上起著決定性的作用。在調(diào)查的325件民事案件中，約有271件案件存在“形合實(shí)獨(dú)”的問(wèn)題，占比為83.38%。承辦人幾乎包攬了絕大多數(shù)實(shí)質(zhì)性的審理活動(dòng)，而其他合議庭成員由于沒(méi)有深入了解案情，往往依賴于承辦人的判斷，因此，承辦人的處理意見(jiàn)很容易成為定案意見(jiàn)。

2.合議庭評(píng)議流于形式。司法實(shí)踐中評(píng)議往往流于形式。第一，評(píng)議過(guò)程片面化。案件評(píng)議只圍繞承辦人的案件結(jié)論展開(kāi)，并沒(méi)有深入討論案情，只是圍繞一些關(guān)鍵證據(jù)、主要事實(shí)和法律適用問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)單討論。第二，案件評(píng)議形式不正式，評(píng)議過(guò)程由承辦人一人主導(dǎo)。在抽樣調(diào)查的325件案件中，有134件案件的承辦人表示，由于合議庭成員業(yè)務(wù)繁忙，很少一起合議案子，大都是采用口頭形式征求合議庭其他成員的意見(jiàn)后就簽字定案，此類情況約占41.23%。有107件案件的承辦人表示，合議案件大都是在走形式，一般都是先起草裁判文書(shū)，再制作合議庭筆錄，由合議庭成員簽名后，按程序簽發(fā)，此類情況約占32.92%?；竞虾跻?guī)范的合議案件僅有84件，僅占25.85%。第三，評(píng)議筆錄不規(guī)范。有的評(píng)議筆錄內(nèi)容隨意刪減、更改，有的甚至直接粘貼復(fù)制審理報(bào)告中的內(nèi)容。

3.人民陪審員陪而不審，參與度不高。人民陪審員制度自實(shí)施以來(lái)，“存在著嚴(yán)重的陪而不審現(xiàn)象，在局部地區(qū)甚至異化為事實(shí)上的獨(dú)任制”［3］。人民陪審員往往局限于“陪”，而忽略了“審”。案件審理過(guò)程中，由于人民陪審員在開(kāi)庭前沒(méi)有查閱案卷材料，只是大概了解案情，并沒(méi)有形成自己的見(jiàn)解，再加上現(xiàn)實(shí)中大多數(shù)人民陪審員不可能達(dá)到職業(yè)法官所具備的業(yè)務(wù)技能，只是坐在審判席上充當(dāng)合議庭成員，無(wú)法提高案件的參與度，使得人民陪審員制度起不到應(yīng)有的作用。至于人民陪審員依法享有的審判權(quán)，司法實(shí)踐中更是極少得到應(yīng)用。在抽樣的325件民事案件中，普通程序案件191件。其中，有人民陪審員參審的案件只有49件，參審率僅為25.65%。

4.合議庭人員的組成隨意性大。在審理案件時(shí)，最好能由對(duì)相關(guān)領(lǐng)域有一定了解的審判員組成合議庭來(lái)審理，這種合理搭配的要求，在現(xiàn)實(shí)中合議庭卻很難實(shí)現(xiàn)［4］。目前大多數(shù)情況下，一個(gè)案件中除承辦人外的合議庭的其他成員在開(kāi)庭前處于不確定狀態(tài)，臨開(kāi)庭前幾天，承辦人才臨時(shí)尋找有空閑的審判人員參加本次合議庭的開(kāi)庭。有時(shí)，因遲遲找不到合適的審判人員，使得開(kāi)庭日期一再推遲的現(xiàn)象在司法實(shí)踐中也是經(jīng)常發(fā)生的。為此，筆者對(duì)D縣法院一線辦案的58名現(xiàn)任法官作了口頭調(diào)查，有49名法官坦陳自己有過(guò)“被借”的經(jīng)歷，而且還不止一次，約占84.48%。司法實(shí)踐中，不僅合議庭成員的確定具有隨意性，更換合議庭成員的情況也時(shí)有發(fā)生。有的合議庭成員確定好之后，由于法官內(nèi)部調(diào)動(dòng)或者外出辦案、培訓(xùn)等原因無(wú)法再繼續(xù)參加案件的審理，不得不臨時(shí)更換合議庭成員，在有些審理周期比較長(zhǎng)的案件中，臨時(shí)更換合議庭成員的次數(shù)更多。

二、我國(guó)基層法院合議制運(yùn)行中存在問(wèn)題的原因分析

1.內(nèi)部操作機(jī)制不合理。從立法者的本意來(lái)看，合議制度的設(shè)計(jì)理念主要在“合”，合議制度的運(yùn)行以及發(fā)揮作用的關(guān)鍵也在于“合”。但在具體的配套措施及其實(shí)踐運(yùn)行中，合議庭成員尤其是非主審法官的職責(zé)、分工不清，難以落實(shí)，造成合議庭審理案件形“合”實(shí)“獨(dú)”［5］。即便是實(shí)行審判長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，審判長(zhǎng)也只是對(duì)案件審核把關(guān)而已。司法實(shí)踐中，主審法官包攬一切、一人辦案的情況大量存在，合議庭其他成員參與度不高，合議制度的效果不明顯，承辦人已經(jīng)成為事實(shí)上的主要責(zé)任主體。

2.司法資源配置不合理。我國(guó)現(xiàn)行的三大訴訟法規(guī)定，“獨(dú)任審判僅適用于簡(jiǎn)單案件，并且只適用于基層法院，其他普通案件均應(yīng)組成合議庭”［6］。實(shí)踐中，案件適用獨(dú)任制還是合議制缺少嚴(yán)格、細(xì)密的法律依據(jù)，導(dǎo)致實(shí)踐中欠缺可操作性?！坝械暮?jiǎn)單案件組成合議庭審理，而復(fù)雜案件卻是獨(dú)任審判。該轉(zhuǎn)為合議庭沒(méi)轉(zhuǎn)，不該轉(zhuǎn)的反而轉(zhuǎn)了”［7］。2015年，D縣法院的民事一審案件結(jié)案數(shù)量由2013年的311件上升為2015年的714件，上漲了129.58%。與此同時(shí)，具有審判資格的民事法官的數(shù)量不增反降，先后有3人離職或轉(zhuǎn)崗，由2013年的27人降至2015年的24人，下降了11.11%。另外，由于經(jīng)費(fèi)有限，D縣法院每個(gè)審判庭僅配有1名司法助理，審判人員還要負(fù)責(zé)保全、整卷等煩瑣工作，大部分法官都將主要精力用在自己承辦的案件上，對(duì)其他承辦人的案件參與度不深，基本上都是到了庭審環(huán)節(jié)才了解部分案情。D縣法院平均一個(gè)業(yè)務(wù)庭有3～4人，均設(shè)庭長(zhǎng)1人，副庭長(zhǎng)1～2人，庭長(zhǎng)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，實(shí)際辦案的可能只勉強(qiáng)組成一個(gè)合議庭。臨時(shí)到別的庭室去“抓壯丁”湊人開(kāi)庭的情況，已經(jīng)成為常態(tài)。

3.人民陪審員制度未能有效發(fā)揮作用。人民陪審員制度的作用在我國(guó)基層法院沒(méi)有得到有效發(fā)揮，“陪而不審”、形同虛設(shè)的現(xiàn)象依然存在。第一，從法律層面上來(lái)說(shuō)，關(guān)于人民陪審員制度的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，在實(shí)踐中操作起來(lái)有難度。第二，從人民陪審員自身素質(zhì)上講，現(xiàn)有的人民陪審員素質(zhì)參差不齊，有的業(yè)務(wù)素質(zhì)不夠高，責(zé)任心不強(qiáng)，庭審駕馭能力弱，自身參與意識(shí)不強(qiáng)，在評(píng)議和表決過(guò)程中往往遵從法官的意志，案件評(píng)議中表決時(shí)隨聲附和，使合議變成了“合而不議”［8］。第三，長(zhǎng)期以來(lái)，人民陪審員參加訴訟相關(guān)的一系列補(bǔ)助性制度缺失，如何支付他們的誤工費(fèi)、差旅費(fèi)、補(bǔ)助費(fèi)等都無(wú)明確的規(guī)定，致使人民陪審員的權(quán)益難以得到有效保證，挫傷了他們參加法庭審判的積極性。

4.合議庭審判獨(dú)立性受約束。合議庭在審理案件的時(shí)候不受外界影響這一規(guī)定在司法實(shí)踐中很難完全落實(shí)。法院內(nèi)部有院長(zhǎng)庭長(zhǎng)簽字制度、審判委員會(huì)制度的影響和制約，在外部本級(jí)法院與上級(jí)法院是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，故“無(wú)法排除上級(jí)法院的影響，地方上又難免會(huì)受到權(quán)威部門(mén)等的干預(yù)，導(dǎo)致法律賦予的獨(dú)立審判權(quán)被分割與侵蝕，很多時(shí)候?qū)徖碚叻炊鴽](méi)有判決權(quán)”［9］。因此，即便合議庭圍繞案件進(jìn)行了規(guī)范細(xì)致的合議，也會(huì)因?yàn)樗鞒龅慕Y(jié)論并非終局性結(jié)果，而喪失合議的價(jià)值意義。這種狀況不僅構(gòu)成了當(dāng)前合議制度的特點(diǎn)，同時(shí)也是“形合實(shí)獨(dú)”的重要原因。

三、完善我國(guó)基層法院合議制的對(duì)策

1.規(guī)范法院內(nèi)部管理與獨(dú)立審判之間的關(guān)系?！拔覈?guó)行政和審判的關(guān)系有著深厚的歷史淵源，審判獨(dú)立中糾纏著各種各樣的行政因素，突破制約審判獨(dú)立的行政困擾，理順?lè)ㄔ簝?nèi)部行政管理制度與審判制度的運(yùn)作，才能確保合議制運(yùn)行中避免行政化的烙印”［10］。第一，規(guī)范合議庭依法審判與院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)監(jiān)督把關(guān)的關(guān)系。現(xiàn)有的法院裁判文書(shū)的簽發(fā)均實(shí)行的是院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)簽字監(jiān)督把關(guān)制，帶有行政管理的色彩，削弱了合議庭的職能。這種監(jiān)督把關(guān)制是造成“審者不判、判者不審”局面的重要因素［11］。院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)沒(méi)有參與具體案件的審理，對(duì)案件的了解僅限于合議庭的匯報(bào)，通過(guò)匯報(bào)了解所做出的判斷不能完全彰顯正義。要解決好合議庭與院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)之間的監(jiān)督關(guān)系，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。一是對(duì)案件審結(jié)后的情況進(jìn)行跟蹤，對(duì)當(dāng)事人和社會(huì)反映的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研分析。二是實(shí)行判后復(fù)核制。由院長(zhǎng)或庭長(zhǎng)牽頭組成判后復(fù)核小組，對(duì)案件進(jìn)行判后復(fù)核，并將復(fù)核結(jié)果記錄入卷。復(fù)核采取按案件數(shù)量比例抽查的方式，如果發(fā)現(xiàn)存在問(wèn)題的案件要按照規(guī)定程序追責(zé)。第二，規(guī)范合議庭與審判委員會(huì)的關(guān)系。審判委員會(huì)制度是我國(guó)特有的審判制度。審判委員會(huì)一般不參加案件的審理，只是聽(tīng)取口頭匯報(bào)，但做出的決定卻具有巨大的權(quán)威性，因此審委會(huì)事實(shí)上是凌駕于合議庭之上的特殊“審判組織”，有學(xué)者認(rèn)為，“審委會(huì)對(duì)于中國(guó)基層法院的司法公正就整體來(lái)說(shuō)是利大于弊”［12］。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善審判委員會(huì)的運(yùn)作機(jī)制。一是根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置不同專業(yè)的審委會(huì)。如民事、行政、刑事以及執(zhí)行工作審判委員會(huì)，使其真正具有“專家”會(huì)議的性質(zhì)，在“會(huì)診”特定類型案件時(shí)真正發(fā)揮集體討論與決策的功能［13］。二是審判委員會(huì)只負(fù)責(zé)對(duì)法律適用問(wèn)題作出決定，而不對(duì)法律事實(shí)做出判斷。三是限定審判委員會(huì)的工作重點(diǎn)。將案件設(shè)定在那些新型社會(huì)關(guān)系的領(lǐng)域，以期通過(guò)審判委員會(huì)的研究討論發(fā)展法律，充分發(fā)揮司法的能動(dòng)作用；四是從程序上限制審判委員會(huì)參與具體案件裁決，規(guī)定案件只有合議庭認(rèn)為必要并提請(qǐng)?jiān)洪L(zhǎng)決定以后，才能提交審判委員會(huì)討論。

2.改革案件承辦人制度。隨著立案登記制的全面落實(shí)，“在當(dāng)前案件壓力增大與司法資源相對(duì)匱乏的矛盾下，承辦法官幾乎一人獨(dú)攬了全部的實(shí)質(zhì)性審判工作，其他合議庭成員一般在開(kāi)庭后才開(kāi)始介入案件，造成審判長(zhǎng)、承辦人及合議庭其他成員掌握的案件決策信息不對(duì)等，從而影響了合議制整體功能的發(fā)揮”［14］。如何在發(fā)揮案件承辦人積極主動(dòng)性的前提下，保證其他成員能夠全面介入案件，并且確保案件評(píng)議能夠得到充分展開(kāi)，是目前合議制改革面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。第一，界定承辦人的產(chǎn)生辦法以及配置方式，按照立法者的原意，案件的承辦主體應(yīng)是合議庭，承辦人應(yīng)由合議庭產(chǎn)生，而不是由立案庭或其他案件分配機(jī)構(gòu)和人員指定。第二，應(yīng)該明確界定審判長(zhǎng)、承辦人及其他合議庭成員的職責(zé)，特別是要明確審判長(zhǎng)、承辦人的特有職責(zé)，這樣才能形成合力，調(diào)動(dòng)集體積極性，以保證案件的審理過(guò)程和裁判結(jié)果充分反映集體智慧［15］。從我國(guó)司法改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)來(lái)看，案件承辦人制度與合議制度在本質(zhì)上是不相融的，合議制審理案件時(shí)既要做出相應(yīng)的判斷，又要完成訴訟具體任務(wù)，而這部分工作主要是由承辦人來(lái)完成，隨著司法改革進(jìn)程的推進(jìn)，配備法官助理來(lái)為合議庭服務(wù)，明確合議庭成員的職責(zé)，使得合議庭從繁雜的訴訟事務(wù)中解脫出來(lái)，將是承辦人制度改革的一項(xiàng)重大舉措。

3.健全合議庭評(píng)議案件的程序機(jī)制。第一，細(xì)化“少數(shù)服從多數(shù)”的評(píng)議活動(dòng)原則。司法實(shí)踐中，合議庭可能形成兩種以上的意見(jiàn)，例如對(duì)于民事案件中的賠償數(shù)額產(chǎn)生不同意見(jiàn)時(shí)，“建議借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《民事訴訟法》中‘各不達(dá)半數(shù)者，以最多額之意見(jiàn)順次算入次多額之意見(jiàn)，至達(dá)過(guò)半數(shù)為止’的規(guī)定”［16］。筆者認(rèn)為，以此來(lái)闡述“少數(shù)服從多數(shù)”原則的含義，并運(yùn)用到更為廣泛的實(shí)踐層面。第二，公開(kāi)評(píng)議結(jié)果。將合議庭成員的具體意見(jiàn)寫(xiě)入判決書(shū)，使當(dāng)事人能夠更加清楚地看到整個(gè)案件判決的過(guò)程，明白是非公斷，心理上會(huì)更愿意接受判決結(jié)果。同時(shí)，對(duì)合議庭成員來(lái)講也會(huì)形成倒逼機(jī)制，迫使他們加強(qiáng)學(xué)習(xí)，不斷提高自己的法律素養(yǎng)及職業(yè)道德修養(yǎng)。

4.充分發(fā)揮人民陪審員在合議制中的作用。第一，明確職權(quán)制度，確保人民陪審員享有同等權(quán)利。從立法層面上明晰人民陪審員的責(zé)任、義務(wù)以及權(quán)限等內(nèi)容，并明確要求人民陪審員應(yīng)全程參與案件庭審。在合議庭評(píng)議時(shí)，人民陪審員必須獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)，案件涉及專業(yè)知識(shí)時(shí)，合議庭應(yīng)當(dāng)充分考慮和尊重專業(yè)人民陪審員的意見(jiàn)，如果法官與陪審員意見(jiàn)產(chǎn)生分歧，應(yīng)將不同的意見(jiàn)記錄入卷。從立法層面規(guī)定人民陪審員同樣有權(quán)將案件提請(qǐng)審判委員會(huì)討論決定，確保人民陪審員在履行審判職責(zé)期間充分發(fā)揮法律所賦予的審判權(quán)力，這也是解決“陪而不審”問(wèn)題的關(guān)鍵所在。第二，完善保障機(jī)制，賦予人民陪審員職務(wù)豁免權(quán)?！盀榱四軌蜃屌銓弳T自由的行使職權(quán)，不受他人包括主審法官在內(nèi)的一些人的不當(dāng)影響”［17］，應(yīng)當(dāng)在制度建設(shè)上賦予人民陪審員職務(wù)豁免權(quán)，完善經(jīng)費(fèi)、權(quán)利、退出、懲戒等保障機(jī)制，確保人民陪審員能認(rèn)真履行職責(zé)，使其在案件評(píng)議時(shí)能夠根據(jù)公平正義準(zhǔn)則和自己的良心對(duì)案件的是非曲直做出獨(dú)立自主的判斷。

合議制度改革作為我國(guó)司法改革的重點(diǎn)之一，并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的審判組織改革的問(wèn)題，它關(guān)系到整個(gè)審判管理、人事等各方面的改革。在目前人民法院司法資源緊張、法官工作壓力大的背景下，需要積極探索使合議庭真正發(fā)揮作用、保證辦案質(zhì)量、提高審判效率的有效運(yùn)行機(jī)制，才能有效破除阻滯合議制度功能發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)因素，推動(dòng)“努力讓人民群眾在每一起司法案件中都能感受到公平正義”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

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［責(zé)任編輯張彥華］

作者簡(jiǎn)介：田源（1984—），男，山東菏澤人，中國(guó)政法大學(xué)“2011計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心2015級(jí)博士生，山東政法學(xué)院法律碩士實(shí)踐導(dǎo)師；高宇涵（1983—），女，山東定陶人，山東省定陶縣人民法院法官。

收稿日期：2015-12-20

中圖分類號(hào)：D926.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-6701（2016）02-0069-04