鄧慧娟 陳 偉

濟(jì)南市環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化運(yùn)營研究及對策分析

鄧慧娟 陳 偉

市場化是公共服務(wù)行業(yè)改革的大勢所趨，也是我國環(huán)衛(wèi)行業(yè)改革的必然趨勢。自2003年以來，濟(jì)南市環(huán)衛(wèi)行業(yè)就開始了市場化改革，經(jīng)過10余年的改革，濟(jì)南市環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化改革取得了明顯的成效，但在具體實(shí)踐中也暴露出一些問題。本文在闡述濟(jì)南市環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化運(yùn)營現(xiàn)狀及存在的問題的基礎(chǔ)上，提出了完善濟(jì)南市環(huán)衛(wèi)行業(yè)公共服務(wù)市場化的幾點(diǎn)對策建議。

環(huán)衛(wèi)作業(yè)；事業(yè)單位改革；市場化改革

一、濟(jì)南市環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化運(yùn)營取得的成效

濟(jì)南市環(huán)衛(wèi)行業(yè)公共服務(wù)市場化運(yùn)行近10年來，取得了顯著的成效。

（一）通過市場化提升了環(huán)衛(wèi)服務(wù)水平

經(jīng)過道路保潔的市場化運(yùn)作，濟(jì)南市逐步建立起規(guī)范完善的作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)了粗放管理向精細(xì)管理的轉(zhuǎn)變。由一班制保潔向全天保潔轉(zhuǎn)變，由人工保潔為主向機(jī)械化保潔為主轉(zhuǎn)變，并建立起主要道路夜間保潔作業(yè)制度，管理人員工作的主觀能動(dòng)性得到較大提升，由原來被動(dòng)接受工作到現(xiàn)在主動(dòng)提出改進(jìn)意見和建議。

（二）通過市場化形成了多元化投資局面

通過道路招投標(biāo)和第二垃圾處理廠特許經(jīng)營，進(jìn)一步加快了社會(huì)資金向環(huán)衛(wèi)行業(yè)投入力度。第二垃圾處理廠建設(shè)一次性吸引社會(huì)資金9個(gè)多億，并實(shí)現(xiàn)了先進(jìn)處理技術(shù)和管理手段的引進(jìn)。

（三）擴(kuò)大了城市保潔作業(yè)規(guī)模

濟(jì)南市通過道路保潔權(quán)的市場化運(yùn)作，道路保潔作業(yè)規(guī)模顯著擴(kuò)大。從2003年起，到2014年，市區(qū)所有主次干道、支路街巷實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，保潔面積達(dá)到2000余萬平方米。機(jī)械設(shè)備也比2004年增加80%以上，掃路車、灑水車等資產(chǎn)合計(jì)增加約達(dá)9000余萬元，各類設(shè)施建設(shè)投入顯著增加。城市保潔質(zhì)量也發(fā)生了翻天覆地的變化，目前，機(jī)掃率達(dá)到80%以上、灑水沖刷率達(dá)到98%以上。

（四）提高了環(huán)衛(wèi)行業(yè)的社會(huì)效應(yīng)

濟(jì)南市環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化后，極大地提升了濟(jì)南市的環(huán)境衛(wèi)生水平，提升了濟(jì)南市公共服務(wù)水平，得到了全社會(huì)的認(rèn)可，文明作業(yè)形象、社會(huì)滿意度顯著改善，取得了良好的社會(huì)效應(yīng)。

市場化雖然為濟(jì)南市的環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)帶來了希望，也取得了一定的成效，但在具體實(shí)踐中也暴露出一些問題。

二、濟(jì)南市環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化運(yùn)營存在的問題

（一）體制不清晰

2004年濟(jì)南市道路保潔權(quán)招投標(biāo)時(shí)，由于環(huán)衛(wèi)系統(tǒng)所屬公司的地緣優(yōu)勢和原有管理人員的經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢，在27個(gè)中標(biāo)單位中當(dāng)?shù)丨h(huán)衛(wèi)系統(tǒng)所屬公司26家，外地公司僅1家，非環(huán)衛(wèi)行業(yè)所屬公司所占比例僅為3. 85%，作業(yè)面積所占比例僅為4. 24%，且全部為最低類別的五類作業(yè)道路，隨著這27個(gè)中標(biāo)單位之間的不斷整合，到目前為止這種形勢未得到根本性改變。

（二）面臨贏利難甚至虧損問題

環(huán)衛(wèi)作業(yè)的特殊性使得環(huán)衛(wèi)企業(yè)贏利難。1.環(huán)衛(wèi)作業(yè)的季節(jié)性因素較強(qiáng)，如春季大風(fēng)、夏季暴雨、秋季落葉、冬季大雪等均會(huì)導(dǎo)致環(huán)衛(wèi)作業(yè)量的增加。2.突擊任務(wù)、重大活動(dòng)及政治性任務(wù)所需的加班加點(diǎn)等額外工作量增多。3.工資和物料價(jià)格上漲、作業(yè)質(zhì)量要求提高、行政和突發(fā)性任務(wù)指派過多和機(jī)掃率提高，這些都使得單位面積道路保潔的作業(yè)成本明顯增加。但經(jīng)費(fèi)在招投標(biāo)時(shí)就已確定，從而縮小了贏利空間。

（三）整體素質(zhì)不高，發(fā)展?jié)摿τ邢?/p>

環(huán)衛(wèi)企業(yè)業(yè)務(wù)內(nèi)容單一，僅局限于傳統(tǒng)的保潔作業(yè)，幾乎不涉及市場經(jīng)營性和個(gè)性化比較突出的特殊保潔和專業(yè)保潔等服務(wù)領(lǐng)域。環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化后外來務(wù)工人員占總?cè)藛T的比例上升，小學(xué)文化程度及文盲者所占比例仍然較高，使得現(xiàn)階段企業(yè)工作人員的素質(zhì)大幅下降。政府投入不足，環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍不穩(wěn)定，存在著“二高二低”，即工作強(qiáng)度高、危險(xiǎn)系數(shù)高、工資待遇低、社會(huì)地位低，勞動(dòng)付出與收入不成正比，形成了招工難、難招工惡性循環(huán)的被動(dòng)局面。

（四）政府管理不完善，監(jiān)管機(jī)制不健全

在濟(jì)南市道路保潔市場化過程中，為適應(yīng)公共服務(wù)市場化的要求建立了新的監(jiān)管機(jī)制。新的監(jiān)管機(jī)制突出了市、區(qū)、街三級監(jiān)管相結(jié)合、集中檢查和日常檢查相結(jié)合、明查和暗查相結(jié)合、專業(yè)監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督相結(jié)合、傳統(tǒng)檢查方法與現(xiàn)代化檢測手段相結(jié)合等“五個(gè)結(jié)合”，將道路保潔檢查指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，所有指標(biāo)均量化賦分，實(shí)行考核并與撥付作業(yè)經(jīng)費(fèi)及獎(jiǎng)懲掛鉤。但在實(shí)際的運(yùn)作過程中，仍然存在一定的問題。以城市道路保潔監(jiān)管為例，每月市城管局組織一次“環(huán)衛(wèi)杯”大檢查，由市局、區(qū)局及各環(huán)衛(wèi)所人員進(jìn)行打分，分?jǐn)?shù)與保潔經(jīng)費(fèi)撥付相掛鉤。而各區(qū)局、各環(huán)衛(wèi)所與其所屬公司有著千絲萬縷的聯(lián)系，從而造成各區(qū)既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的現(xiàn)象，造成監(jiān)管成績大打折扣，即使市局單方面再公正也不免存在偏差。

三、 完善濟(jì)南市環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化運(yùn)營的對策建議

針對濟(jì)南市環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化改革中客觀存在的矛盾和問題，結(jié)合其他城市成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和環(huán)衛(wèi)行業(yè)的基本特性，在充分認(rèn)識行業(yè)的公益性的基礎(chǔ)上，對完善濟(jì)南市環(huán)衛(wèi)行業(yè)的市場化改革提出如下建議：

（一）明確濟(jì)南市環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化運(yùn)營的總體定位

“從西方公共服務(wù)市場化改革的主流看，公共服務(wù)市場化的總體定位，是尋求市場機(jī)制和公共職能二者之間的有效均衡?！盵1]據(jù)此，明確濟(jì)南市環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化的總體定位，必須在立足國情省情的基礎(chǔ)上，以改革創(chuàng)新的精神，探索出一條適合我國和濟(jì)南市實(shí)際的環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化道路。

1.環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化并不意味著政府可以退出公共服務(wù)。當(dāng)前，我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)尚不完善，市場化運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)也談不上豐富，所以，在公共服務(wù)提供上，仍應(yīng)堅(jiān)持政府為主、市場為輔，突出政府的主要提供者地位。

2.環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化應(yīng)是有限度的市場化。當(dāng)前人們已經(jīng)普遍認(rèn)識到，市場并不是萬能的，有其局限性，市場化只能是“有限的市場化”。[2]換言之，公共物品不能全部市場化，否則公共物品的公共性就蕩然無存了。畢竟，“服務(wù)能夠外包，但是治理卻不能”。[3]

3.環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化改革應(yīng)堅(jiān)持穩(wěn)步推進(jìn)。在我國，雖然環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)市場化改革早已開始，但還面臨諸多的不利因素的制約，比如作為政府和市場之間的第三部門的非政府組織的發(fā)育還比較滯后，調(diào)整環(huán)衛(wèi)行業(yè)公共服務(wù)市場化的法律法規(guī)還不健全，受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，社會(huì)對公私合作的共識還不強(qiáng)，等。所以，現(xiàn)階段推進(jìn)環(huán)衛(wèi)行業(yè)公共服務(wù)市場化改革決不能急于求成，而應(yīng)翔實(shí)充分謀劃，扎實(shí)穩(wěn)步推進(jìn)。

（二）完善濟(jì)南市環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場化的具體對策建議

1.完善相關(guān)制度規(guī)范。公共服務(wù)市場化改革的順利推進(jìn)，既離不開政策的傾力扶持，也離不開制度的有力約束，可以說是相關(guān)制度規(guī)范約束下的市場化。

（1）建立市場準(zhǔn)入機(jī)制。在現(xiàn)有作業(yè)單位的基礎(chǔ)上，不斷拓寬準(zhǔn)入渠道，積極接納私營企業(yè)進(jìn)入我市環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域，形成市場競爭的格局。為此應(yīng)盡快制定實(shí)施《濟(jì)南市環(huán)衛(wèi)行業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》，在人員、資金、設(shè)備、技術(shù)等方面，對所有進(jìn)入環(huán)衛(wèi)市場的企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)審查。

（2）加大政策保障力度。環(huán)衛(wèi)作業(yè)是社會(huì)公益事業(yè)，利益由公眾分享，成本也應(yīng)由公眾負(fù)擔(dān)，政府作為公共利益的代表，應(yīng)該通過政策保障的方式，承擔(dān)必要的作業(yè)成本。包括收稅、收費(fèi)上的優(yōu)惠政策，環(huán)衛(wèi)車輛掛牌、年審及相關(guān)保險(xiǎn)費(fèi)用上的優(yōu)惠政策，等。

（3）完善道路保潔招投標(biāo)改革。制定規(guī)范的招標(biāo)流程、招標(biāo)文件組成要求，在評標(biāo)辦法上以復(fù)合標(biāo)底作為衡量中標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，最大限度確保招投標(biāo)的公開、公正、公平，實(shí)現(xiàn)降低環(huán)衛(wèi)投入和運(yùn)營成本的目的。

2.加大環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)投入。環(huán)衛(wèi)行業(yè)作為一項(xiàng)公共服務(wù)產(chǎn)品，總體來看排他性較弱，且為民眾生活所必需。因此，環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)的供給只能由政府買單。

（1）制定與完善環(huán)衛(wèi)作業(yè)資金投入政策。充分考慮各環(huán)衛(wèi)企業(yè)的作業(yè)成本，建立指導(dǎo)價(jià)與人工成本、物耗成本（包括車費(fèi)、油價(jià)等）變動(dòng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，按照作業(yè)任務(wù)量和具體完成量來核撥經(jīng)費(fèi)，并隨著作業(yè)任務(wù)量的逐年增加，按比例增加政府年度財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入。同時(shí)應(yīng)逐步改革環(huán)衛(wèi)投資融資體制，實(shí)行投資多元化、多渠道籌集資金，并通過市場運(yùn)作和合理配置，努力實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)作業(yè)投資的最大效益。

（2）增加應(yīng)急及運(yùn)營補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)。政府應(yīng)保障市容環(huán)衛(wèi)應(yīng)急體系建設(shè)和應(yīng)急處置所需經(jīng)費(fèi)，增加應(yīng)急經(jīng)費(fèi)，以保障出現(xiàn)應(yīng)急狀態(tài)時(shí)及時(shí)實(shí)施應(yīng)急處置，如掃雪除冰、應(yīng)急處置特殊垃圾、應(yīng)急調(diào)用移動(dòng)公廁等。

（3）提高環(huán)衛(wèi)職工福利待遇。環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)項(xiàng)目作業(yè)的特點(diǎn)是“臟、苦、累”，作業(yè)條件相對較差，但總體上仍屬于簡單勞動(dòng)。因此，環(huán)衛(wèi)職工工資標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高于全市職工平均工資，但可低于復(fù)雜勞動(dòng)行業(yè)工資。提高對一線保潔員、掏糞工等的福利待遇，對環(huán)衛(wèi)工人廉租房、公租房的申報(bào)及租金上給予優(yōu)惠。

（4）去除環(huán)衛(wèi)設(shè)備生產(chǎn)廠家的暴利，適時(shí)增加環(huán)衛(wèi)專業(yè)作業(yè)車輛，特別是新型設(shè)備和新能源設(shè)備，達(dá)到減員增效的目的，彌補(bǔ)因人員缺失造成的短板。

3.加強(qiáng)政府監(jiān)管力度。公共服務(wù)市場化雖然能夠大大減輕政府的直接生產(chǎn)責(zé)任，但是，卻增加了政府的監(jiān)管責(zé)任。在監(jiān)管制度上，完善環(huán)衛(wèi)行業(yè)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，建立統(tǒng)一、完善的環(huán)衛(wèi)作業(yè)考核評估機(jī)制。在監(jiān)管隊(duì)伍上，建立一支獨(dú)立的、專業(yè)化的監(jiān)督檢查人員隊(duì)伍，增強(qiáng)監(jiān)督考核裝備的科技化和信息化程度。在監(jiān)管形式上，可以委托作為服務(wù)對象的單位、企業(yè)、社區(qū)或市民等對作業(yè)單位進(jìn)行日常監(jiān)管。在監(jiān)管考評機(jī)制上，引入多種考核方法，由原來評價(jià)主體的一元化向多元化轉(zhuǎn)變，并發(fā)揮數(shù)字化城管熱線溝通橋梁作用，把市民投訴納入到道路保潔作業(yè)評價(jià)的體系中去。另外，進(jìn)一步健全完善環(huán)衛(wèi)行業(yè)協(xié)會(huì)，加快環(huán)衛(wèi)行業(yè)協(xié)會(huì)以及各個(gè)專業(yè)協(xié)會(huì)的改革與培育工作。 “事實(shí)上政府已經(jīng)無法成為惟一的治理者，它必須依靠與民眾、企業(yè)、非營利性組織共同治理和共同管理?！盵4]

4.注重引導(dǎo)社會(huì)參與。環(huán)衛(wèi)行業(yè)的社會(huì)性決定了它離不開廣大人民群眾，離不開社會(huì)公眾。同時(shí)，社會(huì)公眾也是環(huán)衛(wèi)服務(wù)的最直接感受者，對環(huán)衛(wèi)服務(wù)的方式方法和質(zhì)量水平最有發(fā)言權(quán)。

（1）加大宣傳和引導(dǎo)，提高廣大民眾對環(huán)衛(wèi)服務(wù)的參與意識。通過報(bào)紙、廣播、電視以及日常宣傳等方式，提高社會(huì)公眾對環(huán)衛(wèi)服務(wù)的關(guān)注，提高社會(huì)公眾參與環(huán)衛(wèi)服務(wù)的意識。

（2）豐富社會(huì)公眾表達(dá)訴求的途徑和渠道。即充分利用濟(jì)南12345市民服務(wù)熱線、12319城市管理數(shù)字化平臺等信息平臺的功能，暢通渠道受理民眾投訴、建議和需求，及時(shí)處理、反饋各種群眾訴求，做到事事有落實(shí)，件件有回音。

（3）以行風(fēng)評議為契機(jī)，改善環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量和水平。濟(jì)南市每年都要組織一到兩次全市的行風(fēng)評議工作，并將評議結(jié)果進(jìn)行詳細(xì)公布和排名，這一做法不僅能提升公眾的參與度，也能督促各行業(yè)不斷改進(jìn)不足，提升服務(wù)。

（4）充分借力基層性自治組織，調(diào)動(dòng)居民委員會(huì)等基層組織的積極性，提高社區(qū)在環(huán)境衛(wèi)生管理中的自主作用。居委會(huì)是最基層的人民組織，他們對環(huán)衛(wèi)服務(wù)的質(zhì)量和水平最有發(fā)言權(quán)，他們也最了解環(huán)衛(wèi)服務(wù)中存在哪些不足和缺陷，讓基層居民參與到環(huán)衛(wèi)服務(wù)監(jiān)督管理工作中，將這些普通居民的意見、建議和監(jiān)管評議作為環(huán)衛(wèi)企業(yè)績效考核的重要依據(jù)，將極大地完善政府環(huán)衛(wèi)監(jiān)管機(jī)制。

[1]胡象明,魯萍.治理視野下的政府公共服務(wù)市場化[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào),2012(5):31.

[2]葛振坤,吳耀宏.公共服務(wù)市場化政府主體分析[J].南方論刊,2008(9):35.

[3]曹淑芹.政府公共服務(wù)民營化的限制性因素分析[J].陰山學(xué)刊,2014(1):64.

[4]何曉平,范湘凌.和諧架構(gòu)下行業(yè)協(xié)會(huì)的性質(zhì)定位及立法表征[J].社會(huì)科學(xué)研究,2010(4):38.

（責(zé)任編輯 馬曉黎）

鄧慧娟，濟(jì)南市機(jī)械化清掃大隊(duì)辦公室副主任，中級統(tǒng)計(jì)師；陳偉，山東大學(xué)政治學(xué)博士后流動(dòng)站（郵政編碼250001）

F299.24.1

A

1672-6359(2016)06-0126-03

濟(jì)南市2016年哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目“濟(jì)南市城管環(huán)衛(wèi)公共服務(wù)市場化運(yùn)營研究”(JNSK16D25)階段性研究成果