朱玉清（廣西壯族自治區(qū)南寧市司法局）

加強(qiáng)社區(qū)矯正應(yīng)急體系建設(shè)的思考

朱玉清（廣西壯族自治區(qū)南寧市司法局）

社區(qū)矯正應(yīng)急體系，是政府部門為有效防控和處置社區(qū)服刑人員引發(fā)的突發(fā)事件而構(gòu)建的集指揮、預(yù)警、處置、善后為一體的緊急應(yīng)對系統(tǒng)。由于社區(qū)矯正是我國剛興起的一種非監(jiān)禁性的刑罰執(zhí)行制度，具有行刑環(huán)境的開放性、矯正監(jiān)管的復(fù)雜性等特點(diǎn)，決定了社區(qū)矯正是一個高危領(lǐng)域，必須重視加強(qiáng)應(yīng)急體系建設(shè)，不斷提高緊急事態(tài)下的應(yīng)對能力，高效維護(hù)社會安全穩(wěn)定。

一、南寧市社區(qū)矯正應(yīng)急管理工作現(xiàn)狀分析

南寧市著眼社區(qū)矯正工作風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高的實(shí)際，堅(jiān)持居安思危，不斷提高社區(qū)矯正執(zhí)法能力，嚴(yán)格執(zhí)行《南寧市社區(qū)矯正工作應(yīng)急處置試行辦法》，連續(xù)5年實(shí)現(xiàn)了社區(qū)服刑人員 “無脫管漏管、無刑事案件、無參與群體性事件、無制造安全事故”的“四無”目標(biāo)。但也存在著社區(qū)矯正應(yīng)急體系建設(shè)發(fā)育不良的問題。

（一）應(yīng)急指揮體系不完備。雖然《南寧市社區(qū)矯正工作應(yīng)急處置試行辦法》規(guī)定市司法局局長任全市社區(qū)矯正應(yīng)急指揮中心主任，但市司法局在政府體系中的編制序列，決定了市司法局局長難以在政法系統(tǒng)中發(fā)揮全盤性指揮作用。特別是指揮機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員經(jīng)常變動，導(dǎo)致指揮機(jī)構(gòu)穩(wěn)定性不夠，無論是縱向指揮，還是橫向協(xié)調(diào)，不僅缺乏統(tǒng)一的指揮平臺和指揮手段，還缺乏統(tǒng)一的指揮責(zé)任和協(xié)同機(jī)制，與“指揮一體化”的要求相差甚遠(yuǎn)。

（二）應(yīng)急處置力量較薄弱?！赌蠈幨猩鐓^(qū)矯正工作應(yīng)急處置試行辦法》雖然明確了公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)等關(guān)聯(lián)單位作為處置社區(qū)矯正突發(fā)事件的主戰(zhàn)力量，但因臨時編成的處置力量具有多元性、分散性、非專業(yè)性等特點(diǎn)，形同“散落的珍珠”，難以形成應(yīng)急反應(yīng)整體力量。特別是現(xiàn)場封控力量、特種處置力量、專業(yè)談判力量、快速機(jī)動救援力量，目前還只是一個書面概念。一旦社區(qū)服刑人員制造規(guī)模性暴力突發(fā)事件，就很難做到“召之即來，來之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝”。

（三）應(yīng)急管理保障較落后。隨著黨政機(jī)關(guān)車輛保障改革等任務(wù)的完成，南寧市參與社區(qū)矯正突發(fā)事件處置的政法系統(tǒng)各主戰(zhàn)單位，除公安機(jī)關(guān)外，基本沒有機(jī)動車輛保障。各處置力量進(jìn)入事發(fā)現(xiàn)場后，相互之間如何進(jìn)行處置行動的溝通與協(xié)同，還缺乏可靠的通信保障。應(yīng)急處置全程所需的飲食保障、醫(yī)療救援保障、防護(hù)裝備保障、輿論宣傳保障、執(zhí)法識別標(biāo)志保障，還缺乏必要的準(zhǔn)備。

（四）應(yīng)急任務(wù)責(zé)任不清晰。社區(qū)矯正領(lǐng)域一旦發(fā)生較大規(guī)模的突發(fā)事件，不僅有政法機(jī)關(guān)、公安部門、司法行政部門、法院、檢察院等關(guān)聯(lián)單位參加處置，還有可能動用武警部隊(duì)、消防部門、衛(wèi)生醫(yī)療部門、社區(qū)基層組織等多種協(xié)同力量參與處置。對于這些力量，如何明確任務(wù)，如何劃分責(zé)任，如何統(tǒng)一指揮，如何正確使用以及誰負(fù)責(zé)現(xiàn)場警戒管控，誰組織實(shí)施處置行動，誰負(fù)責(zé)綜合性協(xié)調(diào)服務(wù)保障，等等，目前還缺乏明確的規(guī)范。

二、南寧市社區(qū)矯正應(yīng)急體系建設(shè)的架構(gòu)設(shè)想

加強(qiáng)南寧市社區(qū)矯正應(yīng)急體系建設(shè)，應(yīng)從指揮、預(yù)警、處置、善后等要素的科學(xué)構(gòu)建入手，精心組織建設(shè)，形成指揮暢通、預(yù)警靈敏、處置穩(wěn)妥、善后圓滿的應(yīng)急管理格局。

（一）指揮體系的構(gòu)建。指揮體系是社區(qū)矯正應(yīng)急體系的神經(jīng)中樞和號令機(jī)構(gòu)，起著統(tǒng)管全局的作用，應(yīng)堅(jiān)持南寧市委市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由南寧市委市政府依托南寧市應(yīng)急管理指揮中心，建立“一縱五橫”的社區(qū)矯正應(yīng)急指揮體系，即縱向建立市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一體化指揮部，橫向建立政法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院五個分級指揮部，賦予市委政法委書記總指揮權(quán)，行使對社區(qū)矯正緊急事態(tài)處置的統(tǒng)一組織指揮。政法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、法院、檢察院、司法行政機(jī)關(guān)等主戰(zhàn)單位，由其主要負(fù)責(zé)同志行使與單位職能相對應(yīng)的副總指揮權(quán)。并由主導(dǎo)社區(qū)矯正應(yīng)急處置的政法機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌調(diào)配使用各參戰(zhàn)力量；主管社區(qū)矯正工作的司法行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)行使指揮中的綜合協(xié)調(diào)服務(wù)工作；公安機(jī)關(guān)行使處置行動展開的指揮權(quán)；法院負(fù)責(zé)行使處置全程的司法適用指導(dǎo)權(quán)；檢察院負(fù)責(zé)行使處置行動全程的合法性監(jiān)督權(quán)。在南寧市司法局建立全市社區(qū)矯正應(yīng)急指揮中心，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)聯(lián)結(jié)“一縱五橫”指揮機(jī)構(gòu)，形成社區(qū)矯正應(yīng)急指揮自動化體系。

（二）力量體系的構(gòu)建。力量體系是社區(qū)矯正應(yīng)急體系的行動主體和生力軍，直接決定著社區(qū)矯正突發(fā)事件的處置成敗。一是構(gòu)建精干的決策指揮力量。由南寧市委市政府主導(dǎo)，在南寧市政法系統(tǒng)各單位中挑選講政治、通法規(guī)、精決策、善指揮、會協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)干部，組成社區(qū)矯正應(yīng)急指揮領(lǐng)導(dǎo)小組，并分別擔(dān)任社區(qū)矯正應(yīng)急聯(lián)合指揮部的對口業(yè)務(wù)指揮員，為科學(xué)應(yīng)對社區(qū)矯正突發(fā)事件提供組織保證。二是構(gòu)建充足的現(xiàn)場封控力量。按照“一次投入充足、后續(xù)留有機(jī)動”的原則，區(qū)分個體事件、中小規(guī)模事件、大規(guī)模事件，科學(xué)編組現(xiàn)場封控力量，保證對事發(fā)現(xiàn)場進(jìn)行及時有效控制，防止事態(tài)擴(kuò)大。三是構(gòu)建復(fù)合型特種處置力量。南寧市社區(qū)服刑人員中屬激情犯罪的占比例較大，有不少社區(qū)服刑人員對社會心懷不滿，有的甚至揚(yáng)言要報(bào)復(fù)社會。因此，不能排除社區(qū)服刑人員實(shí)施劫持人質(zhì)、聚眾械斗、制造自殺式恐怖襲擊等惡性犯罪的可能。迫切需要依托南寧市公安特警、武警特戰(zhàn)分隊(duì)，編組復(fù)合型特種處置力量，隨時做好應(yīng)對復(fù)雜情況的準(zhǔn)備。四是構(gòu)建可靠的專業(yè)談判力量。南寧市社區(qū)服刑人員中涉毒人員和患有心理及精神疾病的人員約占半數(shù)，隨時會產(chǎn)生厭世情緒和到社會上鬧事的可能。處置此類人群制造的突發(fā)事件，需要心理談判專家介入。為此，南寧市應(yīng)建立社區(qū)矯正心理疏導(dǎo)專家?guī)旌蛻?yīng)急談判專家?guī)?，以備?zhàn)時所需。五是構(gòu)建高效的醫(yī)療救護(hù)力量。社區(qū)矯正突發(fā)事件，往往伴隨著人身侵害和人員傷亡。應(yīng)將南寧市醫(yī)療部門層層納入社區(qū)矯正應(yīng)急力量體系，編組相對穩(wěn)定的醫(yī)療救護(hù)隊(duì)伍，隨時做好待命準(zhǔn)備。

（三）預(yù)警體系的構(gòu)建。應(yīng)對社區(qū)矯正突發(fā)事件，最理想的效果是將事態(tài)處置在萌芽狀態(tài)。因此，需要建立情報(bào)收集分析系統(tǒng)、風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)測系統(tǒng)、險(xiǎn)情報(bào)警聯(lián)動系統(tǒng)。一要加快社區(qū)服刑人員信息系統(tǒng)建設(shè)。按照“見人見檔、一人一檔、人檔相符”的原則，逐一建立和完善社區(qū)服刑人員信息檔案資料，及時收集和分析社區(qū)服刑人員動態(tài)信息，形成社區(qū)服刑人員動態(tài)數(shù)據(jù)庫，時刻掌握社區(qū)服刑人員的思想動態(tài)和行為動向。二要加快社區(qū)矯正風(fēng)險(xiǎn)評估系統(tǒng)建設(shè)。盡快出臺《南寧市社區(qū)矯正風(fēng)險(xiǎn)評估實(shí)施辦法》，加快設(shè)立社區(qū)矯正風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)，組建專業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)評估隊(duì)伍，適時組織開展風(fēng)險(xiǎn)評估鑒定工作，以科學(xué)確定社區(qū)服刑人員的危險(xiǎn)等級和監(jiān)控等級。三要加快社區(qū)矯正險(xiǎn)情報(bào)警系統(tǒng)建設(shè)。以社區(qū)矯正應(yīng)急指揮中心為基本平臺，以“12348”公共法律服務(wù)熱線為通信紐帶，以社區(qū)服刑人員配戴電子腕帶或?qū)Ｓ檬謾C(jī)為基本手段，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，構(gòu)建社區(qū)矯正險(xiǎn)情報(bào)警系統(tǒng)，建立24小時備勤值班制度，做到“社區(qū)服刑人員一出險(xiǎn)情，預(yù)警系統(tǒng)就能第一時間感知、發(fā)現(xiàn)和報(bào)警”，為指揮員采取正確處置行動贏得先機(jī)。

（四）處置體系的構(gòu)建。由于社區(qū)矯正突發(fā)事件的處置，集政治性、政策性、危險(xiǎn)性、關(guān)聯(lián)性于一體，必須建立嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、科學(xué)穩(wěn)妥、環(huán)環(huán)相扣的處置體系。一要確立科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奶幹迷瓌t。堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮，確保處置行動的高度集中統(tǒng)一。堅(jiān)持維護(hù)法律、依法處置，保障社會公平正義。堅(jiān)持快速反應(yīng)、就近出警，力控事態(tài)，為主力處置力量到位爭取主動權(quán)。堅(jiān)持維權(quán)為先、維穩(wěn)為重，從維權(quán)處著手，向維穩(wěn)處聚力，以維權(quán)求維穩(wěn)，以維穩(wěn)保維權(quán)。堅(jiān)持依靠群眾、密切配合，最大限度地爭取社會民眾的支持，形成整體處置力量。二要制定周密系統(tǒng)的處置方案。根據(jù)社區(qū)服刑人員可能引發(fā)的突發(fā)事件類型，相應(yīng)制定社區(qū)服刑人員自殺自殘、劫持人質(zhì)、劫持交通工具、聚眾上訪、聚眾械斗、暴力恐怖襲擊等處置方案，做到一事多套方案，一案多種手段，案案想周全，確保各方案的可行性。三要構(gòu)建簡明完善的處置程序。對接警記錄、核查事實(shí)、決定出警、現(xiàn)場處置、善后工作等每個環(huán)節(jié)和流程，要一一明確合法的操作規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，防止盲目用警、非法出警、混亂處警，做到出師有名、行事有序、處警有據(jù)。四要明確寬嚴(yán)相濟(jì)的處置方法。正確判斷社區(qū)矯正突發(fā)事件的性質(zhì)和規(guī)模，科學(xué)采取處置方法，既要體現(xiàn)司法文明，又要宣示法律威嚴(yán)；既要防止矛盾激化，又要避免貽誤戰(zhàn)機(jī)。凡屬于民事糾紛事件的，應(yīng)以宣傳教育和勸導(dǎo)說服為主；凡屬于暴力刑事案件的，應(yīng)及時出警、果斷處置。五要確立防打結(jié)合的處置手段。積極做好運(yùn)用政治手段、經(jīng)濟(jì)手段、法律手段、軍事手段解決問題的準(zhǔn)備。對于非對抗性事件，應(yīng)采取教育感化、心理瓦解等政治手段，必要時綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段解決問題；對于規(guī)模性暴力性顛覆性事件，必須做好采取武力震懾、重點(diǎn)打擊、繩之以法等軍事法律手段解決問題的準(zhǔn)備。

（五）保障體系的構(gòu)建。建立健全保障體系，事前做好充分的物資技術(shù)準(zhǔn)備，是保障社區(qū)矯正處突行動取得勝利的重要支撐，通常由機(jī)動車輛保障、指揮通信保障、警用裝備保障、現(xiàn)場飲食保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障、法律服務(wù)救助保障等要素組成。積極適應(yīng)公車制度改革實(shí)際，采取政府購買訂制服務(wù)等方式，與社會運(yùn)輸行業(yè)簽訂機(jī)動車輛應(yīng)急保障合作協(xié)議，隨時滿足社區(qū)矯正處突行動中的機(jī)動車輛保障需要。運(yùn)用基地有線通信和移動無線通信技術(shù)手段，構(gòu)建社區(qū)矯正處突指揮通信網(wǎng)，確保整個處突行動指揮通信暢通。結(jié)合社區(qū)矯正突發(fā)事件的特點(diǎn)和處置要求，配備攻防一體、偵聽一體、攝錄傳一體的警用裝備，配置統(tǒng)一的身份識別標(biāo)志，以滿足社區(qū)矯正處突行動的需要。著眼社區(qū)矯正處突現(xiàn)場的高危性和艱苦性，堅(jiān)持自我保障為主，市場訂制保障為輔，加強(qiáng)戰(zhàn)時飲食和醫(yī)療衛(wèi)生保障渠道建設(shè)，保證能隨時安全足額供給。針對社區(qū)矯正突發(fā)事件可能造成的侵權(quán)后果，充分做好法律服務(wù)救助保障準(zhǔn)備，隨時為當(dāng)事人提供高效的法律服務(wù)。

（六）善后體系的構(gòu)建。在處置社區(qū)矯正突發(fā)事件中，大量復(fù)雜的工作在于善后，同時也決定著社區(qū)矯正處突行動的最終成效。按照事態(tài)的輕重緩急，應(yīng)重點(diǎn)做好受傷人員的救助、財(cái)產(chǎn)損失的彌補(bǔ)、事發(fā)現(xiàn)場的修復(fù)、新聞輿論的回應(yīng)、社會情緒的安撫、經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)、應(yīng)對策略的完善等工作。無論社區(qū)矯正突發(fā)事件是導(dǎo)致社區(qū)服刑人員自身受傷，還是導(dǎo)致社會民眾他人受傷，都應(yīng)無條件地第一時間搶救人的生命。對事件造成的財(cái)產(chǎn)損失，嚴(yán)格依法進(jìn)行核實(shí)和論責(zé)清償。按照屬地管轄原則，由事發(fā)地政府負(fù)責(zé)組織對事發(fā)現(xiàn)場的清理和修復(fù)工作。成立社區(qū)矯正處突新聞發(fā)布中心，適時召開新聞發(fā)布會，及時回應(yīng)社會民眾對事件的關(guān)切。組織心理輔導(dǎo)團(tuán)隊(duì)，深入事發(fā)地做好社會情緒安撫工作。處置行動結(jié)束后，各參戰(zhàn)單位應(yīng)根據(jù)自己擔(dān)負(fù)的工作任務(wù)完成情況，進(jìn)行全面深入的分析總結(jié)，不斷完善本級應(yīng)急工作方案，并由南寧市社區(qū)矯正處突指揮中心統(tǒng)一收集經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和改進(jìn)措施，進(jìn)一步修訂完善總體應(yīng)對策略，為今后遂行社區(qū)矯正處突任務(wù)做好智能準(zhǔn)備。

三、構(gòu)建南寧市社區(qū)矯正應(yīng)急體系應(yīng)采取的基本對策

構(gòu)建南寧市社區(qū)矯正應(yīng)急體系，既要樹立“寧可備而不用，不可用而無備”的戰(zhàn)略思想，又要強(qiáng)化“銷患于未形，保治于未然”的主動作為意識，始終依靠黨委政府帶動、責(zé)任部門聯(lián)動，從系統(tǒng)謀劃入手，從基本要素建起，做到建管用相統(tǒng)一。

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視擺上位。構(gòu)建社區(qū)矯正應(yīng)急體系，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只有南寧市委市政府高度重視，立項(xiàng)納建，協(xié)調(diào)各方，才能將體系建設(shè)中的各要素動員組織起來，運(yùn)轉(zhuǎn)起來。因此，南寧市委市政府應(yīng)將社區(qū)矯正應(yīng)急體系建設(shè)納入全市應(yīng)急管理體系總體規(guī)劃，出臺加強(qiáng)南寧市社區(qū)矯正應(yīng)急體系建設(shè)的決定，在全市統(tǒng)一組織實(shí)施。

（二）系統(tǒng)規(guī)劃謀到位。對社區(qū)矯正應(yīng)急體系建設(shè)進(jìn)行科學(xué)系統(tǒng)的規(guī)劃，是保證應(yīng)急體系建設(shè)順利落實(shí)的先決條件。應(yīng)從社區(qū)矯正應(yīng)急體系組織功能的統(tǒng)一性、建設(shè)主體的多元性、體系結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性等實(shí)際出發(fā)，由南寧市委市政府組織相關(guān)職能部門，始終圍繞總體功能進(jìn)行全盤規(guī)劃，系統(tǒng)設(shè)計(jì)，形成“南寧市社區(qū)矯正應(yīng)急體系建設(shè)總體規(guī)劃”。

（三）分工負(fù)責(zé)抓到位。社區(qū)矯正應(yīng)急體系建設(shè)，既涉及到政法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、法院、檢察院等政法系統(tǒng)主責(zé)單位，還關(guān)聯(lián)到武警部隊(duì)、消防部門、醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸、新聞宣傳、社會保險(xiǎn)等協(xié)同單位，在南寧市委市政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，對各參戰(zhàn)力量在社區(qū)矯正應(yīng)急體系建設(shè)中的職能作用和任務(wù)分工進(jìn)行責(zé)任劃分，并按照“總體規(guī)劃”層層分解責(zé)任，監(jiān)督各單位按照“藍(lán)圖” 精心施工建設(shè)。

（四）綜合服務(wù)保到位。構(gòu)建社區(qū)矯正應(yīng)急體系，不僅需要人力、物力、財(cái)力支撐，而且還需要時間、信息和技術(shù)保障。這就需要南寧市委市政府應(yīng)作出統(tǒng)籌安排，出臺政策規(guī)定，對相關(guān)建設(shè)要素作統(tǒng)一調(diào)度，綜合施策，全程把關(guān)，全面保障，確保社區(qū)矯正應(yīng)急體系建設(shè)全面協(xié)調(diào)推進(jìn)。

（五）實(shí)戰(zhàn)演練合到位。社區(qū)矯正應(yīng)急體系建設(shè)其功效如何，最終需要通過實(shí)戰(zhàn)演練來檢驗(yàn)。南寧市委市政府應(yīng)以總導(dǎo)演的身份，授權(quán)市委政法委為執(zhí)行導(dǎo)演，抓好各類應(yīng)急力量參加的社區(qū)矯正處突綜合演練，通過練指揮、練協(xié)同、練戰(zhàn)法、練保障，全面檢驗(yàn)指揮體系、力量體系、預(yù)警體系、處置體系、保障體系、善后體系之間的綜合反應(yīng)情況，不斷發(fā)現(xiàn)問題，優(yōu)化系統(tǒng)，完善體系，確保社區(qū)矯正應(yīng)急體系高效運(yùn)轉(zhuǎn)，真正發(fā)揮維護(hù)社會安全穩(wěn)定的作用。

（責(zé)任編輯 張文靜）