王進喜（中國政法大學教授）

全面推進法律顧問制度和兩公律師制度建設(shè)

王進喜（中國政法大學教授）

黨的十八屆三中全會確立的全面深化改革的任務(wù)之一，是“普遍建立法律顧問制度”。黨的十八屆四中全會進一步明確提出，要“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用?！薄案骷夵h政機關(guān)和人民團體普遍設(shè)立公職律師，企業(yè)可設(shè)立公司律師，參與決策論證，提供法律意見，促進依法辦事，防范法律風險。明確公職律師、公司律師法律地位及權(quán)利義務(wù)，理順公職律師、公司律師管理體制機制。”十八屆五中全會提出，要“運用法治思維和法治方式推動發(fā)展，全面提高黨依據(jù)憲法法律治國理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平”。前不久，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》是對黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神的進一步貫徹落實的具體措施，并明確提出了推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的目標，即2017年底前，中央和國家機關(guān)各部委，縣級以上地方各級黨政機關(guān)普遍設(shè)立法律顧問、公職律師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府根據(jù)需要設(shè)立法律顧問、公職律師，國有企業(yè)深入推進法律顧問、公司律師制度，事業(yè)單位探索建立法律顧問制度，到2020年全面形成與經(jīng)濟社會發(fā)展和法律服務(wù)需求相適應(yīng)的中國特色法律顧問、公職律師、公司律師制度體系。

《意見》是今后幾年推進法律顧問制度和公職律師公司律師制度的綱領(lǐng)性文件，有必要從以下幾個方面領(lǐng)會和把握《意見》精神。

一、從法律顧問業(yè)務(wù)的必要性和專業(yè)性出發(fā)，明確政策導(dǎo)向

黨的十八屆三中全會《決定》明確指出：“建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。”因此，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政是密不可分的整體，普遍建立法律顧問制度，不僅僅是要在政府部門建立法律顧問制度，提高在新形勢下政府依法行政水平，不僅僅是要在企業(yè)建立法律顧問制度，推進企業(yè)依法經(jīng)營、合規(guī)管理，而且要在各級黨委建立法律顧問制度，從而全面提高黨依據(jù)憲法法律治國理政、依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平?！耙婪▓?zhí)政是依法治國的關(guān)鍵”。建立黨委系統(tǒng)法律顧問制度，是對依法執(zhí)政要求的直接貫徹，是全面建設(shè)法治中國的重要保障，是治理創(chuàng)新的重要體現(xiàn)，是加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的人才基礎(chǔ)。

考慮到法律工作的專業(yè)性和重要性，積極推進法律顧問制度，必須有強有力的人才保障。法律職業(yè)資格考試或者律師資格考試，是選拔法律人才、保證法律人才專業(yè)性的具體措施之一?！兑庖姟芬?guī)定，在黨政機關(guān)已擔任法律顧問但未取得法律職業(yè)資格或者律師資格的人員，可以繼續(xù)履行法律顧問職責。國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度實施后，黨政機關(guān)擬擔任法律顧問的人員應(yīng)當具有法律職業(yè)資格或者律師資格；在國有企業(yè)已擔任法律顧問但未取得法律職業(yè)資格或者律師資格的人員，可以繼續(xù)履行法律顧問職責。國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度實施后，國有企業(yè)擬擔任法律顧問的工作人員或者外聘的其他人員，應(yīng)當具有法律職業(yè)資格或者律師資格，但外聘其他國有企業(yè)現(xiàn)任法律顧問的除外。

積極推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度，是領(lǐng)導(dǎo)干部依法決策、依法辦事的重要制度保障?！兑庖姟凡粌H規(guī)定了黨政機關(guān)、國有企業(yè)發(fā)揮法律顧問和公職律師公司律師作用的方式，還明確規(guī)定黨政機關(guān)主要負責人、國有企業(yè)主要負責人要正確認識法律顧問和公職律師公司律師的意義和作用，在落實法律顧問和公職律師公司律師制度方面，發(fā)揮好組織領(lǐng)導(dǎo)和帶頭落實的作用?！兑庖姟芬?guī)定，黨政機關(guān)主要負責同志作為推進法治建設(shè)第一責任人，要認真抓好本地區(qū)本部門本單位法律顧問、公職律師、公司律師制度的實施。對應(yīng)當聽取法律顧問、公職律師的法律意見而未聽取，應(yīng)當請法律顧問、公職律師參加而未落實，應(yīng)當采納法律顧問、公職律師的法律意見而未采納，造成重大損失或者嚴重不良影響的，依法依規(guī)追究黨政機關(guān)主要負責人、負有責任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責任人員的責任；對應(yīng)當聽取法律顧問、公司律師的法律意見而未聽取，應(yīng)當交由法律顧問、公司律師進行法律審核而未落實，應(yīng)當采納法律顧問、公司律師的法律意見而未采納，造成重大損失或者嚴重不良影響的，依法依規(guī)追究國有企業(yè)主要負責人、負有責任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責任人員的責任。

二、尊重中國現(xiàn)實國情，遵循法治建設(shè)規(guī)律

當前我國各地在經(jīng)濟、文化等方面的發(fā)展仍然存在著相當大的差距，這必然導(dǎo)致各地在推進法律顧問制度和公職律師公司律師的發(fā)展上采取不同的模式和措施?！耙坏肚小钡淖龇ㄊ敲撾x實際的。《意見》從現(xiàn)實國情出發(fā)，在推進法律顧問制度和公職律師公司律師制度建設(shè)方面，沒有搞一刀切，提出了堅持分類規(guī)范實施的原則。即要從實際出發(fā)，在黨政機關(guān)、人民團體、國有企事業(yè)單位分類推行法律顧問制度和公職律師、公司律師制度，明確政策導(dǎo)向和基本要求，鼓勵各地區(qū)各部門各單位綜合考慮機構(gòu)、人員情況和工作需要，選擇符合實際的組織形式、工作模式和管理方式，積極穩(wěn)妥實施。

例如，《意見》考慮到黨政機關(guān)法律顧問的工作特點，在法律顧問的構(gòu)成上兼顧了政治性、專業(yè)性和獨立性要求?！兑庖姟诽岢龇e極推行黨政機關(guān)法律顧問制度，建立以黨內(nèi)法規(guī)工作機構(gòu)、政府法制機構(gòu)人員為主體，吸收法學專家和律師參加的法律顧問隊伍。

在法律顧問的設(shè)置上，《意見》提出要專職法律顧問與兼職法律顧問制度兼顧?？h級以上地方黨委和政府以及法律事務(wù)較多的工作部門應(yīng)當配備與工作任務(wù)相適應(yīng)的專職人員擔任法律顧問；法律事務(wù)較少的縣級以上地方黨委和政府工作部門可以配備兼職人員履行法律顧問職責。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府可以根據(jù)工作需要，配備專職或者兼職人員履行法律顧問職責。此外，《意見》還規(guī)定，市、縣、鄉(xiāng)同級黨委和政府可以聯(lián)合外聘法律顧問，為黨政機關(guān)提供服務(wù)；黨委和政府可以分別統(tǒng)一外聘法律顧問，為黨委和政府及其工作部門提供服務(wù)。

再如，考慮到全面推進法律顧問制度和公職律師公司律師制度在法律人才方面的迫切需求，《意見》提出，國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度實施前已擔任法律顧問、未取得法律職業(yè)資格或者律師資格的人員具備下列條件，經(jīng)國務(wù)院司法行政部門考核合格的，由國務(wù)院司法行政部門向其頒發(fā)公職律師、公司律師證書：（1）在黨政機關(guān)、國有企業(yè)擔任法律顧問滿15年；（2）具有高等學校法學類本科學歷并獲得學士及以上學位，或者高等學校非法學類本科及以上學歷并獲得法律碩士、法學碩士及以上學位或者獲得其他相應(yīng)學位；（3）具有高級職稱或者同等專業(yè)水平。與此同時，《意見》規(guī)定，根據(jù)該項規(guī)定擔任公職律師、公司律師的人員，申請轉(zhuǎn)為社會律師的，應(yīng)當符合國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的相關(guān)規(guī)定。因此，這一過渡性措施不會沖擊國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度。

三、實現(xiàn)責權(quán)利統(tǒng)一

針對實踐中存在的法律顧問和公職律師公司律師的責權(quán)利不統(tǒng)一的情況，《意見》在法律顧問和公職律師公司律師的責權(quán)利相統(tǒng)一方面作出了詳細的規(guī)定?！兑庖姟凡粌H規(guī)定了黨政機關(guān)、國有企業(yè)法律顧問的職責，還規(guī)定了法律顧問、公職律師、公司律師的責任。黨政機關(guān)法律顧問、公職律師玩忽職守、徇私舞弊的，依法依紀處理；屬于外聘法律顧問的，予以解聘，并記入法律顧問工作檔案和個人誠信檔案，通報律師協(xié)會或者所在單位，依法追究責任。國有企業(yè)法律顧問對企業(yè)經(jīng)營管理行為的合法合規(guī)性負有監(jiān)督職責，對企業(yè)違法違規(guī)行為提出意見，督促整改。法律顧問明知企業(yè)存在違法違規(guī)行為，不警示、不制止的，承擔相應(yīng)責任。此外，《意見》對外聘法律顧問、公職律師、公司律師在保密、利益沖突、兼職等行為規(guī)則方面的事項均作出了明確規(guī)定。

此外，為了尊重法律顧問、公職律師、公司律師的勞動，體現(xiàn)其工作價值，《意見》明確規(guī)定，黨政機關(guān)要將法律顧問、公職律師經(jīng)費列入財政預(yù)算，采取政府購買或者財政補貼的方式，根據(jù)工作量和工作績效合理確定外聘法律顧問報酬，為法律顧問、公職律師開展工作提供必要保障。

四、發(fā)揮對法律人才、社會律師的正面引導(dǎo)作用

保證公職律師、公司律師具有必要的獨立性，保證公職律師、公司律師崗位能夠具有執(zhí)業(yè)經(jīng)歷、職業(yè)保障方面的吸引力，是發(fā)揮法律顧問制度和公職律師、公司律師制度的關(guān)鍵之一。為此，《意見》規(guī)定，公職律師、公司律師脫離原單位，可以申請轉(zhuǎn)為社會律師，其擔任公職律師、公司律師的經(jīng)歷計入社會律師執(zhí)業(yè)年限。公職律師、公司律師依照有關(guān)程序遴選為法官、檢察官的，確定法官、檢察官等級應(yīng)當考慮其從事公職律師、公司律師工作的年限、經(jīng)歷。與此同時，律師協(xié)會承擔公職律師、公司律師的業(yè)務(wù)交流指導(dǎo)、律師權(quán)益維護、行業(yè)自律等工作。這些規(guī)定無疑有利于吸引人才加入公職律師、公司律師隊伍。

積極推進法律顧問制度和公職律師公司律師制度，離不開社會律師的參與，應(yīng)當形成公職律師、公司律師和社會律師優(yōu)勢互補、資源共享的格局?！兑庖姟芬?guī)定了黨政機關(guān)外聘法律顧問應(yīng)當具備的政治條件、經(jīng)驗條件、道德條件，并規(guī)定外聘法律顧問應(yīng)當通過公開、公平、公正的方式遴選。例如，《意見》規(guī)定，受聘擔任法律顧問的律師應(yīng)當未受過司法行政部門的行政處罰或者律師協(xié)會的行業(yè)處分。這對于引導(dǎo)社會律師依法遵守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律執(zhí)業(yè)無疑具有積極的導(dǎo)向作用。

五、對《律師法》的修改提出了新要求

《意見》不僅為未來一段時間法律顧問、公職律師、公司律師工作的開展指明了方向，也就《律師法》的修改提出了要求?！堵蓭煼ā肥┬幸呀?jīng)20年，司法部在全國試點公職律師、公司律師制度也逾10年。這些年來，黨政機關(guān)、企業(yè)對法律服務(wù)的認識和需求已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。律師隊伍的格局應(yīng)當適應(yīng)依法治國的大形勢而調(diào)整?！堵蓭煼ā凡粌H僅應(yīng)當是在律師事務(wù)所執(zhí)業(yè)的社會律師的《律師法》，也應(yīng)當是公職律師、公司律師的《律師法》，應(yīng)當為社會律師、公職律師、公司律師的全面協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律根據(jù)。因此，《律師法》的修改，應(yīng)當按照《意見》精神，在公職律師、公司律師的證書管理、權(quán)利義務(wù)、律師協(xié)會的職責等方面，作出相應(yīng)修改。

（責任編輯 張文靜）