白小虎

（中共浙江省委黨校科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心，浙江杭州311121）

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重啟市場化改革的總體設(shè)計：現(xiàn)代市場經(jīng)濟的治理體系

白小虎

（中共浙江省委黨校科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心，浙江杭州311121）

全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。經(jīng)濟體制改革的總體部署有一條清晰的邏輯，完善基本經(jīng)濟制度、建設(shè)現(xiàn)代市場體系、加快轉(zhuǎn)變政府職能、財政體制改革、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制和開放經(jīng)濟體制，形成現(xiàn)代市場經(jīng)濟的治理體系，是國家治理體系現(xiàn)代化的重要支撐。十八屆三中全會重新定位市場與政府關(guān)系及其作用，并得到現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的約束，現(xiàn)代市場體系得以完善，統(tǒng)籌好政府與市場兩種作用，以治理的方式解決好內(nèi)外平衡、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。

市場決定性作用；現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度；現(xiàn)代市場經(jīng)濟治理體系

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是繼“四個現(xiàn)代化”的第五個現(xiàn)代化，是十八屆三中全會確立的全面深化改革的總目標?！笆袌霭l(fā)揮資源配置的決定性作用”是十八屆三中全會的重大理論創(chuàng)新，再次界定了市場與政府的關(guān)系，為市場化改革的第二季確立了基調(diào)?！艾F(xiàn)代國家治理體系”和“市場決定性作用”兩大理論創(chuàng)新之間存在什么樣的聯(lián)系，深化市場經(jīng)濟體制改革應(yīng)采取什么樣的方式來回應(yīng)“現(xiàn)代國家治理體系”？《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）關(guān)于經(jīng)濟體制改革安排了八個部分、二十六條，無疑是全面深化改革的重點，當然也是“現(xiàn)代國家治理體系”的重點。我國市場化改革已經(jīng)探索了三十余年，正進入改革的深水區(qū)，距離現(xiàn)代市場經(jīng)濟的目標還有相當?shù)木嚯x。以什么樣的最小一攬子改革方案來重啟市場化改革，中國特色的社會主義市場經(jīng)濟在何種基本經(jīng)濟制度下并以何種方式來運行，“治理體系”為此打開了視角，本文將以“治理體系”來解讀十八屆三中全會的經(jīng)濟體制改革舉措。

一、治理體系與“市場決定性作用”

20世紀80年代之前，在我國社會科學(xué)領(lǐng)域使用治理（governance）作為主題詞來開展的相關(guān)研究少之又少。上世紀八、九十年代以來，伴隨著“新制度主義（Neo-institutionalism）經(jīng)濟學(xué)”和“新制度主義政治學(xué)”等相關(guān)學(xué)派的興起，“治理”（governance）一詞的運用日漸廣泛。治理就是共同體為達到某種目標所采取的集體行動，它具有三個重要的特征：“共同性”、“目的性”、“多樣性，可根據(jù)實際的需要，既可以采用單中心、一元化、強制性、自上而下的方式，也可以用多中心、多元化、協(xié)商性、自下而上的方式。市場經(jīng)濟不同于計劃經(jīng)濟，也不同于政府主導(dǎo)的管制經(jīng)濟。計劃經(jīng)濟、政府管制經(jīng)濟的主導(dǎo)作用在于政府執(zhí)行計劃指令或執(zhí)行管制政策，政府行為是單中心和強制性的。市場經(jīng)濟的運行既要以市場機制作為資源配置的基礎(chǔ)，又不可否認市場機制的缺陷。市場經(jīng)濟的治理，一大特點就是經(jīng)濟決策主體的多元性、互動性和行為方式的多樣性。市場經(jīng)濟的利益主體是多元的，至少包括市場主體和政府和社會這三方面。市場經(jīng)濟的治理體系中多元主體在資源配置中發(fā)揮作用，而不單單是政府或市場主體單方面行使而不受約束。現(xiàn)代市場經(jīng)濟的治理體系，確保市場的決定性作用，突出市場的主導(dǎo)地位，強調(diào)政府力量與市場力量的互動協(xié)調(diào)。

十八屆三中全會明確提出，經(jīng)濟體制改革的核心問題仍然是正確處理好市場與政府的關(guān)系。對這一核心問題的確立，保持了改革開放三十多年來經(jīng)濟體制改革的主攻方向的延續(xù)性，同時也在肯定了前三十年改革的成就的基礎(chǔ)上，指明了推進深化改革的主攻方向。改革的重點也是一脈相承的，中心工作仍然是經(jīng)濟體制改革，不斷為市場松綁，不斷激發(fā)市場的活力。全面深化改革徹底革除經(jīng)濟體制領(lǐng)域里長期妨礙市場發(fā)揮作用的體制性弊端，讓中國經(jīng)濟回歸到市場力量內(nèi)生的秩序，回歸到市場力量推動的高質(zhì)量可持續(xù)的經(jīng)濟增長。對此，十八屆三中全會的結(jié)論是“市場發(fā)揮資源配置的決定性作用”。“市場決定性作用”這一結(jié)論為經(jīng)濟體制改革的核心問題——“市場與政府的關(guān)系”，明確界定了兩者的地位和作用。這一理論創(chuàng)新，是市場化改革進入“治理”階段的重要前提和標志。

黨的十四大提出的市場發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，突出了市場機制在經(jīng)濟社會發(fā)展中必不可少的條件，是探索社會主義市場經(jīng)濟的階段性認識。從市場的基礎(chǔ)性作用提升到市場的決定性作用，強化了全面深化改革的市場取向，對從根本上解決市場與政府的關(guān)系是非常有必要的。在對市場經(jīng)濟機制的價值判斷上，承認市場的基礎(chǔ)性作用，而基礎(chǔ)性作用和市場規(guī)律是可以被認識和調(diào)控的，也是可以被駕馭的一種工具。處于主動位置的、起主導(dǎo)作用的往往是政府，凌駕于市場機制之上，對市場機制可以任意解釋打扮。這種認識仍舊沒有徹底擺脫計劃經(jīng)濟的思維習(xí)慣，認為政府很強大，政府很能干，市場機制無非是一種相機抉擇的工具手段。市場的基礎(chǔ)性作用對市場化改革有積極意義，但是仍然沒有從根本上扭轉(zhuǎn)計劃經(jīng)濟體制下政府凌駕于市場主體、代替市場機制配置資源的思維。

走向現(xiàn)代市場經(jīng)濟的治理體系的第一步是調(diào)整市場和政府的關(guān)系，必須回答誰主導(dǎo)了現(xiàn)代市場經(jīng)濟，誰發(fā)揮著對資源配置的決定性作用。習(xí)近平對經(jīng)濟體制改革核心問題的認識是這樣表述的：市場配置資源是最有效率的形式。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟本質(zhì)上就是市場決定資源配置的經(jīng)濟，市場的決定性作用是毫無爭議的。健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位的問題。由此來看，經(jīng)濟體制改革的方向是深化市場化改革，是要讓市場機制充分發(fā)揮，兩方面齊抓才能湊效。一是市場體系的完善本身也是改革的問題，要改革阻礙市場體系發(fā)育和完善的制度障礙和體制障礙。二是市場體系、市場機制運行中的障礙來自于政府過多的干預(yù)。市場機制真正起到?jīng)Q定性作用，政府的權(quán)力要約束，政府的職能要轉(zhuǎn)變，政府的行政管理方式要轉(zhuǎn)變。隨著市場體系的發(fā)育和完善，政府要守好自己的邊界，處理好與市場的關(guān)系，更多發(fā)揮市場的作用，讓社會參與協(xié)調(diào)?！稕Q定》提出了國家治理體系的總框架，是為了讓兩種作用都發(fā)揮好，必然要走向市場經(jīng)濟條件下的治理之路。

《決定》指出，政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈。政府要把資源配置的決策權(quán)還給市場主體，把監(jiān)管和管理的事務(wù)交給社會組織，這樣政府才有足夠的精力來為社會提供公共服務(wù)，彌補市場機制的缺陷?！稕Q定》指出現(xiàn)代政府要善于運用治理的方式，顯然有別于計劃的控制方式，也有別于政府主導(dǎo)的審批、監(jiān)管等管制市場的手段?，F(xiàn)代政府要充分發(fā)揮市場的決定性作用、社會的協(xié)調(diào)性作用，把屬于市場的還給市場，屬于社會的還給社會。市場解決不了的問題也不全部要政府來承擔，要培育社會組織，引導(dǎo)社會組織加強自身管理，讓社會組織在政府與市場之間作為協(xié)調(diào)和緩沖。在十八屆三中全會全面深化改革建立現(xiàn)代治理體系的精神指引下，《決定》對社會主義市場經(jīng)濟的現(xiàn)代治理體系做出了頂層設(shè)計的安排。

二、治理體系與社會主義基本經(jīng)濟制度

重新界定市場與政府的關(guān)系是構(gòu)建治理體系的第一步。治理體系的第二步指向政府職能轉(zhuǎn)變，十八大后更新了理念，要把政府的權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，政府公權(quán)力配置經(jīng)濟資源的行為，受到社會主義基本經(jīng)濟制度的約束。治理體系的制度基礎(chǔ)是完善社會主義基本經(jīng)濟制度，具體的轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)及其實現(xiàn)形式的探索?！稕Q定》的第五條改革安排部署了經(jīng)濟體制改革的重點領(lǐng)域，從產(chǎn)權(quán)制度這一根本性因素奠定社會主義市場經(jīng)濟的體制基礎(chǔ)。構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，是完善社會主義基本經(jīng)濟制度新的突破口，也是社會主義市場經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)，更是“市場決定性作用”的保證。

《決定》指出“產(chǎn)權(quán)是所有制的核心”?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的四個要點——“歸屬要清晰，權(quán)責(zé)要明確，保護要嚴格，流轉(zhuǎn)要順暢”，不僅突出了產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)界定，更注重產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟運行中對資源配置的決定性作用。不管什么樣的所有制，產(chǎn)權(quán)都必須滿足以上四個條件，因此不同所有制理應(yīng)是公平的?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)既以所有制為基礎(chǔ)，在實際的經(jīng)濟運行中又相對獨立于所有權(quán)?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)才是深刻影響到資源配置的因素，而非所有制。只有《決定》中所要求的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)的四點標準都能達到，經(jīng)濟主體才能對資源配置擁有有效的產(chǎn)權(quán)，市場（主體）在資源配置中才能發(fā)揮決定性作用。

我國對社會主義基本經(jīng)濟制度的認識超越了所有制層面，轉(zhuǎn)向了經(jīng)濟運行中的決策權(quán)和控制權(quán)，充分吸收了現(xiàn)代發(fā)達市場經(jīng)濟國家產(chǎn)權(quán)制度的合理因素，更加接近了市場發(fā)揮決定性作用的制度基礎(chǔ)，回歸了市場經(jīng)濟應(yīng)有的國家與經(jīng)濟主體之間的權(quán)利結(jié)構(gòu)。《決定》從產(chǎn)權(quán)超越所有制的這一基本特點出發(fā)，進一步指出了深化改革的努力方向?！皣冶Ｗo各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素，公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟?！?/p>

所謂基本經(jīng)濟制度，是財產(chǎn)、要素、資源的所有制及其相互關(guān)系的一個總體，也是在一個國家既定的政治、法律等基本制度設(shè)定、承認、規(guī)范和保護下所有制的體系。它既不是像西方發(fā)達國家宣傳的那樣，只有私有制才是合理、合法的，并鼓吹私有制是最有效的唯一的所有制形式。中國特色社會主義的基本經(jīng)濟制度，在所有制結(jié)構(gòu)上并不形成某種所有制天然的唯一性和排他性。社會主義市場經(jīng)濟的基本經(jīng)濟制度從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)型而來，跳出了以公有制為唯一所有制形式。西方資本主義國家宣稱的私有制，有天然的唯一性和排他性。相反，中國特色社會主義的所有制是一個包容性的產(chǎn)權(quán)體系，以公有制為主體，既有全民所有，也有集體所有，也不排斥非公有制，可以是個人、家庭所有，也可以企業(yè)的法人來實現(xiàn)所有制?！稕Q定》指出了所有制的核心是產(chǎn)權(quán)，完全符合現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)的基本原理?，F(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)尤其是產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的理論和實證都表明產(chǎn)權(quán)的界定和保護都是需要成本的，脫離不了產(chǎn)權(quán)形成的歷史背景和過程。在特定的背景下，人們總是在選擇產(chǎn)權(quán)成本相對較低的實現(xiàn)形式。而且，只要是社會實踐是在不斷發(fā)展變化的，產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)形式也會隨之選擇一個最佳的方式。

非公有制包括個人、家庭、企業(yè)法人所有，產(chǎn)權(quán)是清晰的，產(chǎn)權(quán)的成本也較低，產(chǎn)權(quán)的交易與組合也相對比較容易。因此，非公有制經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換很靈活，適合于產(chǎn)權(quán)交易合作關(guān)系規(guī)模較小、較為簡單的個人和企業(yè)之間實現(xiàn)，是一種很有活力、很有彈性的產(chǎn)權(quán)組合形式，這也是大部分民營經(jīng)濟的特點。激發(fā)社會大眾的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，在更大的范圍來實現(xiàn)自身價值，對民營經(jīng)濟大力扶持，加快取消對民營的中小創(chuàng)業(yè)者的種種限制，是向改革要活力，向改革要紅利的現(xiàn)實舉措。相反，對于經(jīng)濟活動規(guī)模巨大，事關(guān)社會和國家的長期，整體、公共的利益，非公有制經(jīng)濟尤其是個人、家庭這一類利益導(dǎo)向明確、產(chǎn)權(quán)相對簡單的非公有制經(jīng)濟就很難完成這些使命。公有制的國有企業(yè)在中國特色社會主義市場經(jīng)濟中的地位，不應(yīng)該削弱，而是應(yīng)該得到優(yōu)化和加強。《決定》主要是從兩種所有制結(jié)合企業(yè)來談改革的問題的。所有制的核心是產(chǎn)權(quán)，圍繞產(chǎn)權(quán)，要構(gòu)建和完善現(xiàn)代市場體系。要使市場的決定性作用真正得以很好發(fā)揮，還應(yīng)把中國特色社會主義主體的多種所有制混合包容，既考慮到個體局部的活力，又考慮到整體和長期的戰(zhàn)略利益的包容性多元所有制，延伸到重要的、關(guān)鍵的資源要素領(lǐng)域。就其對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)型的重要性而言，土地的所有制、金融資源的所有制，也同樣面臨著如何形成以公有制為主體的多元混合融合的所有制形式。

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)的不足，問題還在于政府的權(quán)力過大?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度四個基本特征中，產(chǎn)權(quán)清晰是基本的要求。清晰的產(chǎn)權(quán)表明資源配置過程中經(jīng)濟主體的權(quán)利和責(zé)任的界定是清晰的，兩者是相適應(yīng)匹配的。產(chǎn)權(quán)不清晰，不僅包括所有權(quán)的歸屬不清晰，運用歸屬不清的經(jīng)濟資源造成最終的責(zé)任和利益也是不匹配的。還有一種情況，盡管所有權(quán)的規(guī)定是清晰的，但是在資源配置的過程中，所有者無法有效行使所有者的權(quán)利，這樣的所有者權(quán)利就是不完整的，相應(yīng)的責(zé)任和利益是不匹配的。這既是公有制產(chǎn)權(quán)的缺陷，擁有所有權(quán)的全體人民不可能都參與資源配置決策，相應(yīng)的經(jīng)濟收益和損失承擔嚴重的不匹配。不僅如此，非公有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)不完整，很多市場主體的自主決策行為受到政府的限制，資源配置的決策權(quán)不完整，但是由此造成的經(jīng)濟責(zé)任完全由市場主體來承擔。所以，公有制、非公有制產(chǎn)權(quán)都存在完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的問題，共同的制約還是政府對資源配置的直接干預(yù)。

在市場經(jīng)濟中政府占主導(dǎo)地位并發(fā)揮決定性作用，政府必定過度干預(yù)市場機制并直接配置資源，體制機制必然束縛市場主體并構(gòu)成了對非公有制經(jīng)濟發(fā)展的嚴重限制。當非公有制經(jīng)濟作為市場主體但是又無法行使權(quán)責(zé)相適應(yīng)的投資經(jīng)營決策，無法根據(jù)市場競爭和市場規(guī)則來配置資源時，這些都是非公有制產(chǎn)權(quán)不完整的表現(xiàn)。面對產(chǎn)業(yè)進入壁壘，面對政府支配的資源時，受到不公正的待遇，實質(zhì)上是各級政府對非公有制產(chǎn)權(quán)保護的失職，是我國市場經(jīng)濟的體制的根本性弊端。

《決定》明確指出“國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟”。以現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度來完善社會主義市場經(jīng)濟基本制度，真正做到“兩個毫不動搖”，必須要求國家公平平等對待不同所有制的經(jīng)濟，必須解決好現(xiàn)實中國家（政府）作為公平執(zhí)法者的第三方角色與政府作為國家資本的出資人角色之間的沖突。長期以來民營經(jīng)濟和國有經(jīng)濟處于不平等的競爭地位，造成這一局面與政府作為國有資產(chǎn)的出資人與國有資產(chǎn)的經(jīng)營者之間的利益一致性有很大的關(guān)系。維護國有企業(yè)的超市場地位，傾向性配置經(jīng)濟資源，與最終國有資產(chǎn)的增值保值有著利益一致的相關(guān)性。監(jiān)管者與經(jīng)營者之間的利益相關(guān)性，嚴重影響到了現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度在社會主義市場經(jīng)濟體制的基礎(chǔ)性地位。

圍繞“市場決定性作用”，抓住現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度對所有制的超越，在“兩個毫不動搖”的政治原則方針的指導(dǎo)下，以混合所有制作為現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度超越所有制的具體實現(xiàn)形式。在混合所有制的新型產(chǎn)權(quán)安排下，處理好國資管理的體制機制，在此基礎(chǔ)上理順政府與國有企業(yè)的關(guān)系。通過混合所有制的形式，有效削弱了各級政府與國有企業(yè)之間的利益一致性，使得政府能從國有資產(chǎn)管理、國有企業(yè)的監(jiān)管脫離出來。通過混合所有制改造國有企業(yè)，形成和健全混合所有制企業(yè)的現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)和現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，讓市場機制和市場競爭形成對混合所有制企業(yè)的外在壓力。

放棄了對國有企業(yè)經(jīng)營者、國有資產(chǎn)代理人的直接篩選和監(jiān)管，從管人到管資本，一定程度上降低了政府作為國有資產(chǎn)第一代理人，同時也是管理的委托者與國有資產(chǎn)經(jīng)營者之間的利益關(guān)聯(lián)程度，政府可以作為一個更加中立的監(jiān)管者裁判員來整肅市場環(huán)境。進行混合所有制改革的同時，還配套了其它簡政放權(quán)的政府職能轉(zhuǎn)變的改革，如壟斷領(lǐng)域的改革，投資審批改革等協(xié)調(diào)推進，把國有企業(yè)由于種種因素長期壟斷的領(lǐng)域放開競爭，維護競爭環(huán)境。從管人到管資本是一個巨大的轉(zhuǎn)變，企業(yè)的所有制性質(zhì)最為關(guān)鍵的是對資產(chǎn)增值收益的所有權(quán)。政府從管人中擺脫，在不同所有制的企業(yè)中可以保持中立地位，真正成為一個中立的第三方來執(zhí)行規(guī)則。

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度是市場發(fā)揮決定性作用的基礎(chǔ)，將從制度上加強了對政府干預(yù)市場的限制，政府行為也是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的一部分，也是制度約束的對象。完善基本經(jīng)濟制度，是圍繞著完善產(chǎn)權(quán)保護展開并構(gòu)建現(xiàn)代市場經(jīng)濟的產(chǎn)權(quán)。完善社會主義基本經(jīng)濟制度，堅持“兩個毫不動搖”，是為了從制度的根子上將不同所有制的產(chǎn)權(quán)與政府的公權(quán)分割開，對市場主體產(chǎn)權(quán)一視同仁的嚴格保護，是對政府公權(quán)的最根本約束，迫使政府的機構(gòu)設(shè)置、職能設(shè)置和行政方式都需要隨之相應(yīng)改革?；窘?jīng)濟制度的完善，將“政府的權(quán)力”圈進了“制度”的籠子。完善基本經(jīng)濟制度，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)是其中要義，而現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)的主要標志就是對政府作為公正第三方的角色定位及其公權(quán)的邊界限定，這些都將為政府職能轉(zhuǎn)變和行政改革設(shè)定原則和檢驗標準。

三、社會主義市場經(jīng)濟的治理體系

社會主義市場經(jīng)濟的治理體系要處理和協(xié)調(diào)好多種關(guān)系，如中央和地方政府的財權(quán)事權(quán)，城市和農(nóng)村發(fā)展一體、國內(nèi)與國外統(tǒng)一市場等?！稕Q定》在加快政府職能轉(zhuǎn)變、深化財稅體制改革、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制、構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制等重點領(lǐng)域部署了改革任務(wù)，既發(fā)揮市場的決定性作用，也使政府更好地協(xié)調(diào)發(fā)展中的利益關(guān)系，調(diào)動社會力量，形成較為成型完善的社會主義市場經(jīng)濟治理體系。

（一）發(fā)揮好市場與政府兩種作用

中國的市場取向改革有中國的特色，在于辯證的、全面的、總體的來看待“一對關(guān)系和兩種作用”。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型不單單是私有化、市場化一招就靈，尤其是在中國這樣一個發(fā)展中的社會主義轉(zhuǎn)型國家，從來都不能過于強調(diào)某一方面的作用，而忽視其它的因素。市場經(jīng)濟改革在完成市場主體的培育和強化市場競爭的同時，也是完成政府職能轉(zhuǎn)變，形成現(xiàn)代國家治理體系和能力的過程。成熟的市場經(jīng)濟國家尚且如此，轉(zhuǎn)軌國家更需要注重政府本身角色和作用的轉(zhuǎn)變。政府本身就是一支推動制度轉(zhuǎn)型的力量，是一支促進市場制度完善和市場主體發(fā)育壯大的重要力量。如果政府和市場關(guān)系處理得好，兩者不是必然對立的。關(guān)鍵在于政府發(fā)揮著什么樣的職能，在什么樣的制度框架下行使政府的職能。一個習(xí)慣于以控制、計劃和審批等手段來調(diào)控經(jīng)濟管理社會經(jīng)濟的政府，是和市場機制相對立的。一個權(quán)力受到法律和基本經(jīng)濟制度制約，行使權(quán)力受到制度許可和程序約束，服務(wù)于社會公眾的現(xiàn)代服務(wù)型政府，是市場經(jīng)濟不可或缺的一個促進因素。生產(chǎn)力發(fā)展和發(fā)展方式的變革，最終要取決于生產(chǎn)關(guān)系的成功變革，而生產(chǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟基礎(chǔ)的重塑，仍然需要上層建筑發(fā)揮的促進作用。從整體來看，一個社會的經(jīng)濟力量、社會秩序力量，已經(jīng)逐步從單一的政府支配資源的單一主體，發(fā)展到市場經(jīng)濟主體、政府組織和社會組織多元參與，共治共贏的治理格局?！稕Q定》明確指出全面深化改革的任務(wù)就是最終實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

現(xiàn)代治理促使一個開放的多元社會中經(jīng)濟主體、社會組織和政府組織在各自明確的權(quán)力領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用，并互相支撐、互為促進的分域、分權(quán)、分治的結(jié)構(gòu)。社會主義市場經(jīng)濟的現(xiàn)代治理體系，為政府和市場主體劃清了權(quán)力和職能邊界，體現(xiàn)了“市場的決定性作用”，也使政府能在恰當?shù)念I(lǐng)域發(fā)揮出正確的作用，站好政府的崗?！稕Q定》提出要“更好發(fā)揮政府作用”，前提是尊重市場機制、尊重社會組織的自發(fā)秩序，不在于政府作用的大小和范圍，而在于有一套什么樣的制度、程序來確保政府在需要政府作用的領(lǐng)域、在需要政府作為的時間內(nèi)政府能對這種需求做出及時的回應(yīng)。在轉(zhuǎn)型升級這一艱巨的歷史進程中，《決定》以現(xiàn)代治理體系和治理能力的理念為指導(dǎo)，謀劃出了一套處理好“一對關(guān)系”、發(fā)揮好“兩種作用”的社會主義市場經(jīng)濟的現(xiàn)代治理體系。

“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，強調(diào)政府與社會、政府與公民的合作治理、共贏善治，意味著國家治理體系從一元單向管理向多元交互共治的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟的治理體系，以市場決定性作用為前提，不僅要發(fā)揮政府科層體制自上而下執(zhí)行政策法規(guī)的作用，而且也充分發(fā)揮市場主體平等交易的作用，既能發(fā)揮市場主體的積極性和市場機制的效率，也能彌補市場機制的缺陷，在維護競爭的經(jīng)濟效率的同時兼顧到社會的公平接受程度，在充分發(fā)揮市場主體個體活力的同時也能有效維護整體宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。社會主義市場經(jīng)濟的實際運行中，發(fā)生了諸多利益關(guān)系之間的復(fù)雜關(guān)系，既有互補的，也有互相沖突的，需要以“治理”的方式，將市場與政府兩種力量協(xié)調(diào)起來，才能實現(xiàn)各種利益主體之間的合作與共贏。深化市場經(jīng)濟體制改革，推動政府職能轉(zhuǎn)變，奠定市場經(jīng)濟的治理體系的基礎(chǔ)，需要解決好四大關(guān)系，通過深化改革來夯實市場經(jīng)濟治理體系的四大基礎(chǔ)。一是轉(zhuǎn)變政府職能，推進政府管理體制的變革，處理好政府與市場主體的關(guān)系；二是完善財稅體制改革，處理好政府間職能和權(quán)力的關(guān)系；三是推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制改革，處理好城市與農(nóng)村的發(fā)展關(guān)系；四是處理好國內(nèi)與國外的平衡關(guān)系。

（二）現(xiàn)代市場體系、財政體系與市場經(jīng)濟的治理體系

加快政府職能轉(zhuǎn)變，最終要落實到政府如何正確履行職能上來?！稕Q定》作出的深化改革安排，充分體現(xiàn)了政府與企業(yè)、社會三種力量發(fā)揮作用的邊界和基于市場機制的合作方式。政府首先還是要側(cè)重于進一步簡政放權(quán)，給市場主體釋放空間。“企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費、商品要素自由流動、平等交換”，只有達成這樣的市場體系，市場決定性作用才能真正發(fā)揮出來。完善現(xiàn)代市場體系的改革抓住若干個重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對一些長期妨礙制約經(jīng)濟主體活力，妨礙市場價格機制、競爭機制發(fā)揮的政府相關(guān)部門和權(quán)力進行循序漸進的改革。一是政府審批、監(jiān)管職能要調(diào)整，削減不必要的、妨礙市場公平的審批權(quán)力，建立權(quán)力清單。二是在事關(guān)國計民生的重點商品領(lǐng)域，完善價格機制。《決定》提出的改革思路，將深化市場改革的矛頭直接指向了各級政府和壟斷企業(yè)。政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會監(jiān)督。十八屆三中全會部署的經(jīng)濟體制改革最早開始實施了一批改革，如便利化的工商登記制度，壟斷領(lǐng)域向民營資本開放的改革。三是推動關(guān)鍵性生產(chǎn)要素市場的開放，并健全市場法規(guī)。基本要素市場的進一步開放，已成為近幾年來市場體系建設(shè)新的突破領(lǐng)域，迫切需要扭轉(zhuǎn)要素市場價格長期扭曲的不利局面?！稕Q定》從三個方面來部署要素市場的改革任務(wù)：一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，二是完善金融市場體系，完善人民幣匯率市場化形成機制，完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。三是深化科技體制改革，加強知識產(chǎn)權(quán)運用和保護，探索建立知識產(chǎn)權(quán)法院。

深化財稅體制改革，處理好中央政府地方政府之間的關(guān)系，是社會主義市場經(jīng)濟現(xiàn)代治理體系的重要方向?！稕Q定》指出“財政是國家自立的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法，明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度、發(fā)揮中央和地方兩個積極性?！鄙罨敹愺w制改革，是市場經(jīng)濟現(xiàn)代治理體系不可缺少的一部分。從《決定》對財稅體制改革的定位中可以看出，現(xiàn)代市場體系建設(shè)、市場發(fā)揮決定性作用、政府職能轉(zhuǎn)變并側(cè)重于宏觀調(diào)控、公共服務(wù)和市場有效監(jiān)管，都離不開財稅體制改革。財稅體制改革與其他改革協(xié)同推進，才能使兩種作用同時發(fā)揮出來。首先，規(guī)范政府如何發(fā)揮作用，必須從政府如何配置公共資源這一源頭開始抓起。財政體制的第一條改革是強化預(yù)算管理制度，是對政府職能轉(zhuǎn)變的一大制度性保障。政府正確行使職能，必須以預(yù)算管理為前提。政府配置經(jīng)濟資源，也必須以嚴格的財政制度為前提。財政預(yù)算制度，為政府正確行使職能設(shè)定了嚴格的制度籠子。政府與市場的邊界，也有了可實施的制度和體制保障。其次，完善稅收制度，是為了市場機制能正常有效配置資源，同時更好的發(fā)揮政府作用?！稕Q定》要求“按照統(tǒng)一稅制公平稅負、促進公平競爭的原則，加強對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠的規(guī)范管理。稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策?！闭疓DP考核，弱化了GDP的政績沖動，削弱了政府通過優(yōu)惠政策干擾市場公平競爭秩序的動機。

（三）完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的治理體系

構(gòu)建現(xiàn)代治理體系，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，處理好城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展關(guān)系。在習(xí)近平的發(fā)展思想中，城市和農(nóng)村是一個不可分割的整體，關(guān)系到國內(nèi)兩大部門、甚至地區(qū)之間的發(fā)展平衡，也關(guān)系到經(jīng)濟持續(xù)的內(nèi)在動力和社會的長治久安。習(xí)近平認為城鄉(xiāng)發(fā)展中處理好城市和鄉(xiāng)村的關(guān)系并協(xié)同發(fā)展，市場機制是不健全的，單靠市場機制是不夠的。即使是在市場機制下，城鄉(xiāng)的競爭與合作也是不平等的，農(nóng)村處于弱勢地位。習(xí)近平多次談到，依靠市場經(jīng)濟機制，工業(yè)化和城市化可以快速發(fā)展，但是農(nóng)村卻落后了、衰落了，“小康不小康，關(guān)鍵看老鄉(xiāng)”。

要提高農(nóng)村的發(fā)展水平，縮小與城市的發(fā)展差距，既離不開市場機制，也不能完全依靠市場機制。一方面，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的市場機制還受到很多體制性的制約，基本經(jīng)濟制度的束縛也很嚴重，市場取向的改革還在進一步推進，從基本制度上扭轉(zhuǎn)不利于農(nóng)村發(fā)展、不利于農(nóng)民富裕的局面。另一方面，城鄉(xiāng)體制改革的推進，很多涉及到了基本制度，基本的社會保障和公共服務(wù)，這些是市場機制的盲區(qū)，必須更好發(fā)揮政府作用。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會體制下，政府側(cè)重于城市發(fā)展而采用控制資源流動和市場交易的手段壓制了農(nóng)村的發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要更好發(fā)揮兩種作用，需要形成一種基于市場決定作用的城鄉(xiāng)平等協(xié)作發(fā)展的治理體系。

發(fā)揮市場的決定性作用，需要加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系?！稕Q定》指出要推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。在強化農(nóng)民產(chǎn)權(quán)保護、完善基本制度的基礎(chǔ)上，可以鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。

更好發(fā)揮政府作用，在促進以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、縮小城鄉(xiāng)差距方面是不可或缺的。發(fā)揮好政府作用，《決定》從促進形成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置、完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制這三方面，對政府發(fā)揮作用的體制機制改革展開了全面深入的闡述。農(nóng)村新型經(jīng)營體系，需要財政項目資金直接投向符合條件的合作社，需要鼓勵和扶持發(fā)展規(guī)模化、專業(yè)化現(xiàn)代化經(jīng)營。允許財政補助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社來經(jīng)營，鼓勵引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。政府加大力度維護農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益，保障農(nóng)民公平分配土地增值收益。財政資源要向涉農(nóng)的金融、糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償傾斜。鼓勵社會資本投向農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機制，必須有效解決城鄉(xiāng)二元體制下的矛盾，吸引農(nóng)民到城鎮(zhèn)長期穩(wěn)定居住，如何保證城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)與城市居民日益增長的需求相適應(yīng)，這些問題必須充分發(fā)揮好市場機制和政府作用，在構(gòu)建新型城鎮(zhèn)化的治理體系下才能逐步實現(xiàn)?！稕Q定》抓住了人的城鎮(zhèn)化作為核心來部署改革任務(wù)，指出“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，促進城鎮(zhèn)化建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進?！敝攸c是長期被城市化邊緣化的農(nóng)民工，必須對現(xiàn)有的戶籍制度加以改革，使戶籍制度回歸作為社會管理的一種制度，而不是社會福利的差別性制度。以居住地為標準的戶籍打破了城鄉(xiāng)二元的身份差別，統(tǒng)一戶籍背后是必要的無差別的公共服務(wù)，戶籍改革真正有含金量的是能否在打破城鄉(xiāng)二元的戶籍、統(tǒng)一戶籍后打破城鄉(xiāng)二元分割的公共服務(wù)？這對地方政府如何穩(wěn)定財政資源、合理配置公共資源是一種挑戰(zhàn)，在財稅體制改革的配合下，財政資源要與接納城市化人口的貢獻相一致，城市建設(shè)的規(guī)模要與人口的城市化相匹配?！稕Q定》對此做出了全國一致性的安排，“建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)人口市民化掛鉤機制，從嚴合理供給城市建設(shè)用地”。城市建設(shè)用地與人的城市化相匹配，鼓勵人口遷入?yún)^(qū)的城市吸收轉(zhuǎn)移人口，用財政轉(zhuǎn)移支付杠桿撬動，鼓勵人口的城市化?！稕Q定》探索了新型城鎮(zhèn)化的城市建設(shè)管理體制創(chuàng)新。在治理體系下，“建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機制”，激發(fā)市場主體的投資積極性，發(fā)揮好政府的引導(dǎo)作用，“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓展城市建設(shè)融資渠道，允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。

［注釋］

責(zé)任編輯：劉華安

F405.5

A

1008-4479（2016）05-0025-08

2015-11-17

白小虎，中共浙江省委黨校經(jīng)濟學(xué)教研部、浙江省科學(xué)發(fā)展觀與浙江發(fā)展研究中心教授，主要研究方向為區(qū)域與城市經(jīng)濟學(xué)、發(fā)展經(jīng)濟學(xué)、制度經(jīng)濟學(xué)。