張 敏，王新輝

(廣州航海學(xué)院海商法研究中心，廣東廣州 510725)

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南海海事安全國(guó)際合作的困境與出路

張 敏，王新輝

(廣州航海學(xué)院海商法研究中心，廣東廣州 510725)

維護(hù)南海海事安全需要有效的國(guó)際合作，現(xiàn)行南海海事安全保障機(jī)制存在局限性，世界強(qiáng)權(quán)在海事安全國(guó)際合作旗號(hào)下介入南海問(wèn)題，形成對(duì)中國(guó)南海主權(quán)的壓制和威脅，超越了海事安全國(guó)際合作的邊界，加劇了南海海事安全國(guó)際合作有效實(shí)施的困難。作為解決南海海事安全國(guó)際合作困境的出路，可以借助國(guó)際海事組織這一專門性海事安全管理組織的威望和海事履約體制，以履行國(guó)際海事組織現(xiàn)有的技術(shù)規(guī)范為根據(jù)，在南海斷續(xù)線內(nèi)設(shè)置安全地帶制度、分航道航行制、海上避航區(qū)等制度，就此開展海事執(zhí)法國(guó)際合作，并把發(fā)揮國(guó)際海事組織的作用作為中國(guó)南海戰(zhàn)略的一個(gè)支撐策略。

海事安全；航行自由；國(guó)際組織；海事執(zhí)法

南海地處太平洋與印度洋之間的交通要沖，是全球最重要的海上航行通道之一。該航道不僅對(duì)中國(guó)、日本、韓國(guó)等亞洲經(jīng)濟(jì)實(shí)體的經(jīng)濟(jì)安全有著舉足輕重的意義，對(duì)于美國(guó)等區(qū)域外大國(guó)同樣具有戰(zhàn)略意義，因此保障航行自由成為他們介入南海問(wèn)題的借口。南海海域作為世界上最繁忙的海上航道，面臨著海盜活動(dòng)、海上突發(fā)事件、國(guó)際恐怖活動(dòng)和重大自然災(zāi)害等安全風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)，導(dǎo)致海洋航行自由不斷受到?jīng)_擊。中國(guó)不僅以自身努力保障世界各國(guó)在南海的航行自由，同時(shí)注重加強(qiáng)同南海沿岸國(guó)家，包括與本國(guó)存在海洋權(quán)益爭(zhēng)議的國(guó)家建立海事安全的國(guó)際合作機(jī)制。然而雖然經(jīng)過(guò)十多年的努力，目前的海事國(guó)際合作機(jī)制尚未形成明顯的對(duì)南海危機(jī)的管控成效。筆者針對(duì)南海海事安全的國(guó)際合作的問(wèn)題進(jìn)行分析，以嘗試尋求突破困境的出路。

一、南海海事安全國(guó)際合作的機(jī)理

南海問(wèn)題的核心主要圍繞兩個(gè)方面，一是南海的航道安全和自由通行問(wèn)題，二是南沙群島及周邊海域歸屬所引發(fā)的問(wèn)題，包括領(lǐng)土主權(quán)、海洋權(quán)利和資源方面的爭(zhēng)端和糾紛，當(dāng)然還包括中國(guó)與美國(guó)等域外大國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)。[1]目前中國(guó)在南海的核心利益受到?jīng)_擊，南海問(wèn)題關(guān)涉到中國(guó)的安全問(wèn)題，南海安全也是中國(guó)與域外大國(guó)之間的博弈的焦點(diǎn)。南海安全問(wèn)題可分為兩大部分內(nèi)容，一是傳統(tǒng)安全，即政治、軍事等安全問(wèn)題，二是非傳統(tǒng)安全，即反恐怖、反海盜、反毒品等安全問(wèn)題，以及環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等安全問(wèn)題。由于非傳統(tǒng)安全合作具有低敏感性，該領(lǐng)域的合作并不直接沖擊傳統(tǒng)安全格局。因此，探索建立一種有利于改善地區(qū)非傳統(tǒng)安全形勢(shì)的合作機(jī)制，對(duì)建立南海安全秩序或行為準(zhǔn)則具有重要意義,海事安全的國(guó)際合作正是這樣一種機(jī)制。

(一)海事安全國(guó)際合作的前提

海事安全是圍繞航行自由和航行安全的海上安全保障體系，簡(jiǎn)而言之，海事安全的目的就是確保海洋自由與航運(yùn)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和安全。[2]具體而言，就是在海洋自由的前提下，確保海上運(yùn)輸工具、運(yùn)輸對(duì)象的安全，海運(yùn)系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)安全以及海洋環(huán)境的安全。海事領(lǐng)域的問(wèn)題符合海洋非傳統(tǒng)安全低敏感領(lǐng)域的特點(diǎn)，便于實(shí)現(xiàn)功能性和各方行為的規(guī)范性和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。[3]

海事的問(wèn)題本質(zhì)上是區(qū)域性乃至全球的，海事安全不是哪一個(gè)國(guó)家能依靠自己的力量解決的，應(yīng)該通過(guò)國(guó)際合作方式來(lái)解決。南海區(qū)域是典型的半閉海，被中國(guó)和東盟主要國(guó)家環(huán)繞，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定，閉海、半閉海沿岸國(guó)家有互相合作的義務(wù)。區(qū)域內(nèi)沿岸國(guó)在海事領(lǐng)域的各項(xiàng)合作，有益于整個(gè)海洋在環(huán)保、搜救、防災(zāi)減災(zāi)、打擊犯罪等各個(gè)領(lǐng)域的管理和保護(hù)。[4]

目前，域外大國(guó)以航行自由權(quán)之名介入南海問(wèn)題，無(wú)論是對(duì)中國(guó)維護(hù)南海海事安全的維權(quán)、執(zhí)法，還是對(duì)南海沿岸國(guó)之間建立有效的海事安全的國(guó)際合作，都會(huì)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的壓制和威脅。而南海本身的海洋權(quán)益爭(zhēng)端具有復(fù)雜性和敏感性，不可能在短期內(nèi)解決，因此，南海沿岸國(guó)國(guó)家間應(yīng)致力于尋找一種便于實(shí)現(xiàn)真正合作的機(jī)制，以建立海事安全共同體為契機(jī)，共同面對(duì)南海海上安全挑戰(zhàn)，保障海上航行自由的實(shí)現(xiàn)。[5]

從維護(hù)海事安全的主體所采用的模式看，即從海上執(zhí)法主體的模式看，部分南海國(guó)家實(shí)行單一機(jī)構(gòu)的海上執(zhí)法主體，而中國(guó)實(shí)行復(fù)合機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體。中國(guó)經(jīng)過(guò)大部制改革后，仍然有兩個(gè)維護(hù)海事安全的執(zhí)法主體——中國(guó)海警局和中國(guó)海事局。中國(guó)海警局海上執(zhí)法權(quán)包含但不限于海事安全的維護(hù)，是中國(guó)海上唯一具有武裝執(zhí)法權(quán)的執(zhí)法力量。如果僅從字面意義理解，把維護(hù)海事安全的主體狹隘理解為中國(guó)海事局，而海事局的海上執(zhí)法權(quán)只是一般行政執(zhí)法權(quán)，不具備使用武力的資格、不得適用武力強(qiáng)制，海事安全的執(zhí)法保障是單薄的。雖然中國(guó)海事局在海事安全領(lǐng)域的執(zhí)法專業(yè)性很強(qiáng)，但如果要與南海周邊國(guó)家維護(hù)海事安全的海岸警衛(wèi)隊(duì)等執(zhí)法主體進(jìn)行合作，須得與中國(guó)具有武力強(qiáng)制性的執(zhí)法部門進(jìn)行職能的互補(bǔ)和協(xié)同。

(二)海事安全國(guó)際合作的范疇與邊界

從2002年恐怖襲擊后，國(guó)際海事委員會(huì)就敦促亞洲各成員國(guó)加強(qiáng)海事安全，建立相應(yīng)的海事安全機(jī)制，[6]當(dāng)時(shí)國(guó)際海事委員會(huì)對(duì)于海事安全特別強(qiáng)調(diào)的是海盜、偷渡等非傳統(tǒng)安全威脅。東盟根據(jù)《東盟政治安全共同體藍(lán)圖》成立東盟海事論壇后，將海事安全的范疇界定為傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全。上述國(guó)際組織關(guān)于海事安全的表述也表明了海事安全的內(nèi)涵。海事安全本身具有國(guó)際屬性，其中海事安全的國(guó)際合作以海洋安全、打擊海盜、人道主義救助等涉及海事安全的合作為主。[7]

從美國(guó)《海事安全國(guó)家戰(zhàn)略》來(lái)看，海事安全的目標(biāo)是提高在海事領(lǐng)域的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，有效地增進(jìn)和確保海事安全，自由、合理地利用海洋。具體而言，是指防范與海洋相關(guān)的恐怖分子、敵對(duì)國(guó)家、罪犯和危險(xiǎn)行為，確保公海自由，便利航海和商業(yè)自由，[8]增進(jìn)繁榮和保護(hù)海洋資源等都是海事安全所要追求的目標(biāo)價(jià)值。東盟海事論壇關(guān)于海洋合作的議題，明確以海洋安全、打擊海盜、人道主義救助等涉及海事安全的合作為主，重申了南海海事安全國(guó)際合作的范疇。

綜上，從海事安全的內(nèi)容看，國(guó)際合作的宗旨是圍繞海事安全的內(nèi)涵進(jìn)行的，海事安全的國(guó)際合作，無(wú)論是應(yīng)對(duì)海上自然災(zāi)害的科技上的合作，還是為應(yīng)對(duì)海上反恐、反海盜等提供科技支持的合作，其行為性質(zhì)為民事行為；一般性海上執(zhí)法的國(guó)際合作為行政行為；而海上執(zhí)法的特殊行為，如，各國(guó)出師打擊索馬里海域海盜，或以軍艦為商船護(hù)航的行為，在法律上被界定為國(guó)際執(zhí)法行為或司法行為，[9]而非軍事活動(dòng)。

筆者認(rèn)為，海事安全國(guó)際合作的邊界亦不應(yīng)當(dāng)超越民商事、行政執(zhí)法的框架，即南海海事安全的國(guó)際合作屬于民事或行政執(zhí)法的協(xié)作而非軍事同盟。由于南海的海洋航行自由與海上安全的背后隱含著海洋權(quán)益的爭(zhēng)端，個(gè)別大國(guó)以“航行自由”為由，強(qiáng)化在亞太地區(qū)的軍事介入能力，打著海事國(guó)際安全合作幌子，與一些東南亞國(guó)家在南海構(gòu)筑實(shí)為反對(duì)中國(guó)的政治和軍事聯(lián)盟，實(shí)質(zhì)上超越了海事安全國(guó)際合作的邊界。

同時(shí)，南海海事安全的國(guó)際合作，必須以尊重沿海國(guó)的主權(quán)權(quán)利為邊界，在尊重南海沿海國(guó)國(guó)土主權(quán)安全的同時(shí)，正視其他國(guó)家對(duì)該海域的航行利益訴求。國(guó)際法賦予的航行自由在國(guó)家主權(quán)之間存在沖突：航行自由主張反映了航行國(guó)對(duì)航行安全、貿(mào)易通道安全的追求，而沿海國(guó)對(duì)航行主體、區(qū)域范圍、活動(dòng)類型的限制則反映了沿海國(guó)對(duì)本國(guó)國(guó)土安全、軍事安全和生態(tài)環(huán)境安全的憂慮和擔(dān)心，體現(xiàn)了航行國(guó)與沿海國(guó)兩種不同安全追求的相互博弈。[10]在海洋法的視角下，領(lǐng)海與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、公海范圍內(nèi)的航行自由權(quán)利范圍是不一樣的。出于對(duì)國(guó)際法的遵守，南海海域沿海國(guó)也不能忽視自身對(duì)南海權(quán)益的主張與其他國(guó)家海上航行自由的關(guān)系問(wèn)題，應(yīng)該對(duì)該地區(qū)海域的航行狀態(tài)做出明確的正面回應(yīng)。根據(jù)國(guó)際法原理，海洋自由是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》最根本和最本質(zhì)的內(nèi)容。[11]海洋自由是建立在國(guó)際法基礎(chǔ)上的海洋秩序的關(guān)鍵支柱之一，是世界各國(guó)普遍遵守的國(guó)際法準(zhǔn)則，是南海各國(guó)建立海事安全合作的國(guó)際法基礎(chǔ)。

二、南海海事安全國(guó)際合作的特點(diǎn)

(一)區(qū)域內(nèi)海上執(zhí)法合作能力較弱

中國(guó)與東盟的海事合作，以建立海事機(jī)構(gòu)磋商機(jī)制為主，十多年來(lái)先后達(dá)成中國(guó)—東盟海洋合作伙伴關(guān)系，中國(guó)—東盟交通合作戰(zhàn)略規(guī)劃，并設(shè)立中國(guó)—東盟海上合作基金，力圖支持和推動(dòng)海洋科研與環(huán)保、互聯(lián)互通、航行安全與搜救、打擊跨國(guó)犯罪等領(lǐng)域的合作。目前，在維護(hù)海上航道安全的合作舉措上，如，反海盜、人命搜救等方面，通過(guò)各國(guó)協(xié)調(diào)人和區(qū)域信息中心分享和通報(bào)信息等合作取得較大進(jìn)展。[12]

眾所周知，在維護(hù)海事安全的諸多要素中，海事維權(quán)與執(zhí)法是保障海事安全的不可或缺的手段。海上執(zhí)法權(quán)的權(quán)力來(lái)源和主要理論依據(jù)是國(guó)家主權(quán)論和國(guó)家管轄權(quán)理論，因此，每個(gè)主權(quán)國(guó)家對(duì)各自海上執(zhí)法權(quán)的界定有所不同，以在南海海域存在較大海洋權(quán)益之爭(zhēng)的三個(gè)國(guó)家：越南、菲律賓、中國(guó)對(duì)海上執(zhí)法主體的授權(quán)為例說(shuō)明，根據(jù)《越南海上警察力量法令》，越南海警是越南人民海軍的一部分，海警作為海上執(zhí)法主體的職責(zé)是查處海洋環(huán)境污染、打擊海盜，為禁止販賣人口和非法運(yùn)輸、禁止買賣毒品和興奮劑等行為加強(qiáng)海上巡邏和執(zhí)法。菲律賓對(duì)海洋的管理采取的是分散式的管理體制，海上執(zhí)法主體為海岸警衛(wèi)隊(duì)，職責(zé)是海上搜索救助、打擊海上犯罪、海洋環(huán)境保護(hù)、海事安全管理。[13]中國(guó)的海上執(zhí)法權(quán)是一種綜合行政執(zhí)法權(quán)，包含了行政性和司法性雙重屬性，執(zhí)法主體包括中國(guó)海警局和中國(guó)海事局，執(zhí)法形式上海警局除了一般行政執(zhí)法外，在一定程度上適用武力強(qiáng)制。

基于保障海事安全的南海區(qū)域的國(guó)際執(zhí)法合作，目前難以突破的實(shí)質(zhì)上是海上執(zhí)法合作。由于各國(guó)對(duì)海上執(zhí)法主體權(quán)力的配置不同，使各國(guó)在進(jìn)行南海的海上執(zhí)法合作時(shí)，存在海上執(zhí)法主體之間對(duì)接不順暢或執(zhí)法形式協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題。此外，由于中國(guó)與越南、菲律賓在南海的島礁主權(quán)爭(zhēng)議，越南海警、菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)在執(zhí)法實(shí)踐中經(jīng)常因驅(qū)趕和扣押中國(guó)漁船和漁民引發(fā)國(guó)家之間的沖突，更加大了各國(guó)在互信基礎(chǔ)上建立起有效的海上執(zhí)法合作機(jī)制的難度。尤其是域外大國(guó)打著航行自由的幌子介入南海，使本來(lái)敏感的南海問(wèn)題上升為大國(guó)之間的政治和軍事的較量，給南海海事安全帶來(lái)隱患，并對(duì)海事國(guó)際執(zhí)法合作的深入造成極大障礙。

(二)南海海事安全國(guó)際合作存在法律支持但有所局限

從國(guó)際法層面上，國(guó)際法中與海上保安相關(guān)的條約包括：《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《1988年制止危及海上安全非法行為公約》《1988年制止危及大陸架固定平臺(tái)安全非法行為議定書》《2002年國(guó)際船舶和港口設(shè)施保安規(guī)則》、未生效的《1957年國(guó)際偷渡公約》和一些按照《1965年便利國(guó)際海上運(yùn)輸公約》制定的防偷渡和走私的建議和導(dǎo)則。[14]這些國(guó)際法規(guī)則中，有的是具有強(qiáng)制性的公約，有的是一種指導(dǎo)性的公約。由于某些規(guī)定太過(guò)原則，缺乏操作性，尚不能在國(guó)際法框架下有效地解決海事安全的問(wèn)題。但現(xiàn)存的海事安全類的國(guó)際公約占多數(shù)，對(duì)于有效地抑制和打擊各種海上非法行為具有一定的積極作用。

此外，南海各方所建立的南海海事安全保障法律機(jī)制，由具有法律約束力或雖不具有法律約束力但具有實(shí)際效果的一系列規(guī)范、規(guī)則、原則組成。其作用受到限制的重要原因在于該機(jī)制存在局限性。主要表現(xiàn)為：一是所謂的南海海事安全合作機(jī)制其性質(zhì)屬于軟法，即沒(méi)有強(qiáng)制性，導(dǎo)致遵約和履約拘束性不強(qiáng)。二是合作機(jī)制本身就是多方利益平衡和妥協(xié)的產(chǎn)物，一旦利益發(fā)生變化或者利益得不到保障，妥協(xié)各方就會(huì)退出妥協(xié)，合作就會(huì)崩潰，并且該合作機(jī)制懲戒性較弱，損害其權(quán)威性。三是合作機(jī)制的原則性影響權(quán)利義務(wù)的確定性。[15]

(三)南海海事安全合作機(jī)制受限于大國(guó)勢(shì)力干預(yù)

在南海局勢(shì)中，東盟各方在維護(hù)海事安全的戰(zhàn)略和實(shí)踐中，不可避免地受到世界大國(guó)和強(qiáng)權(quán)勢(shì)力的不利影響。海事安全合作一直是東盟的一個(gè)重要議題，不可否認(rèn)東南亞國(guó)家所持的基本戰(zhàn)略是吸引更多的域外大國(guó)介入，在大國(guó)間維持平衡以應(yīng)對(duì)地區(qū)安全問(wèn)題。這一進(jìn)程中美國(guó)和日本對(duì)東盟多邊機(jī)制更為重視并加大了投入，美國(guó)、日本在南海推行的南海海事安全國(guó)際合作戰(zhàn)略對(duì)東盟國(guó)家的影響尤為強(qiáng)烈。大國(guó)權(quán)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)以及地區(qū)海洋爭(zhēng)端，也制約著這一海事安全合作機(jī)制的深化和拓展。

美國(guó)等域外國(guó)家與部分南海沿岸國(guó)的海事國(guó)際合作，由于超越了海事安全合作的界限，其中帶有軍事性質(zhì)的國(guó)際合作將給海事安全合作帶來(lái)的潛在危機(jī)，稍有不慎就會(huì)使海事安全問(wèn)題轉(zhuǎn)化為國(guó)際或區(qū)域的政治、軍事問(wèn)題。

三、南海海事安全國(guó)際合作的困境

(一)東盟海事安全保障機(jī)制的法律局限性

從南海海事安全國(guó)際合作的法律依據(jù)看，無(wú)論是中國(guó)與東盟之間建立的海事機(jī)構(gòu)磋商機(jī)制，還是東盟成員內(nèi)部的海事合作機(jī)制，所構(gòu)建的關(guān)于南海海事安全保障法律機(jī)制，從國(guó)際合作法律機(jī)制的基本構(gòu)成要素分析并不完善。從是否具有完善的決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制與糾紛解決機(jī)制來(lái)分析，南海各國(guó)建立的東盟海事安全合作法律機(jī)制具有不可克服的局限性。

第一，南海海事安全保障領(lǐng)域的決策機(jī)制一般是以締約方會(huì)議決議、部長(zhǎng)會(huì)議決議、聯(lián)合宣言等方式，不斷補(bǔ)充、修改、解釋該法律機(jī)制的內(nèi)容，實(shí)質(zhì)上就是立法機(jī)制。上述機(jī)制尚不能不斷解釋、形成、補(bǔ)充與修改海事安全保障法律機(jī)制，有效性不高。

第二，不具備合理的執(zhí)行機(jī)制，無(wú)法在該機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程中建立相關(guān)的組織機(jī)構(gòu)和遵約機(jī)制，以加強(qiáng)各締約方的履約能力和確保該法律機(jī)制得到較好實(shí)施。

第三，不具備具有權(quán)威性的爭(zhēng)端解決機(jī)制，以化解締約方矛盾和提高合作機(jī)制的有效性。

第四，缺乏有效的資金機(jī)制作為合作法律機(jī)制的保障。

從南海海上執(zhí)法的國(guó)內(nèi)法依據(jù)看，如前文所述，就中國(guó)而言，中國(guó)海警局雖然被授權(quán)享有保障海上安全的海上執(zhí)法權(quán)，但是一直未出臺(tái)明確其具體職責(zé)權(quán)限的方案。海上執(zhí)法權(quán)所依照的法律分為綜合性海洋基本法律(如領(lǐng)海及毗連區(qū)法、領(lǐng)海基線的聲明、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法等)，海洋環(huán)境保護(hù)類法律，以及中國(guó)加入的國(guó)際公約，這其中以傳統(tǒng)海事主管部門海事局所參加的國(guó)際公約為主。[16]總體上，中國(guó)對(duì)海上安全國(guó)際合作的關(guān)注重點(diǎn)在執(zhí)法主體上，對(duì)具體海上執(zhí)法合作的方式途徑、程序及保障機(jī)制的關(guān)注則比較欠缺。

(二)越界的南海海事安全國(guó)際化給有效的合作機(jī)制帶來(lái)障礙

在南海海域爭(zhēng)議的問(wèn)題上，東南亞國(guó)家所持的策略是吸引域外大國(guó)介入，以在大國(guó)間維持平衡作為應(yīng)對(duì)地區(qū)安全問(wèn)題的砝碼，事實(shí)證明這增加了南海區(qū)域的不穩(wěn)定因素，將給南海海事安全國(guó)際合作帶來(lái)障礙，甚至影響該區(qū)域國(guó)家與中國(guó)和平友好解決南海問(wèn)題。

1.美國(guó)以海事安全合作為旗號(hào)在南海的行為

在美國(guó)重返亞太地區(qū)的背景下，美國(guó)與東盟國(guó)家的海事安全合作不僅意味著鞏固美國(guó)在亞洲的經(jīng)濟(jì)利益，更期望重塑南海的海洋法律規(guī)則，通過(guò)建立與東盟國(guó)家在海事安全的合作框架，作為影響甚至遏制中國(guó)的一著要棋。在海事安全合作的旗號(hào)下，美國(guó)以提高盟友國(guó)家控制海域的能力為目的，提供培訓(xùn)和設(shè)備，包括雷達(dá)、巡邏機(jī)等。例如，美國(guó)資助泰國(guó)、印度尼西亞、菲律賓在主要航道建立雷達(dá)站，升級(jí)馬來(lái)西亞的海岸預(yù)警站。美國(guó)冀圖通過(guò)與東盟國(guó)家在海事領(lǐng)域的功能性合作，提高東盟在海事安全上集體協(xié)作的能力，一旦南海危機(jī)激化，可以形成對(duì)中國(guó)的壓力。

2.日本在幫助東南亞國(guó)家提升海事行動(dòng)能力的同時(shí)夾帶了聯(lián)合軍事演習(xí)和培訓(xùn)、直接的武器出口等軍事性質(zhì)的行為

日本除了為東盟國(guó)家提供資金、技術(shù)、設(shè)備、培訓(xùn)等形式的幫助，還和東盟簽訂了系列合作協(xié)議，如《加強(qiáng)東盟—日本戰(zhàn)略伙伴關(guān)系、實(shí)現(xiàn)共同繁榮的聯(lián)合宣言》《東盟—日本行動(dòng)計(jì)劃(2011—2015)》等，這些協(xié)議除了在海事領(lǐng)域的功能性合作和能力建設(shè)上的合作，還提出加強(qiáng)在防務(wù)領(lǐng)域的合作。美國(guó)、日本對(duì)東南亞國(guó)家的援助超越了海事安全合作的邊界，實(shí)質(zhì)是攪局南海，破壞南海地區(qū)和平環(huán)境，破壞《南海各方行動(dòng)宣言》，很有可能激化南海危機(jī)，嚴(yán)重影響真正的南海海事安全合作機(jī)制的形成。

綜上，從南海海事安全國(guó)際合作的范疇、特點(diǎn)，以及目前所存在的困境，可以看出，在突破南海海事安全國(guó)際合作困境的關(guān)鍵因素中，缺乏一個(gè)專業(yè)性、權(quán)威性的國(guó)際組織所發(fā)揮的引導(dǎo)海事安全的國(guó)際合作的作用，缺乏有效的國(guó)際認(rèn)可的標(biāo)準(zhǔn)或模式作為海事安全執(zhí)法合作的突破口。

四、解決南海海事安全國(guó)際合作困境的出路

從南海海事安全目前存在的困境本身突圍，無(wú)論是建立完善的國(guó)際與國(guó)內(nèi)立法，還是從政治、外交上化解國(guó)際社會(huì)為了海洋核心利益的激烈競(jìng)爭(zhēng)，在短期都是難以實(shí)現(xiàn)的任務(wù)。筆者認(rèn)為有必要立足于海事安全所涉及的國(guó)際技術(shù)規(guī)則的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)南海各方行為的規(guī)范性和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

(一)發(fā)揮國(guó)際海事組織南海海事安全國(guó)際合作困境的引導(dǎo)作用

由海事局主導(dǎo)的傳統(tǒng)海事執(zhí)法之所以能夠確保海上執(zhí)法權(quán)的國(guó)際正當(dāng)性，有效地維護(hù)中國(guó)海洋權(quán)益，正是因?yàn)閲?guó)際海事組織在海事安全的國(guó)際領(lǐng)域所形成的規(guī)則和秩序已被國(guó)際社會(huì)承認(rèn)和執(zhí)行。

1.國(guó)際海事組織發(fā)揮引領(lǐng)南海海事安全合作走出困境的制度基礎(chǔ)

維護(hù)亞太海洋安全不僅是所有相關(guān)國(guó)家的責(zé)任，而且是相關(guān)國(guó)際組織的責(zé)任?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》的制定和實(shí)施與一些重要的區(qū)域性或?qū)I(yè)性國(guó)際組織的作用有著密切關(guān)系，聯(lián)合國(guó)海洋制度及類似具體措施來(lái)源于國(guó)際海事組織的指南和建議。

國(guó)際海事組織是聯(lián)合國(guó)負(fù)責(zé)國(guó)際海上安全和海洋環(huán)境保護(hù)的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，其出臺(tái)的保證海事安全的各類規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，不僅涵蓋了海上航行的各個(gè)領(lǐng)域，而且從傳統(tǒng)安全到非傳統(tǒng)安全，從打擊海盜到應(yīng)對(duì)颶風(fēng)海嘯等自然災(zāi)害，都發(fā)揮了積極作用。如，國(guó)際海事組織通過(guò)的《制止危及海上航海安全非法行為公約》在控制海盜行為方面起了重要作用，其倡議形成了一些區(qū)域和次區(qū)域機(jī)制。如《海盜與持械搶劫船只：為預(yù)防與制止海盜和持械搶劫船只給各國(guó)政府的建議》《海盜與持械搶劫船只：為防止海盜與武裝搶劫船舶給船東、船舶運(yùn)營(yíng)商、船長(zhǎng)與船員的指南》《調(diào)查海盜與武裝搶劫船舶犯罪操作準(zhǔn)則》等打擊海盜與武裝搶劫船舶行為的國(guó)際指南。

2.國(guó)際海事組織發(fā)揮海事安全國(guó)際合作的實(shí)踐基礎(chǔ)

在南海開發(fā)和利用等戰(zhàn)略規(guī)劃中，沿岸國(guó)已經(jīng)意識(shí)要借助聯(lián)合國(guó)國(guó)際組織合法身份，開展南海海上維權(quán)與執(zhí)法活動(dòng)，避免周邊國(guó)家的無(wú)理干擾。正是因?yàn)閲?guó)際海事組織在維護(hù)國(guó)際海事安全的中所發(fā)揮的巨大作用，應(yīng)當(dāng)借助國(guó)際海事組織平臺(tái)及其對(duì)成員國(guó)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用，加強(qiáng)沿岸國(guó)在南海海事安全中的話語(yǔ)權(quán)，并通過(guò)與國(guó)際海事組織的合作，加強(qiáng)國(guó)際海事組織對(duì)南海區(qū)域海事安全的影響力。

而在實(shí)踐中，國(guó)際海事組織除了頒布維護(hù)海事安全的國(guó)際公約，更為重要的是建立了有效的履約機(jī)制來(lái)保障公約的實(shí)施。從2006年建立“國(guó)際海事組織(IMO)成員自愿審核機(jī)制”到2015年把審核機(jī)制向強(qiáng)制化方向推行，國(guó)際海事組織27屆大會(huì)以A.1037(27)決議通過(guò)2010—2015戰(zhàn)略計(jì)劃，履約機(jī)制要求締約國(guó)制定總體履約戰(zhàn)略保證作為船旗國(guó)、港口國(guó)和沿岸國(guó)的國(guó)際權(quán)利和義務(wù)，并保證從國(guó)內(nèi)立法、制度安排、履約資源、人員資格管理、評(píng)估和改進(jìn)、信息通報(bào)、認(rèn)可組織授權(quán)與監(jiān)管等方面保證公約的履行。[17]國(guó)際海事組織的強(qiáng)制履約制度將更有效地促進(jìn)海事安全國(guó)際合作，尤其是海事維權(quán)和執(zhí)法的國(guó)際合作，有效解決困擾南海海域的海事安全問(wèn)題。

南海各國(guó)雖然負(fù)責(zé)海上安全的海上執(zhí)法主體性質(zhì)不同，但無(wú)論是什么性質(zhì)的執(zhí)法主體，在履行維護(hù)海上安全的職能時(shí)，一方面需要遵循國(guó)際社會(huì)已經(jīng)公認(rèn)的海事安全制度。另一方面作為海上行政執(zhí)法主體，無(wú)論是中國(guó)海警局還是越南的海警或菲律賓的海岸警衛(wèi)隊(duì)，在合作行使職權(quán)避免國(guó)家之間的矛盾沖突升級(jí)，或控制事態(tài)的惡化等問(wèn)題上，都應(yīng)當(dāng)在海事安全國(guó)際公約的框架下行事，以盡快達(dá)成合作一致。

(二)解決南海海事安全國(guó)際合作困境的具體途徑

1.借助國(guó)際海事組織協(xié)調(diào)航海自由與海事安全的沖突

在南海這種爭(zhēng)議海域，尤其是資源、戰(zhàn)略和環(huán)境等方面具有重要價(jià)值的海域，各國(guó)家想憑借單一的力量去協(xié)調(diào)航行自由與海事安全的沖突在理論和實(shí)踐上都是困難的。面對(duì)目前南海海域的海事安全危機(jī)，以及國(guó)際法的航行自由權(quán)與沿岸國(guó)的海事安全等沖突，根據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和國(guó)際海事組織相關(guān)指南文件，實(shí)施限制海洋航行自由的若干技術(shù)規(guī)則，以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)海洋航行自由與基于海域管轄權(quán)的海事安全之間的平衡，把國(guó)際海事組織若干海事國(guó)際公約下的技術(shù)制度作為解決南海海事安全國(guó)際合作困境的技術(shù)模式。

第一，安全地帶制度?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第60條規(guī)定，沿海國(guó)可于必要時(shí)在人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的周圍設(shè)置合理的安全地帶，雖然公約并沒(méi)有明確禁止船舶在安全地帶的通行，但是沿海國(guó)有權(quán)采取包括禁航措施在內(nèi)的適當(dāng)措施。安全地帶的設(shè)置構(gòu)成了對(duì)海洋航行自由的限制。安全地帶設(shè)立后，沿海國(guó)可以在該地帶采取適當(dāng)措施以確保航行以及石油設(shè)施和結(jié)構(gòu)的安全。一切船舶都必須尊重這些安全地帶，并應(yīng)遵守關(guān)于在石油設(shè)施和安全帶附近航行的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。

國(guó)際海事組織通過(guò)了《關(guān)于在近海勘探區(qū)域建立安全地帶的決議》《關(guān)于防止侵犯近海設(shè)施或結(jié)構(gòu)周圍安全地帶的措施的決議》。這些決議要求船舶遵守謹(jǐn)慎航行的標(biāo)準(zhǔn)，并建議沿海國(guó)采取更合理的程序和安全措施。以設(shè)立安全地帶的方式對(duì)海洋航行自由進(jìn)行限制，在中國(guó)現(xiàn)行法中有依據(jù)，但是中國(guó)對(duì)安全地帶的范圍未做具體界定。

第二，分道通航制?！?972年國(guó)際海上避碰規(guī)則》第10條作了分道通航的規(guī)定，隨著該公約的生效，分道通航制被許多國(guó)家采納?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》第22條和第41條分別規(guī)定，沿海國(guó)或海峽沿岸國(guó)考慮到航行安全，認(rèn)為必要時(shí)可在其領(lǐng)海或用于國(guó)際航行的海峽實(shí)行分道通航制，過(guò)境通行的船舶必須尊重該分道通航制。國(guó)際海事組織在20世紀(jì)80年代通過(guò)了有關(guān)近?？碧絽^(qū)域船舶航道和航行服務(wù)指南的決議。如《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在保護(hù)無(wú)害通過(guò)權(quán)、過(guò)境通行權(quán)和群島海道通行權(quán)的同時(shí)，賦予沿海國(guó)制定和執(zhí)行有關(guān)航線措施的權(quán)利，沿海國(guó)若在領(lǐng)海之外制定和修改航線措施應(yīng)與國(guó)際海事組織協(xié)商。

第三，避航區(qū)制度。經(jīng)1988年議定書修訂的《1974年國(guó)際海上人命安全公約》對(duì)避航區(qū)作了相應(yīng)的規(guī)定，并為各國(guó)在其管轄的海域內(nèi)所運(yùn)用。海上避航區(qū)是指一國(guó)主管當(dāng)局以實(shí)現(xiàn)海上航行安全和保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境為目的，通過(guò)船舶定線制措施在管轄海域或(和)公海設(shè)置的，禁止或限制特定船舶航行的區(qū)域。

在南?！皵嗬m(xù)線”內(nèi)設(shè)置安全地帶制度、分航道航行制、海上避航區(qū)僅僅屬于針對(duì)特定事項(xiàng)的管轄，對(duì)海上船舶航行范圍進(jìn)行限制，不會(huì)改變避航區(qū)內(nèi)海域的法律地位。而通過(guò)上述制度的設(shè)置和履行，體現(xiàn)出對(duì)船舶航行秩序的引導(dǎo)和對(duì)航行自由的人為干預(yù)，[18]具有保護(hù)性和預(yù)防性特征，其規(guī)則性質(zhì)在具有技術(shù)性色彩的同時(shí)，也體現(xiàn)出海事管理方式和標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際化特點(diǎn)，尤為重要的是上述制度已經(jīng)通過(guò)相關(guān)海事國(guó)際公約的實(shí)施，得到了國(guó)際的認(rèn)可和執(zhí)行。上述制度在南海的實(shí)施，只是在履行已經(jīng)生效的海事國(guó)際公約，不會(huì)帶來(lái)國(guó)際社會(huì)強(qiáng)烈反應(yīng)。

2.借助法律擬制區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制推動(dòng)海事執(zhí)法的理念推進(jìn)

上述技術(shù)模式體現(xiàn)出借助國(guó)際海事組織的力量，利用基于法律擬制區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)達(dá)到局部的權(quán)益平衡。所謂法律擬制區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的理念和具體措施體現(xiàn)在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》中，即以法律和政治的標(biāo)準(zhǔn)，人為地將海洋劃分出若干海洋區(qū)域，針對(duì)不同區(qū)域，適用不同的措施，以協(xié)調(diào)航行權(quán)與海域管轄權(quán)(包括海洋環(huán)境保護(hù)權(quán))的沖突。[19]當(dāng)然這些規(guī)則的實(shí)施需要南海沿海國(guó)在國(guó)際海事組織的指導(dǎo)下進(jìn)行溝通合作，一旦成功會(huì)使航海安全和航海自由的關(guān)系得到一定協(xié)調(diào)。

上述制度的基本理念是：船旗國(guó)的航海自由應(yīng)受到享有專屬管轄權(quán)的沿海國(guó)和港口國(guó)的限制。在確定這種理念的基礎(chǔ)上，有效利用外部資源來(lái)推動(dòng)地區(qū)海事安全建設(shè)。利用東盟的集體身份積極推動(dòng)海事行為規(guī)則和規(guī)范的構(gòu)建；通過(guò)國(guó)際海事組織對(duì)安全地帶制度、分道航行制、海上避航區(qū)等海事安全的規(guī)則的具體協(xié)調(diào)和落實(shí)，加強(qiáng)南海沿海國(guó)之間的執(zhí)法合作。并且把執(zhí)法合作的范圍推向公海，有效維護(hù)南海的海事安全?？梢越梃b的國(guó)際社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)是，在漁業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)嘗試通過(guò)區(qū)域性國(guó)際組織，以國(guó)際組織的名義介入公海執(zhí)法。中國(guó)和東盟成員國(guó)可以向國(guó)際海事組織注冊(cè)調(diào)查船和調(diào)查員，爭(zhēng)取到在公海上執(zhí)法的資格。在成員國(guó)的授權(quán)下，國(guó)際海事組織可以派遣成員國(guó)船只以其名義在南海外圍的公海上執(zhí)法，也只有在國(guó)際海事組織處注冊(cè)的船只和人員才具有在公海執(zhí)法的資格。借助國(guó)際海事組織的權(quán)威性和平臺(tái)，中國(guó)與東盟在保障海事安全的維權(quán)和執(zhí)法實(shí)踐中，去探索維護(hù)南海海事安全與海洋自由的國(guó)際合作法律框架，用維護(hù)南海海事安全的國(guó)際合作實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)倒逼理論的創(chuàng)新，突破現(xiàn)實(shí)中由于海域劃界爭(zhēng)議帶來(lái)海事安全國(guó)際合作的困境，形成南海海域新的海事安全觀。

五、結(jié)語(yǔ)

目前南海局勢(shì)復(fù)雜，海上安全的背后隱含著海洋權(quán)益的爭(zhēng)端和國(guó)際政治斗爭(zhēng)。個(gè)別大國(guó)以海洋航行自由作為借口，打著海事國(guó)際安全合作幌子，拉攏那些非法侵占中國(guó)南海合法海洋權(quán)益的東南亞國(guó)家，企圖鞏固所謂的遏制中國(guó)的C形戰(zhàn)略包圍。中國(guó)突圍的戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持與南海沿岸國(guó)家建立有效的海事安全國(guó)際合作，堅(jiān)持南海海事安全國(guó)際合作的范疇不超越海事安全國(guó)際合作的邊界。發(fā)揮國(guó)際海事組織作為專門海事國(guó)際安全維護(hù)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性以及運(yùn)用被國(guó)際認(rèn)可的技術(shù)規(guī)則，作為破解南海海事安全國(guó)際合作困境的出路。同時(shí)，中國(guó)應(yīng)當(dāng)致力于發(fā)揮中國(guó)作為國(guó)際海事組織的A類理事國(guó)的影響力，以遵守和履行海事國(guó)際公約帶動(dòng)南海周邊國(guó)家共同形成南海海事安全與海洋自由的國(guó)際合作秩序，維護(hù)中國(guó)海洋權(quán)益并處理好與周邊國(guó)家的關(guān)系。同時(shí)，發(fā)揮國(guó)際組織的作用應(yīng)當(dāng)成為中國(guó)南海戰(zhàn)略的一個(gè)長(zhǎng)期倚重的策略。

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[18]管松.航行權(quán)與海洋環(huán)境管轄權(quán)沖突的協(xié)調(diào)機(jī)制研究——兼論建立南海協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)想[M]//劉志云.國(guó)際關(guān)系與國(guó)際法學(xué)刊.廈門：廈門大學(xué)出版社，2013：88-90.

GUAN Song.Study on the coordination mechanism of conflict between navigational rights and maritime environment jurisdiction—prospect of the coordination mechanism on the South China Sea[M]//LIU Zhi-yun.Journal of International Relations and International Law.Xiamen:Xiamen University Press,2013：88-90.(in Chinese)

Dilemma and way out of the international cooperation in maritime security in the South China Sea

ZHANG Min，WANG Xin-hui

(Maritime Research Centre，Guangzhou Maritime Institute，Guangzhou 510725，China)

An effective international cooperation is essential to maintaining the marine safety of the South China. The existing legal system of the international cooperation for the marine safety in the South China is limited. The superpowers’ involvement in the name of the marine security international cooperation, are a big threat to the sovereignty of the South China Sea and increase the difficulty of China’s maintenance of marine security in the South China Sea and the establishment of an effective marine safety mechanism with ASEAN. IMO should play the key role in the safety of maritime affairs and perform the marine safety standards as set by IMO such as intermittent line setting up the Safety Zone System, Traffic Separation Scheme, Area to be Avoided and other systems in the South China Sea. We can use these systems as the basis for carrying out international cooperation in international maritime law enforcement and a way to protect the South China Sea marine security. Meanwhile we should treat IMO as a support of China’s South China Sea strategy.

marine security；freedom of navigation；international organization；maritime law enforcement

2016-01-13

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“中國(guó)與鄰國(guó)海洋權(quán)益爭(zhēng)端問(wèn)題的國(guó)際法理研究”(12JZD048)，外交部中國(guó)—東盟思想庫(kù)網(wǎng)絡(luò)(NACT)專項(xiàng)研究經(jīng)費(fèi)資助項(xiàng)目“海上絲綢之路航道安全合作戰(zhàn)略研究”(NACT201503)

張敏(1968-)，女，重慶人，法學(xué)博士，廣州航海學(xué)院海商法研究中心副主任、副教授，E-mail：zhangmin2002@126.com；王新輝(1971-)，男，廣東廣州人，廣州航海學(xué)院海商法研究中心主任、教授，船長(zhǎng)，E-mail：wxh0515@126.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)01-0113-08

張敏，王新輝．南海海事安全國(guó)際合作的困境與出路[J].中國(guó)海商法研究，2016，27(1)：113-120