李 菲，裴宗亭

（長(zhǎng)安大學(xué) 政治與行政學(xué)院，陜西 西安 710064）

公眾參與高速鐵路建設(shè)問題的探討

李 菲，裴宗亭

（長(zhǎng)安大學(xué) 政治與行政學(xué)院，陜西 西安 710064）

公眾參與高速鐵路建設(shè)對(duì)于推動(dòng)實(shí)現(xiàn)服務(wù)型交通運(yùn)輸管理模式、降低政府決策風(fēng)險(xiǎn)具有重要意義。在闡述高速鐵路建設(shè)中公眾參與所存在的缺乏透明的信息公開機(jī)制、缺乏健全的法律保護(hù)機(jī)制、缺乏互動(dòng)機(jī)制等內(nèi)在困境的基礎(chǔ)上，提出加強(qiáng)公眾參與高速鐵路建設(shè)的途徑，即建立完善的信息公開程序，建立并完善公眾參與的制度和程序，培養(yǎng)公眾的參與意識(shí)，建立公眾、專家和政府之間積極的互動(dòng)決策模式。

高速鐵路；公眾參與；有效性

我國(guó)地緣遼闊，鐵路建設(shè)一直是我國(guó)交通建設(shè)中的重點(diǎn)，截至 2015 年，全國(guó)鐵路營(yíng)業(yè)里程達(dá)到 12 萬 km 左右[1]。高速鐵路作為一種安全可靠、快捷舒適、低碳環(huán)保的運(yùn)輸方式，已經(jīng)成為世界鐵路的發(fā)展趨勢(shì)[2]，截至 2015 年底，我國(guó)高速鐵路運(yùn)營(yíng)里程已達(dá)到 1.9 萬 km。隨著我國(guó)高速鐵路建設(shè)廣度和深度的增加，與之伴隨而生的環(huán)境、土地資源等影響鐵路沿線居民生活的問題日益凸顯。因此，如何在高速鐵路建設(shè)過程中切實(shí)維護(hù)民眾的合理合法權(quán)益，已經(jīng)成為高速鐵路建設(shè)初期應(yīng)考慮的重要問題。

1公眾參與高速鐵路建設(shè)的意義

公眾參與高速鐵路建設(shè)是指公眾通過一定的方法和途徑對(duì)高速鐵路建設(shè)相關(guān)利益決策及實(shí)施產(chǎn)生一定的影響，通過參與有效地維護(hù)自身權(quán)益。高速鐵路作為一種重要的交通運(yùn)輸方式，需要公眾參與到其規(guī)劃和建設(shè)等環(huán)節(jié)中，以更好地滿足公眾的利益需要?，F(xiàn)階段，公眾可以通過聽證會(huì)、座談會(huì)、調(diào)查問卷、民意采集、公眾參與熱線等渠道參與到高速鐵路的規(guī)劃建設(shè)當(dāng)中。通過公眾參與，公眾能夠影響、支持政府行政管理活動(dòng)，其參與過程在社會(huì)、政治、心理和技術(shù)等不同層面產(chǎn)生不同的作用和影響，這是公眾參與的最大意義[3]。

（1）推動(dòng)實(shí)現(xiàn)服務(wù)型交通運(yùn)輸管理模式。建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府，是我國(guó)政府行政體制改革的重要目標(biāo)[4]。高速鐵路建設(shè)的決策規(guī)劃、監(jiān)督、評(píng)估與公眾利益息息相關(guān)，公眾參與高速鐵路建設(shè)，有利于提高公眾對(duì)相關(guān)政策的了解和支持。同時(shí)，廣泛而有序的公眾參與，可以使政府信息更加透明化，使高速鐵路建設(shè)更好地服務(wù)于人民，更加符合建設(shè)服務(wù)型社會(huì)的要求。因此，公眾參與是轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)服務(wù)型交通運(yùn)輸管理模式的必要條件。

（2）提高決策過程透明度。高速鐵路建設(shè)作為一種含有科學(xué)背景的公共決策，只有當(dāng)這些決策經(jīng)過具備科學(xué)素質(zhì)的公眾的討論，才能真正稱得上是民主決策[5]。在高速鐵路建設(shè)過程中只有將鐵路建設(shè)的相關(guān)信息向公眾公開，才能避免因公民不了解高速鐵路建設(shè)的相關(guān)知識(shí)而對(duì)政府的決策產(chǎn)生抵觸心理。因此，公民參與高速鐵路的建設(shè)過程可以增加決策的公開性和透明度，保證政府出臺(tái)的政策能夠真實(shí)反映民眾的利益需求，減少政府與公眾之間的沖突與摩擦。

（3）降低政府決策風(fēng)險(xiǎn)。高速鐵路建設(shè)關(guān)乎國(guó)家交通運(yùn)輸?shù)拈L(zhǎng)期發(fā)展，在推行中必將會(huì)遇到各種困難，進(jìn)而阻礙相關(guān)政策的落實(shí)。因此，為使交通運(yùn)輸部門更加認(rèn)真地履行其職責(zé)，利用公眾的參與進(jìn)行監(jiān)督必不可少。通過公眾的參與，可以使公眾與政府之間建立緊密的信賴關(guān)系，同時(shí)公眾也能夠更加積極地支持高速鐵路建設(shè)。

2公眾參與在高速鐵路建設(shè)中的內(nèi)在困境

交通運(yùn)輸是政府提供的一項(xiàng)基本公共服務(wù)[6]，近年來隨著高速鐵路建設(shè)的不斷發(fā)展，高速鐵路在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中所扮演的角色越來越重要。我國(guó)交通管理中公眾參與的內(nèi)容盡管在不斷充實(shí)和完善，但由于處于起步階段，仍存在許多局限和不足。

（1）缺乏透明的信息公開機(jī)制。高速鐵路建設(shè)過程中的信息公開是公眾參與其決策過程的重要環(huán)節(jié)，只有準(zhǔn)確、及時(shí)地向公眾公開信息，才能使公眾參與順利地進(jìn)行。在決策過程中，為提高公眾的參與程度，需要設(shè)計(jì)人員將復(fù)雜的專業(yè)技術(shù)知識(shí)轉(zhuǎn)化為能被公眾所理解的程度，才能使公眾更加確切地表達(dá)自己的利益取向，從而有效地避免由于信息不透明，以及對(duì)專業(yè)知識(shí)的錯(cuò)誤理解而造成的公眾與決策者之間的沖突。

（2）高速鐵路規(guī)劃的專業(yè)性阻礙公眾參與的程度。作為一種新興的交通運(yùn)輸方式，高速鐵路具有技術(shù)性高、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，其規(guī)劃也具有較高的專業(yè)性和社會(huì)性[7-8]。因此，在策劃高速鐵路項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)在設(shè)計(jì)建設(shè)項(xiàng)目的同時(shí)充分保障公眾的參與利益。但是在實(shí)際操作中，高速鐵路項(xiàng)目規(guī)劃決策的過程仍然缺乏充分的公眾參與，使得公眾的利益在決策過程中處于弱勢(shì)地位。由于公眾與決策者之間尚未建立良好的溝通機(jī)制，公眾的訴求得不到合理的應(yīng)答，對(duì)高速鐵路的建設(shè)將會(huì)造成負(fù)面影響。

（3）缺乏健全的法律保護(hù)機(jī)制。在高速鐵路建設(shè)中，健全的保護(hù)公眾參與的法律機(jī)制是保證社會(huì)公平正義的前提[9]。由于公眾參與制度的興起較晚，在公眾參與的立法和法律保護(hù)機(jī)制方面還無法滿足公眾參與的要求。交通運(yùn)輸規(guī)劃和決策領(lǐng)域中與公眾參與程序相關(guān)的法律法規(guī)還不完善，并且過多地使用非強(qiáng)制性語言進(jìn)行描述。例如，在法律法規(guī)中多使用“可以”等用語，使得法律規(guī)定缺乏強(qiáng)制性，消弱了公眾參與的法律化和制度化。除此之外，現(xiàn)有法律中沒有對(duì)公眾參與的具體方法、途徑、范圍等進(jìn)行規(guī)定，使法律效應(yīng)大大減小。

（4）缺乏公眾、專家、決策者之間的互動(dòng)機(jī)制。現(xiàn)階段，公眾通過聽證會(huì)、座談會(huì)、調(diào)查問卷、民意采集、公眾參與熱線等渠道參與到高速鐵路的建設(shè)中，并起到一定的積極作用，但公眾參與的有效性仍存在不足。在我國(guó)高速鐵路建設(shè)過程中的決策仍是以政府為主導(dǎo)，決策機(jī)制不夠透明。近年來，由于政府不斷引入專家參與到高速鐵路建設(shè)過程中，雖然使高速鐵路建設(shè)更加專業(yè)化，但是由于部分專家認(rèn)為公眾無須理解和認(rèn)識(shí)其深層次的專業(yè)知識(shí)，使得一些專家以公眾對(duì)其專業(yè)領(lǐng)域不認(rèn)知為由，拒絕公眾對(duì)高速鐵路建設(shè)提出意見，從而造成公眾對(duì)專家的不信任和專家對(duì)公眾的不理睬[10]。

3加強(qiáng)高速鐵路建設(shè)中公眾參與的途徑

3.1建立完善的信息公開程序

高速鐵路作為一項(xiàng)以“為公眾服務(wù)，提供便利交通”為核心的運(yùn)輸方式，需要時(shí)刻以公眾利益為基礎(chǔ)。因此，在高速鐵路建設(shè)過程中建立完善的信息公開程序至關(guān)重要。信息公開主要包括 3 點(diǎn)：一是高速鐵路建設(shè)的信息公開，包括選址、選線、占地等信息，建立貫穿始終的信息公開制度，使公眾可以從政府發(fā)布的信息中全面、準(zhǔn)確地了解高速鐵路建設(shè)的全過程；二是公眾參與的形式公開，可以為不同層次的公眾設(shè)置多樣的參與形式，如網(wǎng)站公開信息、聽證會(huì)、電話咨詢等方法，確保公眾參與的廣泛性和深入性；三是公眾意見處理信息公開，可由具有高速鐵路建設(shè)專業(yè)知識(shí)和理論研究能力的人員組成公眾意見分析小組，由分析小組收集公眾的不同意見后進(jìn)行分析研究，向相關(guān)部門反映以便及時(shí)處理，最后將處理結(jié)果向公眾公開。

3.2建立并完善公眾參與的制度和程序

為使公眾更廣泛地參與到高速鐵路的建設(shè)當(dāng)中，需要有一套自上而下的、健全的、民主化的參與程序。我國(guó)的公眾參與機(jī)制處于起步階段，相應(yīng)的法律和法規(guī)還不夠完善。為使公民更好地參與到高速鐵路的建設(shè)當(dāng)中，應(yīng)加強(qiáng)公眾參與的制度和程序建設(shè)。一是應(yīng)當(dāng)在時(shí)機(jī)成熟時(shí)出臺(tái)相關(guān)的法律，進(jìn)一步明確規(guī)定公眾參與的具體內(nèi)容、方法、程序、權(quán)責(zé)等，在規(guī)定中加入強(qiáng)制性的約束，以便政府在制定高速鐵路的相關(guān)政策時(shí)，公眾能夠積極主動(dòng)地參與到政策的制定當(dāng)中。二是從高速鐵路的前期規(guī)劃、可行性研究、工程設(shè)計(jì)和實(shí)施到竣工驗(yàn)收等各個(gè)階段都需要建立能夠保證相應(yīng)的公眾參與的法律法規(guī)，將公眾參與滲透到高速鐵路建設(shè)的每個(gè)環(huán)節(jié)，使公眾在法律的保護(hù)下參與到高速鐵路建設(shè)的整個(gè)過程。三是應(yīng)設(shè)立相關(guān)民事、行政訴訟及賠償程序等法律法規(guī)，例如，設(shè)立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲方法，對(duì)積極主動(dòng)協(xié)助公民進(jìn)行民主參與的相關(guān)部門予以獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)阻礙公眾參與的相關(guān)部門給予行政處罰，確保公民在參與權(quán)利受到損害時(shí)可以及時(shí)得到法律的保護(hù)。

3.3培養(yǎng)公眾的參與意識(shí)

公眾作為參與的主體，其參與意識(shí)和科學(xué)素養(yǎng)極大地影響著參與的效果，而教育宣傳等活動(dòng)是提高公眾參與意識(shí)的有效途徑。一方面，應(yīng)大力推進(jìn)學(xué)校教育和社會(huì)教育，增強(qiáng)公眾對(duì)高速鐵路相關(guān)知識(shí)的了解，倡導(dǎo)“我的交通我管理，我的交通我規(guī)劃”的公眾參與意識(shí)，讓公眾了解到高速鐵路建設(shè)與自身利益的密切相關(guān)性。另一方面，應(yīng)不斷加強(qiáng)對(duì)公眾參與的宣傳力度，利用媒體、網(wǎng)絡(luò)等途徑向公眾普及公眾參與的重要性，使公眾積極主動(dòng)地參與到高速鐵路建設(shè)中。公眾參與的程度除了受參與主體的素質(zhì)影響之外，還受到整個(gè)社會(huì)的民主化進(jìn)程和法治化進(jìn)程的約束，因而應(yīng)不斷完善公眾參與機(jī)制，在政府、媒體、企業(yè)、個(gè)人的共同努力之下，逐漸形成規(guī)范的、權(quán)威的公眾參與高速鐵路建設(shè)的法律程序，使公眾參與成為現(xiàn)實(shí)。

3.4建立公眾、專家和政府之間積極互動(dòng)的決策模式

隨著民主意識(shí)的深入人心，公眾越來越希望參與到政府的決策當(dāng)中，從而更好地維護(hù)自身的權(quán)益，并推動(dòng)政府決策的實(shí)施。高速鐵路建設(shè)的高專業(yè)性客觀上要求建立公眾、專家和政府之間積極互動(dòng)的決策模式。首先，這種模式建立的前提是相互信任，并且有法律保護(hù)，因而應(yīng)提高政府行政的透明度，保證政府、專家和公眾之間暢通的信息溝通渠道。其次，為保證決策過程的公開、透明，需要針對(duì)高速鐵路建設(shè)的決策，設(shè)立獨(dú)立的行政部門來協(xié)調(diào)公眾參與過程中所需的信息、人力、物力等資源，使專家和公眾更容易交流。第三，專家應(yīng)在公眾和政府之間起到良好的溝通橋梁作用，促進(jìn)政府與公眾之間的交流，而不是以專家的高姿態(tài)對(duì)公眾的意見不予理睬。只有這樣，才能保證政府、專家和公眾之間的信任。

4結(jié)束語

高速鐵路建設(shè)作為現(xiàn)階段我國(guó)鐵路建設(shè)的重大投資項(xiàng)目，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和公眾生活質(zhì)量的提高有著重大的影響。因此，在高速鐵路的建設(shè)中必須引入公眾參與，使高速鐵路建設(shè)更加科學(xué)化和民主化。面對(duì)公眾參與意識(shí)的不斷提高，迫切需要建立和完善高速鐵路建設(shè)中的參與機(jī)制，充分發(fā)揮公眾參與對(duì)高速鐵路建設(shè)的監(jiān)督作用， 以消除高速鐵路大規(guī)模發(fā)展過程中可能給公眾帶來的消極影響，推動(dòng)我國(guó)高速鐵路的健康發(fā)展。

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責(zé)任編輯：金 穎

聲 明

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本刊編輯部

Discussion on Public Participation in High-Speed Railway Construction

LI Fei, PEI Zong-ting

(School of Politics and Adm inistration，Chang’an University, Xi’an 710064, Shaanxi, China)

The public participation in high-speed railway construction has an im portant meaning in prom oting the rea liza tion of se rvice-o rien ted transpo rt management and reducing the risk of gove rnment decision-making. Based on expounding the in te rnaldifficu lties in the public participa tion, such as lacking of transpa rentin form ationdisc losu resystem, complete legal protection mechanism and inte ractive mechanism, this paper puts forward the approaches of strengthening public participation in high-speed railway construction, including estab lishing perfect in form ation disclosure process, estab lishing and im proving pub lic participation system and process, culturing public participation consciousness and estab lishing a positive interactive decision-making mode among public, experts and government.

High-Speed Railway; Public Participation; Va lidity

1003-1421(2016)08-0097-04

U238；F532.3

B

10.16668/j.cnk i.issn.1003-1421.2016.08.18

2015-11-23

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目(310811155020)