郭偉和 江治強(qiáng)

城鎮(zhèn)困難家庭生活狀況和社會(huì)救助政策改革要點(diǎn)
——基于“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)”項(xiàng)目調(diào)查數(shù)據(jù)分析

郭偉和 江治強(qiáng)

2008年以來，民政部政策研究中心連續(xù)8年在全國(guó)10省份開展城鄉(xiāng)困難家庭動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)估調(diào)查，建起了中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)。本報(bào)告圍繞城鎮(zhèn)困難家庭的生活狀況、資產(chǎn)、就業(yè)意愿以及低保對(duì)象瞄準(zhǔn)、社會(huì)救助水平和效果滿意度評(píng)估等方面，對(duì)2008年到2013年調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行了動(dòng)態(tài)趨勢(shì)分析和回歸分析?；趯?duì)數(shù)據(jù)的分析，我國(guó)城鎮(zhèn)困難家庭的基本狀況主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

一、城鎮(zhèn)困難家庭的生活形態(tài)和資產(chǎn)狀況

城鎮(zhèn)困難家庭的貧困程度有所緩解，但2011年以后，城鎮(zhèn)困難家庭的貧困程度和生活形態(tài)進(jìn)一步惡化，脫貧的需求缺口持續(xù)擴(kuò)大，生存形態(tài)處在維持基本生存水平。

城鎮(zhèn)困難家庭的貧困程度并沒有穩(wěn)定好轉(zhuǎn)趨勢(shì)。從收支缺口看，城鎮(zhèn)困難家庭月均收支缺口呈U型曲線，最高年份達(dá)到328元。在城鎮(zhèn)困難家庭消費(fèi)支出中，醫(yī)療支出占比從16%增長(zhǎng)到30%，食品支出占比從32%增長(zhǎng)到43%。把基本生活消費(fèi)支出擴(kuò)大到食品、醫(yī)療、衣著、水電和住房等支出項(xiàng)后，發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)困難家庭維持生存的消費(fèi)支出占比達(dá)到60%～80%。

2013年城鎮(zhèn)困難家庭中零金融資產(chǎn)以下的家庭占比為87%；人均住房面積為24.8平米；零財(cái)產(chǎn)性收入家庭的比例為97%；家庭負(fù)債比例為38%。一般資產(chǎn)貧困和極端資產(chǎn)貧困家庭合計(jì)占比達(dá)到88%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于按照低保線計(jì)算的城鎮(zhèn)貧困率（73%）以及按照消費(fèi)支出計(jì)算的城鎮(zhèn)貧困率（57%）。這表明當(dāng)前多數(shù)城鎮(zhèn)困難家庭無法依靠資產(chǎn)積累擺脫貧困。

二、城鎮(zhèn)困難家庭的救助水平及滿意度評(píng)價(jià)

從2008年到2013年，城鎮(zhèn)低保的相對(duì)救助水平在55%到58%之間，農(nóng)村在44%到56%之間；從2010年到2013年，醫(yī)療救助的相對(duì)救助水平，城鎮(zhèn)在4.7%到13%之間、農(nóng)村在4.1%到17%之間；從2010年到2013年，教育救助的相對(duì)救助水平，城鎮(zhèn)在0.9%到1.7%之間、農(nóng)村在1.2%到5.2%之間。

農(nóng)村困難家庭對(duì)于社會(huì)救助效果的主觀評(píng)價(jià)，對(duì)低保相對(duì)救助水平和醫(yī)療救助相對(duì)救助水平的變化非常敏感，而對(duì)教育救助相對(duì)救助水平的敏感度較低。從2010年到2013年，城鎮(zhèn)困難家庭對(duì)于社會(huì)救助效果的主觀評(píng)價(jià)，對(duì)上述三項(xiàng)救助制度的相對(duì)救助水平都不敏感。醫(yī)療救助的主觀作用評(píng)價(jià)對(duì)總體滿意度呈顯著性影響，但教育救助和低保的影響不穩(wěn)定。

分析影響城市低保滿意度的因素，發(fā)現(xiàn)只有年齡和教育程度對(duì)城市低保的滿意度有顯著影響；對(duì)城市低保滿意度產(chǎn)生顯著影響的三個(gè)因素分別是“低保管理中的不良現(xiàn)象”“低保補(bǔ)助額”和“是否公示”。表明城市困難群體更加看重社會(huì)救助的充分性和公平性。

三、城鎮(zhèn)低保政策的瞄準(zhǔn)率及其影響因素

從2008年到2012年，城鎮(zhèn)低保對(duì)象的瞄準(zhǔn)率分別為92%、76%、84%、85%和65%；而2009年到2012年未納入低保的城鎮(zhèn)邊緣家庭的瞄準(zhǔn)率分別是60%、28%、75%和75%。這表明我國(guó)低保制度沒有完全覆蓋所有符合條件的困難群體。

對(duì)城市低保瞄準(zhǔn)偏誤的影響因素進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)：在家庭負(fù)擔(dān)特征中，家庭學(xué)生人數(shù)、家庭病殘人數(shù)、家庭教育支出對(duì)于瞄準(zhǔn)率有顯著影響，但是家庭老年人數(shù)和家庭醫(yī)療支出兩個(gè)變量基本沒有影響。我國(guó)低保制度資格標(biāo)準(zhǔn)不考慮家庭的實(shí)際負(fù)擔(dān)，只考慮家庭人均收入、家庭人口結(jié)構(gòu)（如老年人和病殘人數(shù)），這是導(dǎo)致我國(guó)未納入低保的實(shí)際困難家庭比例較高的重要原因。

在低保政策執(zhí)行環(huán)節(jié)中，如何核查低保申請(qǐng)家庭和政策宣傳兩個(gè)因素均對(duì)低保期望瞄準(zhǔn)率產(chǎn)生顯著影響。這表明加強(qiáng)低保政策宣傳、改進(jìn)對(duì)申請(qǐng)家庭的經(jīng)濟(jì)狀況核查將有助于提高低保瞄準(zhǔn)率。在基層工作人員素質(zhì)方面，對(duì)低保政策瞄準(zhǔn)率有積極影響的因素是工作人員接受培訓(xùn)時(shí)間、工作人員聘用方式以及對(duì)低保家庭的了解程度；對(duì)低保政策瞄準(zhǔn)率有消極影響的因素是工作人員的自我勝任能力，其他因素如工作人員的教育程度、從業(yè)時(shí)間、核查頻率等對(duì)低保政策的期望瞄準(zhǔn)率沒有影響。這說明如果要提高城市低保制度的瞄準(zhǔn)率，首先應(yīng)加強(qiáng)入戶宣傳和核查，其次需要加強(qiáng)對(duì)低保工作人員的培訓(xùn)和工作條件的保障。

四、城鎮(zhèn)救助對(duì)象的就業(yè)意愿和就業(yè)傾向的影響因素

相對(duì)于非低保對(duì)象，低保對(duì)象的就業(yè)率確實(shí)偏低。對(duì)于家庭主要成員有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象，其就業(yè)動(dòng)機(jī)除了受個(gè)人素質(zhì)和家庭條件影響之外，也確實(shí)受低保政策和就業(yè)輔助政策的影響。對(duì)于沒有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象，他們的就業(yè)動(dòng)機(jī)和低保政策有關(guān)系，但與就業(yè)輔助政策以及家庭收入沒有顯著關(guān)系。這說明對(duì)于家庭主要成員有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象有可能產(chǎn)生主動(dòng)福利依賴；對(duì)于家庭成員沒有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象，他們的就業(yè)意愿對(duì)于家庭收入和就業(yè)援助政策沒有敏感性，主要是被動(dòng)依賴福利救助。

低保戶的就業(yè)傾向偏低，就業(yè)惰性偏高，部分原因是低保救助降低了其就業(yè)意愿。相對(duì)于非低保戶而言，低保戶的就業(yè)惰性并無顯著差異。這表明不能簡(jiǎn)單判斷低保會(huì)導(dǎo)致福利依賴，即使低保對(duì)象存在依賴福利，也多是由于沒有就業(yè)能力、缺乏就業(yè)援助，無奈地依賴福利救助。

五、完善社會(huì)救助政策的建議

基于以上統(tǒng)計(jì)分析，未來完善我國(guó)社會(huì)救助政策應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)突出以下方面：

第一，繼續(xù)加大對(duì)困難家庭救助力度，托住他們基本生活的底線。在宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)任務(wù)迫近的背景下，應(yīng)當(dāng)更加注重相機(jī)決策，根據(jù)不斷變化的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，順應(yīng)困難群體需求，進(jìn)一步科學(xué)論證和提高各項(xiàng)社會(huì)救助制度的救助標(biāo)準(zhǔn)，加大實(shí)際補(bǔ)差和救助力度，筑牢困難群體基本生活保障的網(wǎng)底。

第二，優(yōu)化醫(yī)療救助管理服務(wù)，提高醫(yī)療救助綜合救助水平。一是完善醫(yī)療救助籌資機(jī)制。將現(xiàn)行以縣級(jí)為基本單元的醫(yī)療救助資金統(tǒng)籌層級(jí)，逐步提高到省級(jí)；爭(zhēng)取各級(jí)財(cái)政擴(kuò)大資金投入的同時(shí)，適當(dāng)調(diào)整社會(huì)救助資金用于醫(yī)療救助的比重；完善慈善資源與醫(yī)療救助相銜接的機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)公益資金的補(bǔ)充作用。二是擴(kuò)大覆蓋范圍。盡快建立低收入家庭、因病致貧家庭申請(qǐng)醫(yī)療救助的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)界定大病病種和納入報(bào)銷的醫(yī)療費(fèi)用比例，使醫(yī)療救助擴(kuò)大到有需要的困難家庭。三是銜接好相關(guān)醫(yī)療保險(xiǎn)政策。重點(diǎn)完善相關(guān)制度、政策和操作規(guī)程，使醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險(xiǎn)、補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)有效銜接。四是優(yōu)化資源整合和管理服務(wù)流程。進(jìn)一步簡(jiǎn)化“一站式”即時(shí)結(jié)算工作流程；完善跨地域異地就醫(yī)轉(zhuǎn)診醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷機(jī)制；探索“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)在引導(dǎo)社會(huì)公益資金參與和優(yōu)化管理等方面的作用。

第三，加強(qiáng)精準(zhǔn)化管理、創(chuàng)新救助形式，進(jìn)一步完善社會(huì)救助體系。一是建立更加精細(xì)化的救助對(duì)象分類管理制度。二是將救助方式的創(chuàng)新提上議程，以物質(zhì)救助和現(xiàn)金救助方式為主，加快向服務(wù)形態(tài)的救助方式拓展，實(shí)現(xiàn)救助方式的多樣化、組合化。三是研究擴(kuò)大低保救助的資格條件，盡快把符合條件的支出型貧困家庭納入低保范疇。四是在確保困難者能夠及時(shí)獲取救助的同時(shí)，抓緊完善“救助漸退機(jī)制”，降低救助的福利陷阱效應(yīng)。五是加強(qiáng)對(duì)救助對(duì)象審核、審批和結(jié)果的公開公示，打造“陽(yáng)光救助”，同時(shí)依托社區(qū)自治組織和社區(qū)網(wǎng)格化管理平臺(tái)，完善困難家庭風(fēng)險(xiǎn)個(gè)案發(fā)現(xiàn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)救助關(guān)口前移，增強(qiáng)社會(huì)救助預(yù)防功能。

第四，強(qiáng)化政策的銜接，擴(kuò)大社會(huì)參與，發(fā)揮社會(huì)救助政策整體效能。重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)完善社會(huì)救助與扶貧開發(fā)、就業(yè)促進(jìn)、公益慈善等制度和政策的有效銜接機(jī)制，促進(jìn)各類救助資源、行動(dòng)和信息的互聯(lián)、共享和整合，增強(qiáng)救助政策協(xié)調(diào)性；探索建立救助項(xiàng)目公益創(chuàng)投和政府購(gòu)買救助服務(wù)的機(jī)制，扶持社會(huì)組織參與救助項(xiàng)目運(yùn)作，提高社會(huì)救助服務(wù)的個(gè)性化和社區(qū)化。

（作者分別系中國(guó)政法大學(xué)教授、民政部政策研究中心副研究員）