張俊偉

獨立財政機構的發(fā)展及對中國的啟示（下）

張俊偉

美國國會預算辦公室的運作

（一）國會預算辦公室的組織架構

美國國會預算辦公室（Congr essional Budget Office，CBO）成立于1975年，是美國國會下設的一個非黨派、專業(yè)性機構。其職責是為國會參眾兩院提供客觀、專業(yè)、及時、非政治化的分析，服務對象主要是參眾兩院的預算委員會、籌款委員會、撥款委員會以及其他國會議員。國會預算辦公室并沒有預算審批權。

國會預算辦公室目前約有職員235人。其中，絕大部分是經濟學家和公共政策分析人員，此外還有部分律師、IT技術人員、編輯以及其他領域的專業(yè)人士。目前，國會預算辦公室下設九個部門：主任辦公室、預算分析部、金融分析部、健康、養(yǎng)老與長期分析部、宏觀經濟分析部、管理、商務與信息服務部、微觀經濟研究部、國家安全部、稅收分析部等部門。主要部門介紹如下：

主任辦公室。在參眾兩院預算委員推薦的基礎上，眾議院議長和參議院臨時議長共同任命國會預算辦公室主任。國會預算辦公室主任任期為四年，可連續(xù)獲得任命；并且，在繼任者獲得任命之前，前任主任的任期將自動順延。國會預算辦公室的其他職位（包括副主任）均由國會預算辦公室主任任命。幾十年來，國會預算辦公室已形成傳統(tǒng)，員工職位不隨主任變更而發(fā)生重大變化。對相關職位的任命，完全是基于專業(yè)能力的基礎而不考慮其政治背景。主任辦公室的服務對象，不僅包括主任和副主任，還包括各位業(yè)務總監(jiān)（Associate Director），如負責經濟分析的業(yè)務總監(jiān)、負責議會事務的業(yè)務總監(jiān)、負責溝通事務的業(yè)務總監(jiān)以及負責總法律顧問辦公室的業(yè)務總監(jiān)等。

預算分析部。預算分析部提供關于聯(lián)邦開支的基線預測、估計國會各項法案的政策成本，預算分析部也對大量議案進行成本估計。正式的政策成本估計既包括法案對聯(lián)邦政府預算的影響，也包括其施加給各級政府和私營部門的成本。預算分析部還為國會預算辦公室的分析報告和各項工作做出了關鍵性的貢獻，具體如：每年一次的總統(tǒng)預算分析、月度預算執(zhí)行評估、預算政策抉擇、對生效法律的追蹤記錄等。

金融分析部。金融分析部的政策分析主要集中在聯(lián)邦政府的財政承諾上，具體包括聯(lián)邦政府的信貸和保險項目、政府資助的企業(yè)等。該部門還在財務評估與建模、金融變量預測等方面為整個國會預算辦公室提供技術支持。

健康、養(yǎng)老與長期分析部。健康、退休和長期分析部對聯(lián)邦政府的醫(yī)療健康政策和項目開展政策分析，具體包括：醫(yī)療保險、醫(yī)療救助、通過健康保險交換或社會保障提供的補貼等。該部門圍繞許多政策問題發(fā)布分析報告，并在健康保健政策調整的評估中發(fā)揮了關鍵作用。該部門還負責國會預算辦公室的長期預算預測，以及對擬實施政策的長期財政效果開展分析。

稅收分析部。稅收分析部使用經濟模型和微觀模擬技術，對聯(lián)邦政府未來的收入增長情況做出預測。該部門還對聯(lián)邦稅收和支出的分配情況開展分析，并探討稅法變化將給納稅人行為和整體經濟帶來何種變化。

（二）國會預算辦公室的工作程序

國會預算辦公室的工作程序是根據1974年國會預算與截留控制法案，由國會預算辦公室與參眾兩院預算委員會和國會領導人在協(xié)調一致的基礎上形成的。工作程序大部分在20世紀70年代就已經形成了，其具體內容包括：國會預算辦公室如何確定研究主題，采用什么方法開展分析研究，研究報告如何發(fā)布， 誰來評估辦公室的工作等。

國會預算辦公室的主要職責，是協(xié)助參眾兩院的預算委員會更好地履行職責。同時，國會預算辦公室還向國會的其他委員會（如撥款委員會，金融委員會）和國會領導提供支持。為此，國會預算辦公室發(fā)布了大量分析報告，其中最著名的就是《年度預算和經濟展望》。國會預算辦公室分析報告的撰寫和發(fā)布大體需要經歷如下步驟：

首先，研究小組仔細閱讀相關研究文獻、詳細了解聯(lián)邦政府的支出計劃和稅法。

其次，研究小組廣泛分析各類數據，包括來自政府統(tǒng)計機構、私營機構的各類相關數據，得出初步的分析結論。由于并不試圖預測國會將如何修改現行法律以及審議中的法律議案，國會預算辦公室對預算和經濟的基線預測通常是依照現行法律框架做出的，其對政策成本的估計也是在某項法案獲得通過并在未來不做修訂的假設前提下做出的。

再次，向外部專家開展溝通和咨詢，廣泛聽取外部意見。國會預算辦公室的外部專家包括大學教授、智庫分析人士、產業(yè)集團代表、其他私營部門的專家以及來自聯(lián)邦政府和地方政府內的相關工作人員等。大量的咨詢活動是非正式的，但有些咨詢活動也是定期的、常態(tài)化的（如對國會預算辦公室經濟顧問小組和健康顧問小組專家的咨詢）。

再次，對報告開展內部評審。國會預算辦公室的所有報告和評估都要經過內部審查程序，以確保研究立場的客觀性、分析評估的可靠性和文字表述的清晰易懂。內部評審過程很嚴格，國會預算辦公室內部不同層次上的許多人都有參與。此外，分析報告也要接受該領域內外部專家的評議。有時候這些外部專家甚至就來自國會預算辦公室的經濟顧問小組或健康顧問小組。

最后，對外發(fā)布分析報告。國會預算辦公室把其分析報告分為機密和非機密兩大類，對不同類別的分析報告采用不同的發(fā)布程序。非機密類分析報告主要指正式的成本估計和分析報告，其評估對象包括公眾立法建議、總統(tǒng)預算報告中的政策提案、參眾兩院及其委員會表決通過的議案以及國會預算辦公室已經分析過的政策選項等。國會預算辦公室在完成上述分析報告之后，首先會向對該議題感興趣的議員（往往是議案的提出者）、議會相關專業(yè)委員會的主席及副召集人、預算委員會同時發(fā)布該報告。此后不久，國會預算辦公室會在網站上發(fā)布該項分析報告或成本估算報告，并通過電子郵件、推特公告、RSS訂閱通知等傳媒工具對研究報告進行推送。機密類分析報告主要由非正式的成本估計和分析報告組成。這些報告是初步評估的結果，并不需要接受嚴格的內部審查程序。出現非正式評估報告的原因，通常是議案提交者（如議員）尚未就議案（政策）細節(jié)做出最終的抉擇，他（她）們需要國會預算辦公室的成本評估來充當輔助決策工具。即便如此，一旦議案最終成形、予以公開，國會預算辦公室的成本估計也會隨之向感興趣的議員們開放。

（三）國會預算辦公室的客觀獨立性

為了確保其分析研究工作是客觀的、公正的、無黨派的，國會預算辦公室采取了一系列措施，具體如：明確自身定位，不對外提供政策建議；嚴格內部工作程序，確保分析研究的高質量；向外部專家開展咨詢，以避免分析研究工作的片面性；以及執(zhí)行嚴格規(guī)則，規(guī)避金融（利益）沖突和對政治活動的實質性參與等。這里著重介紹其規(guī)避金融（利益）沖突和對政治活動的實質性參與的政策：

1.旨在規(guī)避金融利益沖突的政策

如果員工的個人經濟利益與其工作職責相互矛盾，就會出現金融利益沖突的現象。國會預算辦公室對金融利益沖突采取了嚴格的限制措施，以維護其公正無私的社會聲譽。

政府道德法案（Ethics in Government Act）要求，年收入超過一定門檻（政府收入體系第15級基本工資的120%）的國會預算辦公室員工，必須向國會書記官披露其財務狀況。國會預算辦公室的總顧問辦公室對其披露的收入報表進行檢查，以發(fā)現是否存在利益沖突的現象及其收入是否實質性合規(guī)。國會預算辦公室也要求其全體員工向其領導報告本人或其家庭成員的經濟利益與其所從事的分析研究工作（結論）是否存在關聯(lián)（當然，如果是多元化的共同基金或單位投資信托基金，則無需報告和披露）。如果存在利益關聯(lián)情況，國會預算辦公室會采取一系列措施，如工作回避、調換工作崗位、對研究報告開展額外的審查、乃至把特殊的經濟利益剝離出來等，把利益沖突的現象減輕到最低程度。

此外，為了避免可能存在的利益沖突，國會預算辦公室的職員必須遵守一系列禁令。具體如：在面對政府機構時不得充當任何人的代理人，不得接受外國政府任何形式的補償，不得充當國外委托人的代理人，在外部參與雇傭性活動時（無論有無報酬）必須事先得到領導批準，以及對公開發(fā)表文章、講演和出席活動收取報酬的限制性規(guī)定等。

2.旨在規(guī)避“實質性”政治活動的政策

國會預算辦公室的聲譽和可信度來自于非黨派性和中立性，但另一方面，它也希望其員工盡可能多地參與市民生活并就公共事務發(fā)表個人見解。國會預算辦公室的政策就是要在兩者中間努力尋求平衡。

員工個人參與了某項政治活動，如果被外界認為是其所在機構（國會預算辦公室）在支持該項活動，那么，國會預算辦公室就會認為該員工的政治參與給其聲譽和形象帶來了損害。國會預算辦公室所著力規(guī)避的，就是上述“實質性”政治活動，具體如：擔任競選活動的雇員、充當競選活動的代理人，以及持續(xù)地參與政府官員的政策過程等。

基于上述原則，國會預算辦公室并不反對其員工以個人身份參與下列政治活動，具體如：參加集會、進行選民登記、推動選民參加投票、發(fā)放宣傳郵件、發(fā)散宣傳品、開展電話游說、參與投票以及為競選活動捐款等。除此之外，國會預算辦公室的員工還可以擔任地區(qū)性、無黨派的職務，如學校董事、顧問委員會顧問等。

對于“實質性”政治活動，國會預算辦公室會根據政治活動的性質、員工參與的程度、參與的時間和地點，員工在國會預算辦公室中的職位以及員工政治參與與其工作職責間的聯(lián)系來確定其可能帶來的危害。一般而言，高級職位員工政治參與可能帶來的危害要高于低級職位員工政治參與所帶來的危害；政策分析性活動政治參與可能帶來的危害要高于事務性活動卷入政治活動可能帶來的危害。

國會預算辦公室在人員選用方面堅持能力原則。但堅持能力原則絕不意味著完全排除政治活動的影響。職位申請人是否符合國會預算辦公室的履職條件，既取決于申請人的業(yè)務能力，也取決于其能否以中立、客觀的方式履職，取決于其是否（或被認為）擁有明顯的政治傾向。因此，在對多數職位的招聘過程中，國會預算辦公室會考慮求職者是否公開地參與了競選活動、是否公開支持了某個政黨候選人或政府官員。如果候選人確已參與政治活動，國會預算辦公室就會慎重考慮求職者能否客觀地履行其職責，慎重考慮其政治參與是否會影響到社會對國會預算辦公室的觀感。

除此之外，國會預算辦公室工作人員還必須遵守一般政府雇員所必須遵守的行為禁令，具體如：在聯(lián)邦政府雇員工作場所內（包括眾議院的辦公場所內）索要或接受政治捐款，向聯(lián)邦政府雇員（包括眾議院雇員）索要競選捐款，以及向作為雇主或雇主單位成員的政府官員或議會議員提供政治捐款等。

3.旨在規(guī)避顧問小組成員金融利益沖突和政治活動的政策

國會預算辦公室設立顧問小組，是為了搜集來自不同角度的信息和見解。通常情況下，如果某位顧問實質性地參與了政治活動或存在金融利益沖突，國會預算辦公室會要求其離開顧問小組或暫停其職務（不再邀請其參加相關活動）。

2015年3月末，國會預算辦公室開始執(zhí)行一項新政策，要求各位顧問向國會預算辦公室報告其重大金融事項和政治活動，內容包括：實質性政治活動，工資、其他補償和禮品（包括旅游），與競選活動或聯(lián)邦政府之間進行的有關未來就業(yè)的談判，與外國政府達成的研究協(xié)議（贈款、合同等），專門為提出完善公共政策的建議而簽訂的研究協(xié)定，其他研究協(xié)議，以及金融投資等。重大事項報告制度的建立，有助于國會預算辦公室更加嚴密地監(jiān)控金融利益沖突和政治活動，更加有效地保障其客觀中立和非黨派特性。

獨立財政機構所發(fā)揮的作用

獨立財政機構的快速發(fā)展是“次貸危機”以來的新現象。現在就試圖對其在財政管理新框架中的作用做出全面而系統(tǒng)的評價，顯然還為時尚早。但從代表性國家的情況看，獨立預算機構顯然發(fā)揮了正面的作用，基本達到了制度設計者的預期。以澳大利亞為例，澳大利亞國家審計署對議會預算辦公室（Parliamentary Budget Office，PB0）的績效審計報告就明確提出：自2012年7月運行以來，議會預算辦公室有效地履行了其法定義務，并被看作是預算與財政政策領域獨立的、可信賴的、權威的分析來源”。概括而言，獨立財政機構的作用主要表現在如下幾方面：

1.改變了預算管理程序，提升了預算編制和管理水平

通常情況下，一個國家的預算報告是由政府部門（如財政部）負責準備、提交的。但部分國家獨立財政機構的成立，負擔起了預測財政收支變化的責任，改變了由政府部門壟斷預算報告準備過程的局面。仍以英國為例。預算責任憲章規(guī)定，財政大臣向國會提交預算報告或年中預算執(zhí)行報告，在通常情況下需要提前至少10周告知預算責任辦公室。在接到相關通知之后，預算責任辦公室會和財政部共同擬定一個時間表，就雙方圍繞經濟和預算預測、政策成本預測等事項開展溝通做出安排。預算責任辦公室首先會根據自己對經濟運行狀況的預測估計政府（乃至整個公共部門）的各項分類收入和支出，并據此匯總出收入和支出的總量和變化趨勢，評估政府實現中期預算目標的前景；然后，預算責任辦公室將上述預測結果和評估結果提交給財政大臣，征求其意見；根據來自財政部的反饋意見，預算責任辦公室再對經濟和財政預測做出修正；最后，預算責任辦公室向財政大臣提交其最終預測結果和評估結果。在業(yè)務磋商和意見反饋的過程中，由于雙方的觀點和意見對各自而言十分重要，預算責任辦公室和財政部都很重視來自對方的意見。就這樣，預算責任辦公室嵌入到了財政部（英國政府）預算準備和管理過程之中，成為推動財政部提高預算管理水平的重要力量。

2.加強了議會財政監(jiān)督，提升了公共政策的質量

監(jiān)督和制衡是現代預算制度的基本原則。要有效地對預算實行監(jiān)督，議會就必須具備相應的能力和條件?，F代政府規(guī)模龐大，運行流程復雜，資金收支種類繁多。即便是外部的專業(yè)人士，往往也難準確把握政府財政運行的全貌，更不用說評估特定領域內財政資金使用的績效了。獨立財政機構設立以后，通過定期發(fā)布預測報告和政策分析報告，改變了議員們在信息獲取方面的劣勢地位（相對于政府而言），為加強預算監(jiān)督創(chuàng)造了有利條件。

獨立財政機構的設立，還降低了執(zhí)政黨利用政府內部信息謀求有利競選地位的可能，使在野黨和執(zhí)政黨得以公平地開展“政策競爭”。正像澳大利亞國家審計署對議會預算辦公室的評價那樣：“受到咨詢的相關各方都認為，議員們破天荒地能夠在議會周期的各個階段獲得獨立的政策成本分析和信息提供服務，并且，大家都認為其提供的成本分析是高質量的……，相關各方也都同意，議會預算辦公室的工作提升了競選承諾的透明度，便利了圍繞公共財政事務更有效地開展公開辯論”。獨立財政機構對中長期財政風險的揭示，也對在任政府片面追求短期政策效應的機會主義行為構成強有力的制約。它引導著朝野力量“眼光朝內”，把重點放到完善政策設計、提高資金使用效率上。這些，都是有助于推動提升公共治理水平、促進財政可持續(xù)發(fā)展的。

3.提高了財政運行的可持續(xù)性，提振了公眾對政府的信心

獨立財政機構獨特的角色定位（客觀、獨立、非黨派）為其帶來了超脫的身份和高質量的預測和分析報告。政府、議會越重視發(fā)揮獨立財政機構的作用，對其預測和分析成果采納得越多，就會有越多的社會公眾認為其尊重科學、具有專業(yè)精神；就會有越多的社會公眾認為其擺脫了政黨的私利，在追求健康的、可持續(xù)的發(fā)展。

獨立財政機構發(fā)展對我國現代財政制度改革的啟示

十八屆三中全會以來，中央強力推進改革，我國建立現代財政制度在多方面取得進展。但仔細觀察也可發(fā)現，改革面臨多方面的困難，前進步履艱難：有的改革步伐低于預期，列上日程的改革措施遲遲不能出臺；有的改革措施已形成了相應的法律法規(guī)，但新的運行規(guī)則卻遲遲不能落地；有的改革措施甚至出現了“進兩步退一步”的局面（如對地方融資平臺的清理和清理違規(guī)稅收減免等）。難免有人會發(fā)出“改革空轉”的感慨。出現上述局面，原因是多方面的：首先，我們已初步建立起了適應市場經濟要求的財稅體制?，F在推進財政體制改革，更多是在既有框架下做“完善”的文章，它給人們帶來的新鮮感、沖擊感遠不如20世紀90年代搭建市場經濟框架、“新舊模式轉換”那么強烈。其次，財政改革牽一發(fā)而動全身。如果說稅收制度優(yōu)化調整的是政府與企業(yè)、居民的分配關系，那么，完善分稅制、完善轉移支付制度調整的則是政府間的利益分配關系，完善預算管理體制調整的是同級政府內部決策層、財政管理部門、規(guī)劃發(fā)展部門、各支出部門之間圍繞預算資金分配、使用和管理方面的權利義務關系。如果說前者尚有可能通過集中政府力量、集中決策權予以強力推動的話，那么后兩者則只能通過完善相關機制，重構權利義務關系的方式予以解決。因此，建立現代財政制度，需要從重構政府、企業(yè)、社會關系的高度進行全盤謀劃。僅靠有關部門“壯士斷腕”“對自己狠點”，是難以“走出一片新天地”的。再次，法制化水平低是現階段我國財政改革面臨的一個突出問題。但遺憾的是，本輪改革沿襲了過去“由行政主導”的做法，出現了借助 “行政手段”來推動“依法治國”的局面。在“有法不依”的大環(huán)境下推行新的法律法規(guī)，效果不彰、執(zhí)行遭遇“打折扣”也是意料之中的事。

獨立財政機構以其自身的新鮮實踐，豐富了現代財政制度的內涵，為推進我國財政制度改革提供了新的啟發(fā)。獨立財政機構的成功實踐啟示我們：

1.推進現代財政改革，應當把加強人大監(jiān)督作為突破口?，F代財政運行一頭托著政府，一頭托著議會（人大），在社會治理架構中發(fā)揮著重要的基礎性作用。近現代財政的發(fā)端，就是英國“光榮革命”確立了議會對財政的主導權。我們推動建立現代財政制度，必須做實人大監(jiān)督，并把加強人大監(jiān)督作為推動財政運行民主化、法治化、透明化的突破口和重要抓手。

2.應建設充滿活力的財政委員會，扭轉預算監(jiān)督嚴重缺位的局面。在現行的法律架構下，把審查、批準決算的權力賦予給了各級人大常委會。而具體職能則主要由人大常委會的財經委員會所承擔。面對能力不足的困擾，全國人大常委會、各省級人大機關常委會又普遍設立了預算工作委員會作為財經委員會的助手機構。這樣層層委托下來，就帶來了權責不清、難以問責的難題。既有的制度設計并沒有完全發(fā)揮出應有的活力。我們應當借鑒國際經驗，將預算審查職能從人大常委會財經委員會中剝離出來，在縣級及以上人大常委會普遍設立預算委員會，并賦予其審查、監(jiān)督政府預算和決算的專責，以改變預算監(jiān)督長期嚴重缺位的局面。

3.應充分發(fā)掘預算工委的制度潛力，為推進改革凝聚力量。財政改革往往涉及重大利益關系的調整。公眾對改革方案的認同，社會輿論的壓力，是改革得以順利推進的必要前提。獨立財政機構以獨立的身份，對財政收支做出預測，對政策成本做出分析，客觀上是對政府改革政策的一種“背書”，這是有利于遏制利益集團勢力、凝聚改革認同的。因此，獨立財政機構是推進財政改革的“正能量”。我國預算工作委員會的設立，已經為充分發(fā)揮其正能量打開了大門?，F在應該做的，就是推動縣級及以上人大常委會普遍設立預算工作委員會，同時根據其履職需要，充實其人手，增加其經費投入，強化其工作獨立性和透明度。

4.推進現代財政改革，還應當善于從政府全局的高度進行謀劃和操作。在很大程度上，預算管理改革解決的是公共資金如何分、如何花、如何監(jiān)督和如何問責的問題。只有著眼于理順財政部門和政府決策層、規(guī)劃發(fā)展部門（發(fā)改委）、各支出部門之間的權利義務關系，才能引導預算管理步入高效運轉的軌道，才能有效提升財政資金的使用效率。這顯然是政府決策層（乃至中央政府決策層）的責任和義務。當前，由財政部門主導推動的預算管理改革面臨重重阻力，一個重要原因也正在于此。

作者單位：國務院發(fā)展研究中心宏觀經濟研究部