本刊記者 姜 巍 張菀航

由公共安全事件反思應(yīng)急響應(yīng)機制

本刊記者 姜 巍 張菀航

據(jù)河北省邢臺市委對外宣傳辦公室官方微博消息，7月23日上午，邢臺市防汛抗旱指揮部辦公室召開抗洪救災(zāi)新聞發(fā)布會發(fā)布，災(zāi)情涉及21個縣市區(qū)，受災(zāi)人口達103.4萬，截至7月23日9點，因災(zāi)死亡25人，失蹤13人。其中開發(fā)區(qū)死亡17人，失蹤1人，邢臺縣死亡4人，失蹤11人，內(nèi)丘縣死亡3人，臨城縣死亡1人，失蹤1人。同時，官方公布了遇難者及失蹤人員名單。而在災(zāi)情初期，當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)人士發(fā)布的“沒有人員傷亡”的信息，將此次洪災(zāi)事件推到輿論的風(fēng)口浪尖。

國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部巡視員、研究員林家彬，北京航空航天大學(xué)高等教育研究所教授張海英在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時表示，透過近期的一些突發(fā)公共安全事件，需要深入反思我國應(yīng)急響應(yīng)機制存在的問題，借鑒國際先進經(jīng)驗，對其加以改進和完善。

邢臺洪災(zāi)為何引發(fā)軒然大波？

被問及如何看待由于未及時公布公共安全事件真相而引發(fā)社會恐慌時，林家彬表示，此次邢臺洪災(zāi)事件中，當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)人士發(fā)布的錯誤信息成為社會熱點。無論該發(fā)言人出于何種動機，發(fā)布錯誤信息的后果都是嚴重的，損害了政府的公信力。

《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》第63條規(guī)定：“遲報、謊報、瞞報、漏報有關(guān)突發(fā)事件的信息，或者通報、報送、公布虛假信息，造成后果的”，要“根據(jù)情節(jié)對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”?！暗胤秸诠舶踩录男畔l(fā)布工作上應(yīng)吸取教訓(xùn)，當(dāng)信息掌握尚不充分時不要為急于‘安撫民心’說過頭話，而應(yīng)掌握幾分事實說幾分話。過頭話被證偽之后將導(dǎo)致更嚴重的災(zāi)區(qū)社會心理恐慌?！绷旨冶蛘f。

“邢臺洪災(zāi)的悲劇，暴露出的問題是，地方政府危機意識不足，缺乏將百姓的生命安危放在頭等位置的治理意識。”張海英進而指出，此次受災(zāi)嚴重的大賢村，由于相關(guān)災(zāi)害的預(yù)警未得到足夠重視，很遺憾地失去了這么多寶貴的生命。這是作為一個成熟的現(xiàn)代社會不應(yīng)該發(fā)生的，政府應(yīng)該深刻反省。

我國應(yīng)急響應(yīng)機制存在瑕疵

2007年8月30日全國人大通過的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，是目前我國關(guān)于公共安全事件的最高層級法律依據(jù)。該法將突發(fā)事件定義為：突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。

林家彬指出，從時間順序上看，當(dāng)公共安全事件發(fā)生以后，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取的應(yīng)急響應(yīng)措施包括：開展緊急救援，防止公眾生命財產(chǎn)損失的進一步擴大；了解事件詳情，并以權(quán)威方式發(fā)布事件的真實信息；進行事件善后，對事件中受到損害的群體進行救助、援助或補償，開展恢復(fù)重建等工作；詳細調(diào)查和分析事件的成因，總結(jié)應(yīng)對的經(jīng)驗教訓(xùn)；如果事件成因中包含人為因素，須啟動問責(zé)程序。

“今年發(fā)生的一些公共安全事件表明，雖然我國在形式上已經(jīng)形成了‘橫向到邊，縱向到底’的應(yīng)急預(yù)案體系，但在基層操作層面，應(yīng)急預(yù)案還未能真正發(fā)揮作用?！绷旨冶蛘f，最大的問題是應(yīng)急預(yù)案沒有經(jīng)過測試和演練，“備而不練，一編了之”。這樣的預(yù)案是“假”預(yù)案，一旦真正發(fā)生事件便難以應(yīng)對。此外，他還強調(diào)，許多公共安全事件是由于日常工作沒有做好造成的。如果平時對安全隱患做到定期排查、及時清除，如天津港爆炸事件、深圳光明新區(qū)滑坡事件等本可以避免，邢臺洪災(zāi)也不至于造成如此大的人員傷亡。

張海英進而指出，不只是此次邢臺洪災(zāi)，近期肆虐我國長江流域大部分地區(qū)的水害問題，可看作是對社會公共管理、公共災(zāi)難防治及善后工作的一種考驗，同樣也是衡量和評判政府，特別是地方基層政府公共管理理念和機制的考卷?！霸谡怀龅倪@份考卷上，首先反映出地方政府的基層公共管理在治理理念上的誤區(qū)和缺失。地方官員應(yīng)明確為誰服務(wù)、為誰負責(zé)?！睆埡Ｓ⒄J為，就目前看來，這份考卷的成績不甚理想。這一評價基于兩方面，一是政府應(yīng)對突發(fā)公共事件的觀念和態(tài)度，二是相關(guān)制度和機制在具體操作層面上的表現(xiàn)。

尤其在操作層面，這份考卷就顯得更不盡如人意。張海英表示，“應(yīng)對突發(fā)的重大公共安全問題，僅僅依靠政府的力量遠遠不足，還需要公眾的力量以及各種社會力量的介入，三者聯(lián)動是非常必要的?！?/p>

這里提到的社會力量主要涉及志愿者團隊。據(jù)張海英介紹，我國目前在公共安全管理方面的志愿者團體得到了很大的發(fā)展，但在志愿者隊伍的宏觀層面管理上，以及對專業(yè)技能的培訓(xùn)、體制的合理化上，還存在諸多不盡如人意的地方。比如，發(fā)達國家來自于普通公民的志愿者，他們的社會服務(wù)意識，志愿者團隊的專業(yè)化程度，以及保障志愿者團隊高質(zhì)量、高效率發(fā)揮社會服務(wù)功能的相關(guān)法律、制度都已處于比較完善的地步，志愿者在突發(fā)自然災(zāi)害救助和社會公共安全救援方面處于舉足輕重的地位。志愿者社會服務(wù)的水平和質(zhì)量已成為衡量一個社會文明程度的重要標志。在日本，突發(fā)事件一旦發(fā)生，志愿者會以最快速度集結(jié)起來，并且以人道主義的貢獻精神和專業(yè)化的技術(shù)配合政府為社會民眾提供支持和服務(wù)。志愿者工作所覆蓋領(lǐng)域之廣泛，觸及的層面之深入是令人注目的。而反觀國內(nèi)，在志愿者相關(guān)法律制度的建設(shè)、完善及相關(guān)政策、監(jiān)管制度的建立上相對滯后，并沒有跟上志愿者群體“遍地開花”的局面?！耙虼耍ㄟ^此次水害，我們也應(yīng)考慮，除了政府自身的救援能力需要不斷提升以外，面對在社會力量介入，特別是志愿者團體力量參與方面的問題，還有待從教育層面、法律制度層面加以思考與改進已刻不容緩?！?/p>

日本經(jīng)驗值得借鑒

日本是自然災(zāi)害頻發(fā)的國家之一。經(jīng)歷眾多的災(zāi)害，已在公共管理層面積累了豐富的經(jīng)驗和教訓(xùn)。圍繞防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)，政府主導(dǎo)，社會力量介入，民眾通過各種形式的教育活動，建立起較高的防災(zāi)意識和正確的認知，具有良好的主體意識、自治能力和社會責(zé)任，形成防災(zāi)減災(zāi)的良好機制。

張海英在采訪中談到了自己在1995年阪神大地震時的親身經(jīng)歷。地震發(fā)生后，日本新聞媒體迅速作出反應(yīng)，及時報道地震地點、震級及震源深度等信息。半小時之內(nèi)，陸續(xù)有地震倒塌、失火現(xiàn)場的畫面?zhèn)魉瓦^來，民眾可以在電視上實時獲取災(zāi)情和相關(guān)信息。

另外，日本學(xué)術(shù)界的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)也令人欽佩。地震發(fā)生后，正在大學(xué)研究生院學(xué)習(xí)應(yīng)用社會學(xué)專業(yè)的張海英，親眼目睹和感受了日本學(xué)界如何迅速從專業(yè)的角度、學(xué)術(shù)的層面，對災(zāi)害發(fā)生的原因，人和環(huán)境的危害，及社會公共管理方面的問題作出及時、專業(yè)性的甄別和判斷。地震發(fā)生后的第二周，相關(guān)專業(yè)的教授便帶領(lǐng)學(xué)生到神戶地區(qū)做調(diào)研，主要是從社會學(xué)的層面去了解倒塌的房屋與居民家庭的經(jīng)濟收入、社會階層之間的關(guān)系，以及社會生活基礎(chǔ)設(shè)施的破壞程度與地方行政管理之間的關(guān)系等問題。通過對調(diào)研數(shù)據(jù)的整理和分析，調(diào)研成果很快成為政府政策調(diào)整和立案的具有學(xué)術(shù)分量和科學(xué)性的依據(jù)。日本學(xué)術(shù)界的“接地氣”，對社會問題的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)值得我們學(xué)習(xí)與思考。日本公共政策制定、調(diào)整與完善中，學(xué)術(shù)界研究成果的權(quán)威性顯而易見，其政策的科學(xué)性也由此得到保障。

“公共治理應(yīng)該是一個機制，并不只是政府的作為，現(xiàn)代社會政府的政策制定或是公共治理過程中，政府、學(xué)界、媒體之間的關(guān)系處理方面還有許多值得我們思考的問題?！睆埡Ｓ⒈硎?。

林家彬也告訴記者，日本對防災(zāi)減災(zāi)宣傳普及活動非常重視，有許多制度化而又豐富多彩的形式。他從四個方面對此作了介紹。首先，眾多的宣傳活動日。日本于1982年5月由內(nèi)閣做出決定，將每年的9月1日定為“防災(zāi)日”，8月30日到9月5日為“防災(zāi)周”，在此期間舉辦各種宣傳普及活動。除此之外，還有每年兩次的“全國火災(zāi)預(yù)防運動”（3月1日和11月9日）、“水防月”（5月或6月）、“危險品安全周”（6月第二周）、“雪崩防災(zāi)周”（12月1日到12月7日）等。采取的活動形式有展覽、媒體宣傳、標語、講演會、模擬體驗等。

其次，在學(xué)校開展防災(zāi)教育。1995年阪神大地震發(fā)生后，日本更加重視在學(xué)校開展防災(zāi)教育，文部?。ìF(xiàn)文部科學(xué)省）號召各地中小學(xué)都要開展防災(zāi)教育，并組織編寫防災(zāi)教材，分發(fā)給各個學(xué)校。2000年編寫了一套面向小學(xué)低年級學(xué)生的教材，名為“思考我們的生命和安全”。

再次，促進居民自主防災(zāi)組織的形成。目前在日本3252個市區(qū)町村級行政區(qū)劃中，有2472個擁有居民自主防災(zāi)組織，總數(shù)接近9.7萬個，按全國總戶數(shù)統(tǒng)計，有56.1%的家庭加入其中。這些自主防災(zāi)組織平時開展防災(zāi)訓(xùn)練、防災(zāi)知識普及、防災(zāi)巡邏等活動，發(fā)生災(zāi)害時進行初期消防、引導(dǎo)居民進行避難、救助傷員、搜集和傳遞信息、分發(fā)食物和飲用水等活動。阪神大地震后，日本提倡“自救”“共救”“公救”的原則。即災(zāi)害發(fā)生后首先是居民的“自救”，然后是鄰里和社區(qū)的“共救”，最后是政府的“公救”。居民自主防災(zāi)組織的日常活動對于提高居民的自救能力具有不可忽視的作用，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后居民自主防災(zāi)組織就是開展共救活動的重要主體。

最后，開展多樣化的防災(zāi)訓(xùn)練。每年日本各地都根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況（多發(fā)災(zāi)種），開展多種形式的防災(zāi)訓(xùn)練。如2000年，共有495萬人參加了各地方舉行的防災(zāi)訓(xùn)練活動。另外，首都圈的7個地方政府共同簽署了“七都縣市災(zāi)害時相互援助協(xié)定”，每年針對如何開展相互支援進行演練。阪神地區(qū)的9個地方政府自1995年阪神大地震發(fā)生以來每年也都進行聯(lián)合防災(zāi)訓(xùn)練。

林家彬表示，從上述日本經(jīng)驗中也可看出，在公共安全事件中公眾參與是十分重要的，特別在災(zāi)害發(fā)生的初始階段，居民的自救和共救是最為重要的救援活動。而到了中后期，以志愿者形式為主的社會力量參與救援和災(zāi)害重建則是政府職能的重要補充。要使這種公眾參與能夠形成并有效發(fā)揮作用，平時的宣傳普及、居民的組織化、居民自治意識的培育都是不可或缺的。

“值得關(guān)注的是，非政府組織（NGO）的角色同樣不容忽視?！睆埡Ｓ⒅毖?，突發(fā)事件發(fā)生后，民眾和政府之間缺少溝通的環(huán)節(jié)，而這一中間環(huán)節(jié)應(yīng)該是NGO，其應(yīng)成為連接政府和民眾間的紐帶。她表示，實際上，無論是從情感、對法律制度的理解，以及提升民眾對國家政策理解能力等方面，這一中間環(huán)節(jié)十分重要。因為政府不可能實現(xiàn)“一竿子插到底”，NGO在其中可發(fā)揮不可代替的作用?！耙虼耍谏鐣卫矸矫?，我們應(yīng)該有目的、有針對性地去參考和借鑒發(fā)達國家在NGO建設(shè)方面的有益經(jīng)驗?！睆埡Ｓ⒔ㄗh。

“此外，對于公共安全事件，還需要從國民素質(zhì)、教育以及社會公共治理和教育間的關(guān)系去審視這一問題?！睆埡Ｓ⒄J為。國民素質(zhì)，其實關(guān)系到國家在處理公共突發(fā)事件時，整個救災(zāi)防災(zāi)及災(zāi)后重建的結(jié)果。國民素質(zhì)同教育密切相關(guān)，在這方面我國依舊面臨著棘手的問題。教育是一個社會行為，不是真空的、孤芳自賞的東西。每個人都處在狹義的教育和廣義的教育當(dāng)中，一個人的成長同廣義和狹義的教育都有著密切的關(guān)系?，F(xiàn)在人們往往把教育狹義地理解為學(xué)校教育，學(xué)校教育則更多以應(yīng)試教育為主導(dǎo)，教育內(nèi)容與社會現(xiàn)實、生活現(xiàn)實相脫節(jié)的現(xiàn)象比較普遍。學(xué)校教育、家庭教育和社會教育并未融為一體。從當(dāng)前媒體凈化程度可以知道社會對于教育這一責(zé)任承擔(dān)得如何。“所以，若從狹義的教育和廣義的教育對國民素養(yǎng)的形成上所承擔(dān)的責(zé)任來看，我國還存在諸多問題?！睆埡Ｓ⒈硎?。

日本民眾始終對政府的公共治理秉持著密切的觀望和審視態(tài)度。日本民眾認為，政府作為一個公共服務(wù)部門要做好服務(wù)，民眾有權(quán)評價政府作為的好壞。每當(dāng)出現(xiàn)重大災(zāi)害事件后，日本政府會快速作出反應(yīng)，針對問題及時反省、調(diào)整，對以往的制度和法律提供新的補充。張海英進而呼吁：“我們應(yīng)該承擔(dān)起作為公民的責(zé)任，去審視和監(jiān)督政府作為?！?/p>