魯世平，王 珂

(1．長安大學(xué) 法學(xué)系，陜西 西安 710064; 2．西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710127)

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論農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保行政執(zhí)法主體
——以秦嶺北麓西安段為例

魯世平1，王 珂2

(1．長安大學(xué) 法學(xué)系，陜西 西安 710064; 2．西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710127)

不同農(nóng)村地區(qū)所擔(dān)負(fù)的不同功能決定生態(tài)在該地區(qū)的地位，進(jìn)而決定環(huán)保行政執(zhí)法主體在不同農(nóng)村地區(qū)的差異。秦嶺北麓西安段是典型的生態(tài)功能優(yōu)先型農(nóng)村，這表明環(huán)保行政執(zhí)法主體在該段與在一般農(nóng)村的不同。秦嶺北麓西安段現(xiàn)行環(huán)保行政執(zhí)法主體存在多頭領(lǐng)導(dǎo)和職責(zé)交叉問題；執(zhí)法人員素質(zhì)亟待提高；對執(zhí)法主體缺乏有效監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置環(huán)保行政執(zhí)法主體，建立秦嶺北麓管理區(qū)；建立高素質(zhì)的環(huán)保行政執(zhí)法隊(duì)伍；建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法主體監(jiān)督體制，加強(qiáng)對行政執(zhí)法主體的監(jiān)督。

生態(tài)功能優(yōu)先型農(nóng)村；秦嶺北麓西安段；環(huán)保行政執(zhí)法主體；秦嶺北麓管理區(qū)

不同農(nóng)村地區(qū)所擔(dān)負(fù)的不同功能決定生態(tài)在該地區(qū)的地位，進(jìn)而決定環(huán)保行政執(zhí)法主體在不同農(nóng)村地區(qū)的差異。秦嶺北麓處于廣袤山區(qū)與廣闊關(guān)中平原的過渡地帶，居住著十余萬農(nóng)業(yè)人口，屬于農(nóng)村地帶。但秦嶺北麓是西安乃至整個關(guān)中地區(qū)的水源涵養(yǎng)地和生態(tài)屏障，對于調(diào)節(jié)該地區(qū)的天氣、氣候和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，因此生態(tài)功能是其擔(dān)負(fù)的首要功能，與其在一般農(nóng)村所擔(dān)負(fù)的功能截然不同，屬于典型的生態(tài)功能優(yōu)先型農(nóng)村。近年來，隨著秦嶺北麓西安段旅游和礦產(chǎn)資源開發(fā)的不斷升溫，該段生態(tài)的人為破壞和污染不斷加重。省市各級政府近年來采取各種措施加大整治和監(jiān)管力度，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況仍令人萬分擔(dān)憂。誠如美國法學(xué)家龐德所說：“法律的生命乃在于它的適用和實(shí)施”[1]359，實(shí)踐證明執(zhí)法比立法更為艱難。本文以秦嶺北麓西安段為例，對生態(tài)功能優(yōu)先型農(nóng)村中環(huán)保行政執(zhí)法主體執(zhí)法中產(chǎn)生的問題及其對策進(jìn)行研究。

一、秦嶺北麓西安段生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)行行政執(zhí)法機(jī)制

(一)秦嶺北麓西安段生態(tài)環(huán)保行政執(zhí)法主體的法律規(guī)定

環(huán)保行政執(zhí)法主體是指參加環(huán)境行政法律關(guān)系，依法擁有環(huán)保行政權(quán)，能以自己的名義行使行政職權(quán)，并能夠獨(dú)立地為自己行使行政職權(quán)行為產(chǎn)生的后果承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的國家機(jī)關(guān)或者社會組織。根據(jù)生態(tài)環(huán)保的相關(guān)法律法規(guī)，依法設(shè)立的各級環(huán)保行政主管部門和法律法規(guī)授權(quán)的環(huán)保執(zhí)法組織，是行使環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法權(quán)的合法主體。根據(jù)2013年《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法體系中的行政執(zhí)法主體包括六類：

第一，市人民政府：全面負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作；

第二，相關(guān)區(qū)縣人民政府(灞橋區(qū)、臨潼區(qū)、長安區(qū)、藍(lán)田縣、周至縣、戶縣人民政府)，負(fù)責(zé)本轄區(qū)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作；

第三，相關(guān)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作；

第四，市級秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)(2011年成立的西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理委員會辦公室，簡稱秦嶺辦，主任為正局級)，負(fù)責(zé)組織實(shí)施《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》；

第五，相關(guān)區(qū)縣秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理機(jī)構(gòu)(如2011年7月成立的西安市長安區(qū)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理委員會辦公室)；

第六，市政府和相關(guān)區(qū)縣政府的相關(guān)職能管理部門(如土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門等)，在其自身業(yè)務(wù)相關(guān)范圍內(nèi)對環(huán)境保護(hù)行使監(jiān)督管理權(quán)。

(二)秦嶺北麓西安段生態(tài)環(huán)保行政執(zhí)法的監(jiān)管原則和執(zhí)法體制

環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法作為行政執(zhí)法的一種，除具有一般行政執(zhí)法的特征外，還具有公益性和公共管理性、綜合性和科學(xué)技術(shù)性等特點(diǎn)。所以，從上述秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法主體的法律規(guī)定來看，西安市人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督和管理，相關(guān)區(qū)縣人民政府、相關(guān)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處對本轄區(qū)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督和管理；市政府和相關(guān)區(qū)縣政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門按照資源要素分別對環(huán)境保護(hù)實(shí)施監(jiān)督和管理。由此可見，西安市在秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵤┙y(tǒng)一監(jiān)管與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的環(huán)境行政執(zhí)法原則和多部門多層次的環(huán)境行政執(zhí)法體制。

二、秦嶺北麓西安段生態(tài)環(huán)?，F(xiàn)行行政執(zhí)法主體的職責(zé)和主體的重構(gòu)

(一)秦嶺北麓西安段生態(tài)環(huán)保現(xiàn)行行政執(zhí)法主體的職責(zé)存在的問題

目前秦嶺北麓在地方行政管理上分屬3個市、16個縣和86個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在產(chǎn)業(yè)行業(yè)管理上涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、礦產(chǎn)、國防工業(yè)、民用工業(yè)、旅游業(yè)和工商管理等多個方面。所以，西安市在秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵤┙y(tǒng)一監(jiān)管與分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的環(huán)境行政執(zhí)法原則和多部門多層次的環(huán)境行政執(zhí)法體制。這種執(zhí)法原則與體制似乎也符合秦嶺北麓所涉及的行政區(qū)域和行業(yè)部門的現(xiàn)實(shí)，但是在秦嶺北麓的生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中存在許多現(xiàn)實(shí)問題。

從上述當(dāng)前秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法體制來看，主要存在執(zhí)法主體林立和執(zhí)法權(quán)責(zé)分散的問題，特別是在環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)的整體協(xié)調(diào)配合方面無法形成有效機(jī)制，不利于集中執(zhí)法和統(tǒng)一執(zhí)法。秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法體制存在的問題會進(jìn)一步引發(fā)下列幾個問題。

第一，諸多環(huán)境行政執(zhí)法部門間在執(zhí)法權(quán)上的沖突。諸多環(huán)境行政執(zhí)法部門存在不同的部門利益取向，在執(zhí)法權(quán)上必然會發(fā)生各種積極或者消極的沖突，因此在執(zhí)法過程中往往會出現(xiàn)執(zhí)法混亂的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法難以順利進(jìn)行。其原因是各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)對環(huán)境保護(hù)行政主管部門擁有哪些監(jiān)督權(quán)、如何監(jiān)督其他其他相關(guān)環(huán)境行政執(zhí)法部門，以及環(huán)境行政主管部門與其他相關(guān)環(huán)境行政執(zhí)法部門之間和其他相關(guān)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門之間的執(zhí)法權(quán)限和責(zé)任均未做出明確規(guī)定，因此在執(zhí)法實(shí)踐中，當(dāng)幾個執(zhí)法部門在各自職權(quán)范圍內(nèi)對同一環(huán)境事務(wù)都享有監(jiān)督管理權(quán)時，造成環(huán)境行政執(zhí)法部門之間爭權(quán)卸責(zé)的現(xiàn)象，甚至導(dǎo)致最終既無法監(jiān)督被監(jiān)督部門，又不能具體行使被監(jiān)督部門的執(zhí)法權(quán)力，容易形成執(zhí)法的積極沖突或消極沖突。深層原因是目前各自為政、條塊分割的管理體制使環(huán)境監(jiān)管無法形成合力，反而往往容易形成相互扯皮和推諉的“公地悲劇”。加之各執(zhí)法部門的職責(zé)規(guī)定不明確，且又缺乏有效的解釋，實(shí)踐中便會出現(xiàn)執(zhí)法交叉沖突的現(xiàn)象，最終難以形成合力，這是環(huán)境行政執(zhí)法中經(jīng)常遇到的老大難問題。

第二，公眾無法合法行使環(huán)境保護(hù)權(quán)利。在出現(xiàn)環(huán)境污染和資源破壞時，由于有關(guān)法律法規(guī)在上述諸多方面存在不明確規(guī)定，導(dǎo)致公眾無法知道應(yīng)該向哪個部門舉報。接到舉報的部門在無權(quán)處理被舉報事項(xiàng)時，既不告知舉報人向有處理權(quán)的部門舉報，也不主動和其他部門聯(lián)系，這會抵消和削弱環(huán)保執(zhí)法的效率和效果，嚴(yán)重影響環(huán)境行政執(zhí)法的效率。

第三，執(zhí)法的客觀環(huán)境使執(zhí)法主體陷入執(zhí)法困境。秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法監(jiān)管的對象是散居的十余萬農(nóng)民和各種屬性的從業(yè)人口在東西三四百公里、南北幾十公里的山區(qū)的活動。過大的區(qū)域、過多的監(jiān)管對象和山區(qū)交通通訊的不便，給力量并不充足、特別是主體林立的監(jiān)管方帶來很高的工作難度。有些環(huán)保執(zhí)法行政相對人受利益驅(qū)使不愿意與行政執(zhí)法主體合作，甚至對抗，致使行政執(zhí)法主體疲于應(yīng)付，防不勝防。

總之，環(huán)境行政執(zhí)法主體設(shè)置的不科學(xué)是環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)無法發(fā)揮應(yīng)有作用的主要原因。

(二)科學(xué)設(shè)立環(huán)保行政執(zhí)法主體——秦嶺北麓管理區(qū)

在秦嶺北麓環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中，應(yīng)當(dāng)考慮組建統(tǒng)一的環(huán)境行政執(zhí)法主體，把本屬于環(huán)保主管部門而又分散于各職能部門的執(zhí)法權(quán)限盡量集中到環(huán)保主管部門，同時賦予分管部門一定的執(zhí)法手段和措施。西安市政府應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)立直屬市政府的專門的、單一的、級別較高的“秦嶺北麓管理區(qū)”。它應(yīng)當(dāng)是專事秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市政府派出機(jī)構(gòu)，并能夠超然于眾多追逐經(jīng)濟(jì)利益的各種行政管理機(jī)關(guān)及其職能部門或者組織之上，以統(tǒng)一行政，統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管和經(jīng)濟(jì)開發(fā)，切實(shí)實(shí)現(xiàn)環(huán)保行政主管部門的統(tǒng)一監(jiān)管職能。

1.設(shè)立秦嶺北麓管理區(qū)的價值

目前秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境行政管理主體的條塊分割、各自為政是秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)的難題之一。行政管理的多頭化和管理主體的多元化，使管理環(huán)節(jié)過多，管理權(quán)限交錯，導(dǎo)致管理銜接出現(xiàn)故障和管理效力的中途損失，也容易給地方保護(hù)主義及爭權(quán)卸責(zé)造成機(jī)會，使本就不強(qiáng)的環(huán)保行政執(zhí)法力量分散化和弱化。因此，建立良好的環(huán)境管理體制是較好實(shí)施環(huán)境行政執(zhí)法的重要手段。組建統(tǒng)一的環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)，設(shè)立“秦嶺北麓管理區(qū)”，形成一個職能完備、分工科學(xué)的環(huán)境管理體制，強(qiáng)化國家環(huán)境行政機(jī)關(guān)的環(huán)境管理職能，使政府的行政體制適應(yīng)環(huán)境行政執(zhí)法的需要。該機(jī)構(gòu)的設(shè)置具有以下價值：

第一，改善目前監(jiān)管不力的狀況。多方監(jiān)管及其效果猶如人民公社及其生產(chǎn)力狀況?！叭齻€和尚沒水吃”的管理學(xué)理論依據(jù)是權(quán)責(zé)不明，其結(jié)果是出現(xiàn)“公地悲劇”。設(shè)立單一的生態(tài)管理區(qū)，使其能夠權(quán)責(zé)分明、統(tǒng)一行政，這樣可以減小甚至杜絕監(jiān)管漏洞，消除現(xiàn)行監(jiān)管的分力和阻力，最終增強(qiáng)監(jiān)管效力，以改善目前環(huán)保監(jiān)管不力的狀況。

第二，提高經(jīng)費(fèi)使用效率?！蛾兾魇∏貛X生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第九條規(guī)定：“省人民政府和秦嶺所在地設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當(dāng)建立專項(xiàng)資金，用于秦嶺山區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持秦嶺山區(qū)因地制宜地發(fā)展對生態(tài)環(huán)境有益的各類產(chǎn)業(yè)，改善當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷纳a(chǎn)生活條件。”環(huán)保、林業(yè)、礦管、國土資源管理部門和三市16個縣的地方行政部門目前都在參與秦嶺北麓的生態(tài)環(huán)保，理論設(shè)計的依據(jù)是合力思想，用于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)費(fèi)確實(shí)不菲，但效果未盡人意。其原因是多方管理導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)使用上的分散和浪費(fèi)，甚至東挪西用。設(shè)立單一的管理區(qū)，能夠集中財力人力進(jìn)行專事專管和?？顚Ｓ?。

第三，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)?！蛾兾魇∏貛X生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第二十條規(guī)定：“省發(fā)展和改革行政主管部門提出秦嶺所在地的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和方向，應(yīng)當(dāng)符合秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃的要求。秦嶺所在地的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)相結(jié)合，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)?！鼻貛X北麓重要的地理位置決定了重視該地帶生態(tài)功能的優(yōu)先性和重要性，因此對該地帶必須進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使產(chǎn)業(yè)趨于環(huán)?；５a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的系統(tǒng)性和資本的短期逐利性會與環(huán)境保護(hù)的公益性之間形成巨大且無法調(diào)和的沖突和張力，目前該地帶布局的房地產(chǎn)業(yè)和休閑服務(wù)業(yè)已經(jīng)違背了產(chǎn)業(yè)布局的初衷。設(shè)立以環(huán)境保護(hù)為首要職責(zé)的管理區(qū)，可以在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局中做到統(tǒng)籌安排和科學(xué)規(guī)劃，考核時以環(huán)境效益為先和為主，次顧經(jīng)濟(jì)效益。

2.健全環(huán)保行政執(zhí)法主體管理體系的措施

第一，設(shè)立秦嶺北麓管理區(qū)。管理區(qū)應(yīng)當(dāng)直屬市政府管轄，業(yè)務(wù)和財政上就能直通省政府，充分發(fā)揮其權(quán)威性和管理效能；綜合人口和地域面積可將行政級別建制定為縣級。管轄范圍上，可將秦嶺北麓山線里外各三、四十公里的區(qū)域劃其歸屬。山外界線中西段宜以環(huán)山公路為北界，東段以近山公路為北界；山內(nèi)宜包括景區(qū)、礦區(qū)、林場、旅游區(qū)、園區(qū)、綠色走廊和蓄水工程在內(nèi)的淺山區(qū)。農(nóng)業(yè)區(qū)可設(shè)鄉(xiāng)及村管理，重要出山口的繁華區(qū)可設(shè)鎮(zhèn)管理；第三產(chǎn)業(yè)、工礦業(yè)、環(huán)保、林業(yè)及其他社會事業(yè)可設(shè)局管理。臨潼驪山是秦嶺山脈的斷裂帶，實(shí)際上處于秦嶺山系之外，可仍由原系統(tǒng)管理。

第二，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。垂直領(lǐng)導(dǎo)體制可避免縣級環(huán)保執(zhí)法部門負(fù)責(zé)人由當(dāng)?shù)匦姓I(lǐng)導(dǎo)任免的弊病，排除行政干預(yù)和地方保護(hù)主義。針對目前環(huán)保行政不作為、行政執(zhí)法主體林立、執(zhí)法形不成合力等現(xiàn)狀，應(yīng)建立健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管和單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制。按照秦嶺北麓生態(tài)系統(tǒng)管理方式，理順部門職責(zé)分工，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的整體性和協(xié)調(diào)性?？h級以上地方人民政府要加強(qiáng)環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)，落實(shí)職能、編制和經(jīng)費(fèi)。各級環(huán)保部門要嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)環(huán)境監(jiān)管制度，責(zé)令嚴(yán)重污染單位限期治理和停產(chǎn)整治，負(fù)責(zé)召集有關(guān)部門專家和代表提出開發(fā)建設(shè)規(guī)劃環(huán)境影響評價的審查意見。

第三，設(shè)立流域性環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)。目前秦嶺北麓水資源管理實(shí)行的是行政區(qū)域管理，水資源的連續(xù)性和管轄權(quán)的斷裂造成了諸多環(huán)境執(zhí)法矛盾，增加了協(xié)調(diào)合作治理污染的難度，使跨區(qū)域污染問題成為環(huán)境執(zhí)法的一大難題。陜西省政府應(yīng)當(dāng)在考慮到秦嶺北麓具有顯著自然屬性的基礎(chǔ)上，打破原有的行政區(qū)劃分界，設(shè)立流域性派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)區(qū)域流域環(huán)境問題，協(xié)調(diào)跨市域環(huán)境保護(hù)，督促檢查突出的環(huán)境問題，提高執(zhí)法效率，最終減少甚至消除區(qū)域性環(huán)境污染的障礙。

三、秦嶺北麓西安段生態(tài)環(huán)保行政執(zhí)法人員的素質(zhì)

作為行政權(quán)的直接行使者和環(huán)境法律的具體執(zhí)行者，環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)也成為影響環(huán)境執(zhí)法的重要原因。 因?yàn)閹缀跛行姓?zhí)法行為實(shí)踐中都由基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)施。秦嶺北麓環(huán)保行政不作為和環(huán)保法律制度沒有很好執(zhí)行，極為重要的原因是環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全，執(zhí)法力量薄弱，特別是執(zhí)法能力差造成的。

(一)環(huán)保行政執(zhí)法人員職業(yè)道德修養(yǎng)和環(huán)保法律意識的欠缺

首先，執(zhí)法人員缺乏職業(yè)道德修養(yǎng)。職業(yè)道德是職業(yè)活動范圍內(nèi)的一種特殊道德要求。行政執(zhí)法人員擁有一定的環(huán)境行政執(zhí)法權(quán)是一柄“雙刃劍”，它既可為民服務(wù)，也可危害人民，特別是環(huán)境行政執(zhí)法，其最終目的就是為了保護(hù)人們賴以生存的環(huán)境。因此，它就要求環(huán)境行政執(zhí)法人員不僅要具備一般行政執(zhí)法人員勤政廉潔的職業(yè)道德修養(yǎng)，還應(yīng)具備更高的職業(yè)道德修養(yǎng)。秦嶺北麓環(huán)境行政執(zhí)法人員沒有受過環(huán)境行政執(zhí)法所必備的文化素質(zhì)、道德素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和法律素質(zhì)的嚴(yán)格訓(xùn)練，同時受到市場化傾向和利益驅(qū)動的影響，執(zhí)法中出現(xiàn)的隨意化、收受排污單位錢財和玩忽職守等諸多違規(guī)執(zhí)法現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了機(jī)構(gòu)的形象，特別是損害了執(zhí)法人員的自身形象。因此，加強(qiáng)秦嶺北麓環(huán)境行政執(zhí)法人員的道德修養(yǎng)極為重要而緊迫。

其次，執(zhí)法人員缺乏環(huán)保法律意識。環(huán)境執(zhí)法人員執(zhí)法行為的做出有賴于行政行為主體對法律的認(rèn)知和態(tài)度等主觀心理因素。 環(huán)境法在我國起步較晚，環(huán)境執(zhí)法人員缺乏對環(huán)境法效力的認(rèn)知。環(huán)境法律意識的欠缺是直接導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法違法現(xiàn)象產(chǎn)生的重要原因。切實(shí)落實(shí)普法教育，正確理解環(huán)境法，提高環(huán)境法意識，對于科學(xué)環(huán)境執(zhí)法極為重要。

(二)建立高素質(zhì)的環(huán)保行政執(zhí)法隊(duì)伍

環(huán)保行政執(zhí)法主體的具體行政行為都得通過執(zhí)法人員來完成。因此，應(yīng)做好以下幾個方面：

首先，在執(zhí)法機(jī)構(gòu)中配備懂環(huán)境法的專業(yè)人才。提高執(zhí)法效果和質(zhì)量必須依靠強(qiáng)有力的執(zhí)法機(jī)構(gòu)及其高素質(zhì)的執(zhí)法人才。首先，將大量懂環(huán)境法的專業(yè)技術(shù)人員充實(shí)到環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍中去；第二，根據(jù)實(shí)際工作需要定期選派人員到高等專業(yè)學(xué)校深造；第三，定期組織考察，舉辦培訓(xùn)班。這些措施能使環(huán)境行政執(zhí)法人員了解、掌握環(huán)境保護(hù)專業(yè)理論知識，并在環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)踐中得以良好運(yùn)用。

其次，提高執(zhí)法人員的環(huán)境執(zhí)法能力。法律貴在執(zhí)行，執(zhí)法人員提高自身的執(zhí)法能力，必須提高法律意識，加強(qiáng)職業(yè)道德修養(yǎng)。這兩方面能使執(zhí)法人員正確對待手中的權(quán)力，依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法。

再次，建立嚴(yán)格的考核制度。建立高素質(zhì)的環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍，只有抓住人員的嚴(yán)格選拔和定期崗位培訓(xùn)，才能為定期考核過關(guān)創(chuàng)造條件，真正做到“公開選拔、擇優(yōu)錄取、持證上崗、考核過關(guān)”的制度。為此，有必要建立良好的回避制、內(nèi)部監(jiān)督制、執(zhí)法檢查制和獎懲激勵制，提高執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。

四、秦嶺北麓西安段生態(tài)環(huán)保行政執(zhí)法的監(jiān)督

一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力， 只有對權(quán)力進(jìn)行制約，才能保護(hù)權(quán)力作用對象的權(quán)利；只有形成健全的監(jiān)督機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的制約。所以在秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法中，如何對行政執(zhí)法主體進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督效果如何，需要進(jìn)行哪些改進(jìn)，這些都事關(guān)能否對秦嶺北麓的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效保護(hù)，因此是研究秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)時需要特別關(guān)注的問題。

(一)秦嶺北麓西安段環(huán)保行政執(zhí)法主體缺乏有效監(jiān)督

首先，內(nèi)部監(jiān)督不力。我國的行政執(zhí)法權(quán)是由行政權(quán)擴(kuò)張而來，權(quán)利行使者(即行政執(zhí)法者)內(nèi)部缺乏自我約束機(jī)制。同一執(zhí)法機(jī)構(gòu)的同一執(zhí)法人員經(jīng)常是“一身兼二任”，既負(fù)責(zé)調(diào)查取證，又負(fù)責(zé)最后做出處罰決定，這就很難保證最后處罰的合理性和公正性。秦嶺北麓環(huán)保部門中這種現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，只有少數(shù)環(huán)保部門查處環(huán)境違法案件時采用“查處分離”制度，大多數(shù)地區(qū)都是“一身兼二任”，這種不受任何人監(jiān)督的具體行政行為明顯缺少執(zhí)法的公正性和合法性。在“官本位”思想的慣性作用下，讓其放棄部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義幾無可能。因此，秦嶺北麓生態(tài)環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部缺乏有效操作的監(jiān)督機(jī)制，違法行為得不到遏制，責(zé)任人員得不到追究，造成行政內(nèi)部監(jiān)督不力。

其次，社會監(jiān)督環(huán)節(jié)缺失。秦嶺北麓地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，人們的法律意識淡薄，加之受傳統(tǒng)環(huán)境觀的影響，不知道利用法律維護(hù)自己的合法權(quán)益，造成社會監(jiān)督環(huán)節(jié)的缺失，這在客觀上助長了環(huán)保執(zhí)法違法現(xiàn)象的發(fā)生。

再次，環(huán)保執(zhí)法法律責(zé)任機(jī)制不健全。任何一項(xiàng)法律制度，沒有法律責(zé)任機(jī)制作保障，將變得毫無實(shí)際意義。因此建立相關(guān)的法律責(zé)任機(jī)制保證環(huán)保主管機(jī)關(guān)履行法律義務(wù)，是環(huán)保執(zhí)法得以有效運(yùn)行的重要保障。盡管目前我國從中央到地方的環(huán)保部門均已開始建立有效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，但絕大部分環(huán)保部門都沒有專門的法制管理機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T，這就很難對日常的環(huán)境執(zhí)法工作進(jìn)行正常的指導(dǎo)和監(jiān)督。即使省政府、市政府的環(huán)保部門設(shè)立了環(huán)境法制管理機(jī)構(gòu)，但都因?yàn)闆]有足夠的重視，發(fā)揮不出應(yīng)有的作用。一般發(fā)生爭議的具體環(huán)境行政行為，除少數(shù)因申請行政復(fù)議或提出行政訴訟而由人民法院審判或行政復(fù)議機(jī)關(guān)復(fù)議外，大多數(shù)訴訟案件不受任何監(jiān)督。

(二)建立秦嶺北麓西安段環(huán)保行政執(zhí)法責(zé)任制

環(huán)保行政執(zhí)法責(zé)任制是內(nèi)部糾錯機(jī)制，其目的是對秦嶺北麓執(zhí)法的監(jiān)督。但保障正確履行秦嶺北麓執(zhí)法是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，明確執(zhí)法職責(zé)、提高執(zhí)法者素質(zhì)、強(qiáng)化內(nèi)部經(jīng)常性監(jiān)督管理、強(qiáng)化外部監(jiān)督制約、追究違法執(zhí)法責(zé)任等則是該系統(tǒng)的子系統(tǒng)。環(huán)保行政執(zhí)法責(zé)任制應(yīng)根據(jù)環(huán)保執(zhí)法的特點(diǎn)，在執(zhí)法活動的不同環(huán)節(jié)采取相應(yīng)措施，實(shí)行執(zhí)法監(jiān)督的全過程控制，使監(jiān)督產(chǎn)生系統(tǒng)性、連續(xù)性和廣泛性的效果，減少執(zhí)法監(jiān)督的真空地帶，避免末端控制。建立秦嶺北麓環(huán)保行政執(zhí)法責(zé)任制主要從以下幾個方面落實(shí)：

第一，明確環(huán)保執(zhí)法部門的執(zhí)法范圍和職責(zé)。環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)要正確履行執(zhí)法職責(zé)，首先需明確其執(zhí)法范圍。通過明確規(guī)定權(quán)力主體的權(quán)力界限范圍、履行的職責(zé)及其履職方式，以及承擔(dān)的責(zé)任和承擔(dān)責(zé)任的方式，使其以積極作為的方式在法定范圍內(nèi)履行權(quán)力和職責(zé)。在環(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部，也應(yīng)細(xì)化分工，設(shè)置不同執(zhí)法崗位，不同崗位之間同樣存在配合和支持共同履行執(zhí)法職責(zé)的問題，因此也須明確各崗位的職責(zé)。

第二，堅(jiān)持持證上崗制度、培訓(xùn)制度、考核制度，提高環(huán)保執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)。制定不同環(huán)保執(zhí)法人員相應(yīng)的素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格實(shí)行公開招考錄用，經(jīng)考試考核合格，發(fā)給執(zhí)法證件，方可持證上崗；堅(jiān)持持續(xù)性的培訓(xùn)制度，不斷提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平，拓寬業(yè)務(wù)知識和法律知識，增強(qiáng)法制觀念；堅(jiān)持考核制度，獎優(yōu)罰劣，優(yōu)勝劣汰。加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法工作制度、工作程序和行為規(guī)范的檢查落實(shí)，規(guī)范執(zhí)法文書和檔案管理。

第三，落實(shí)行政處罰聽證制度、環(huán)境稽查制度、責(zé)任追究制度。依法行政和文明執(zhí)法關(guān)鍵是從行政執(zhí)法部門內(nèi)部抓起，強(qiáng)化內(nèi)部經(jīng)常性監(jiān)督管理，做到內(nèi)部監(jiān)督管理的制度化。各級環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)應(yīng)建立健全行政處罰聽證制度、復(fù)議制度、審核制度，加大環(huán)保執(zhí)法人員內(nèi)部稽查力度，強(qiáng)化中央和地方環(huán)保執(zhí)法部門的環(huán)境稽查職能，加大對基層環(huán)保執(zhí)法人員的內(nèi)部稽查。對于環(huán)保執(zhí)法人員的過失或故意違法執(zhí)法，應(yīng)明確追究其責(zé)任。

第四，建立政務(wù)公開、行政執(zhí)法公示等制度。《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》第十三條規(guī)定：“報刊、廣播電視、新聞出版以及文化、教育等有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育工作，提高公民對秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識。新聞媒體應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)的輿論監(jiān)督?！逼渲忻鞔_了公民以及社會的監(jiān)督權(quán)利。公民的監(jiān)督形式有很多，其中行政復(fù)議即其中重要的手段。我國的行政復(fù)議制度有“偏司法”和“偏行政”兩說，這是介于行政程序和訴訟程序之間的程序而引申出的結(jié)論 。通過復(fù)議程序監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是非常便民且經(jīng)濟(jì)的手段，因此環(huán)保復(fù)議案件也在逐年上升。

第五，建立統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。秦嶺北麓行政執(zhí)法主體林立，對其監(jiān)督也由多個機(jī)構(gòu)來實(shí)行，這會造成行政資源的浪費(fèi)及環(huán)保行政執(zhí)法主體的無所適從，因此應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，令從一出，從而提高行政效率及行政權(quán)威性。

我國境內(nèi)農(nóng)村地區(qū)幅員遼闊，每個農(nóng)村地區(qū)所擔(dān)負(fù)的功能不可等量齊觀，因此每個農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保執(zhí)法不能采取一刀切的做法。秦嶺北麓西安段所擔(dān)負(fù)的眾多功能中，生態(tài)功能無疑是首要的功能。因此其環(huán)保行政執(zhí)法與一般農(nóng)村中的環(huán)保行政執(zhí)法就不一樣，主要體現(xiàn)在執(zhí)法主體和執(zhí)法的價值導(dǎo)向上。本文建議設(shè)立秦嶺北麓管理區(qū)就是著眼于秦嶺北麓西安段所擔(dān)負(fù)的生態(tài)功能，在其執(zhí)法過程中，無疑也應(yīng)當(dāng)遵循生態(tài)功能優(yōu)先的導(dǎo)向。

[1]羅斯科·龐德.法理學(xué)(第1卷)[M] ．鄧正來，譯．北京:中國政法大學(xué)出版社,2004.

責(zé)任編輯：林 衍

On the Subject of Administrative Law Enforcement of Environmental Protection in the Rural Area -Taking Xi'an Region of North Foot of Qinling Mountain as an Example

Lu Shi-ping1，Wang Ke2

(1.Dept. of Law, Chang'an University，Xi'an 710064, China; 2.School of Economics & Management, Northwest University, Xi'an 710127, China)

The different functions of different rural areas determines the ecological position of certain region, which as a result determines the different subject of administrative law enforcement of environmental protection in different rural areas. Ecological function in Xi'an region of north foot of Qinling Mountain determines that this region is in a typically privileged position and demands a different subject of administrative law enforcement of environmental protection in this rural area. Current subject of administrative law enforcement of environmental protection in Xi'an region of north foot of Qinling has more than one leading authority and has cross-duties. Enforcing staff's quality needs improvement. Enforcing subject has no effective supervision body. A subject of administrative law enforcement of environmental protection, managing department, shall be set up. A high-quality enforcing staff needs to be organized. A unitary supervision system, which will have the subject of administrative law enforcement under strict supervision, shall be created.

countryside with ecology in privilege; Xi'an region of north foot of Qinling Mountain; subject of administrative law enforcement of environmental protection; managing department in north foot of Qinling Mountain

2016-04-28

國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目(14FFX047)；2014年度西安社科規(guī)劃基金課題(14Z26)

魯世平(1972-)，男，陜西渭南人，法學(xué)博士，長安大學(xué)法學(xué)副教授，研究生導(dǎo)師，西北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后研究人員；王珂(1989-)，女，內(nèi)蒙古巴彥淖爾人，長安大學(xué)法學(xué)碩士研究生。

DF468

A

1009-3745(2016)03-0070-06