文/季衛(wèi)東

實(shí)現(xiàn)程序正義之我見(jiàn)

文/季衛(wèi)東

程序正義被視為“看得見(jiàn)的正義”。這源于一句人所共知的法律格言：“正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式加以實(shí)現(xiàn)”。所謂“看得見(jiàn)的正義”，實(shí)質(zhì)上就是拒絕暗箱操作，要使法官的心證過(guò)程可以在一定程度上可視化，以便追蹤監(jiān)控或者復(fù)盤(pán)問(wèn)責(zé)。主要體現(xiàn)為加強(qiáng)當(dāng)事人抗辯和論證活動(dòng)，以確保裁判過(guò)程的公平、正當(dāng)、合理。程序正義原則重視法律的目的，但更重視實(shí)現(xiàn)目的之手段是否穩(wěn)妥；重視辦案的結(jié)果，但更重視形成結(jié)果之過(guò)程是否經(jīng)得起檢驗(yàn)。

怎樣在當(dāng)今中國(guó)堅(jiān)持程序正義原則，這是一個(gè)很有挑戰(zhàn)性的難題，需要找一個(gè)在中國(guó)能夠普遍接受、穩(wěn)健、有共識(shí)的方式來(lái)推進(jìn)，也就是要考慮出一個(gè)既符合理想，又符合國(guó)情的機(jī)制設(shè)計(jì)。我曾經(jīng)提出了“三審制”的主張。有些人沒(méi)有細(xì)讀我的文章就產(chǎn)生了誤解，把這個(gè)“三審制”與訴訟上的三審制混為一談。其實(shí)，我說(shuō)的“三審制”具有完全不同的意思。我認(rèn)為，這樣的“三審制”就是在中國(guó)實(shí)現(xiàn)程序正義的現(xiàn)實(shí)可行的方式。

第一個(gè)“審”是指預(yù)算審議。這是我國(guó)立法機(jī)關(guān)、人民代表大會(huì)制度改革和政治生活有序民主化的一條最重要的路徑。就是說(shuō)，我們要有步驟地把各級(jí)人大轉(zhuǎn)化成財(cái)稅民主的論壇。首先，我們?cè)卩l(xiāng)鎮(zhèn)、縣這個(gè)層次上全面推廣的話(huà)，是沒(méi)有任何制度上的障礙的，既符合中央的利益，也符合地方的利益，更符合老百姓的利益。問(wèn)題只是我們?cè)谑裁磿r(shí)候、以什么方式逐漸擴(kuò)大到省、市、自治區(qū)乃至全國(guó)層面上。最重要的是，預(yù)算審議沒(méi)有把政治的對(duì)抗軸設(shè)在敏感的政治問(wèn)題上，不會(huì)涉及到其他非常容易引起情緒化反應(yīng)的問(wèn)題，而是民生問(wèn)題。它使得政治改革與經(jīng)濟(jì)改革無(wú)縫對(duì)接。經(jīng)濟(jì)改革的成果是做大了中國(guó)的餡餅，下一步的政治改革，就是如何分勻這張餡餅。分餡餅的工作就是中國(guó)今后政治改革的核心任務(wù)，而預(yù)算審議的宗旨就是如何把這張餡餅分得更好、分得皆大歡喜，此時(shí)此刻特別需要強(qiáng)調(diào)程序正義原則，否則就會(huì)分配不公。

如果把預(yù)算審議作為政治改革的主軸，將有利于推進(jìn)人大代表的專(zhuān)業(yè)化，因?yàn)榭炊鞣N數(shù)字報(bào)表和計(jì)算結(jié)果，需要專(zhuān)業(yè)知識(shí)和洞察力；也有利于群眾的參與，因?yàn)樨?cái)政預(yù)算牽涉到老百姓的切身利益。在不同利益的權(quán)衡中，進(jìn)行選擇、決定，有利于培養(yǎng)公民的政治商談能力。當(dāng)預(yù)算審議一旦產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性效應(yīng)，公民就會(huì)更關(guān)注人大的活動(dòng)，更重視討論和決定的結(jié)果，更進(jìn)一步追問(wèn)誰(shuí)真正代表納稅人的利益、誰(shuí)真正代表我的訴求之類(lèi)的問(wèn)題，這就會(huì)促進(jìn)選舉制度改革。也就是說(shuō)，公民會(huì)對(duì)法定權(quán)利更較真。一旦較真，制度邏輯的連鎖反應(yīng)就會(huì)出現(xiàn)，政治改革就會(huì)波瀾不驚地逐步推進(jìn)。

第二個(gè)“審”是指問(wèn)責(zé)審計(jì)，涉及行政權(quán)的重新定位。20世紀(jì)80年代，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界最風(fēng)行的是匈牙利經(jīng)濟(jì)學(xué)家科爾奈提出來(lái)的“企業(yè)預(yù)算制約軟化理論”，認(rèn)為在政府的父愛(ài)主義氛圍里，無(wú)論經(jīng)營(yíng)得好壞，政府都會(huì)兜底，都會(huì)在困難時(shí)伸出援手，所以企業(yè)效率無(wú)法提高。當(dāng)時(shí)，經(jīng)濟(jì)改革的基本思路就是加強(qiáng)企業(yè)的預(yù)算制約，讓經(jīng)營(yíng)者感受到經(jīng)營(yíng)失敗的風(fēng)險(xiǎn)、工人失業(yè)的壓力、倒閉清算的責(zé)任，以提高效率。破產(chǎn)制度的導(dǎo)入，引起那么廣泛的關(guān)注，和預(yù)算制約的剛性化主張有關(guān)系。其實(shí)，中國(guó)預(yù)算制約的軟化，不僅可以在企業(yè)中看到，也可以在政府中看到。地方政府之所以敢盲目上大工程，是因?yàn)樗莱鍪轮笾醒胝畷?huì)埋單、會(huì)救濟(jì)。這種對(duì)中央幫忙收尾的期待，造成了極大的浪費(fèi)，使地方政府的經(jīng)濟(jì)決策和管理失去合理性和效率。

為此，我們需要通過(guò)問(wèn)責(zé)審計(jì)的方式來(lái)防止行政的預(yù)算制約軟化，通過(guò)財(cái)務(wù)報(bào)表等技術(shù)性手段的法制化來(lái)限制行政權(quán)力。這種行政改革是波瀾不驚的，是溫水煮青蛙，不會(huì)引起強(qiáng)烈的反彈，但實(shí)際上很有力量、很有長(zhǎng)效。更重要的是，我們要達(dá)到的目的不是簡(jiǎn)單的限制行政權(quán)力，因?yàn)榇笞兙趾痛蚱萍鹊美娓窬值膹氐赘母镆蟊容^強(qiáng)大、有效的權(quán)力。問(wèn)責(zé)審計(jì)的好處是既可以限制行政權(quán)力，又可以提高行政效率。通過(guò)問(wèn)責(zé)審計(jì)，可以把政治鑲嵌到行政中，再把行政鑲嵌到財(cái)政中，把對(duì)政策目標(biāo)的命令式調(diào)整轉(zhuǎn)變成間接的調(diào)節(jié)或者財(cái)稅資源的分配。這樣一來(lái)，政治資源和行政權(quán)力就都變成可計(jì)算的了。既然它是可計(jì)算的，那它就可問(wèn)責(zé)、可預(yù)測(cè)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，問(wèn)責(zé)審計(jì)這項(xiàng)改革是非常重要的。特別是目前我們面臨地方政府債務(wù)危機(jī)，不弄清資產(chǎn)負(fù)債表就無(wú)法作出正確的判斷，進(jìn)而采取對(duì)癥的舉措。所以，清理地方債是一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。要完成這項(xiàng)任務(wù)，必須以審計(jì)為抓手。通過(guò)審計(jì)來(lái)問(wèn)責(zé)，就能有效地推動(dòng)行政改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、裁減冗員、懲治腐敗、清除浪費(fèi)等一系列動(dòng)作都會(huì)更加有的放矢。

還有一點(diǎn)，問(wèn)責(zé)審計(jì)如果和預(yù)算審議互補(bǔ)、互動(dòng)，就更有效果了。在這里，對(duì)行政部門(mén)的問(wèn)責(zé)審計(jì)，使得人大代表的預(yù)算審議更有抓手，有的放矢，有具體的數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)。反過(guò)來(lái)，人大代表的預(yù)算審議，又使得對(duì)政府的問(wèn)責(zé)審計(jì)變得更有壓力、更有效力。這兩者是互補(bǔ)、互動(dòng)的，而這種互補(bǔ)、互動(dòng)的舞臺(tái)就在人民代表大會(huì)。由此，人民代表大會(huì)的功能得以強(qiáng)化；將預(yù)算審議和問(wèn)責(zé)審計(jì)結(jié)合起來(lái)，會(huì)形成一種基于信息和數(shù)據(jù)的統(tǒng)治，使得治理方式更合理、更合法。

第三個(gè)“審”是指司法審查。通過(guò)司法審查，可以實(shí)現(xiàn)法律的一元化，保證法治的統(tǒng)一性、正當(dāng)性。通過(guò)司法審查，可以加強(qiáng)審判權(quán)，可以在法院激活憲法，激活公民依法維權(quán)的行為，可以樹(shù)立法治的權(quán)威。司法審查還有一個(gè)重要的功能，就是把我們的法律體系變成可以預(yù)測(cè)、可以計(jì)算的。也就是說(shuō)，通過(guò)法律概念的計(jì)算，使不同利益的權(quán)衡成為可能。沒(méi)有司法審查，微觀層面的具體的違法、違憲行為就無(wú)法發(fā)現(xiàn)和糾正，法律體系的內(nèi)在矛盾就無(wú)法化解，因此就會(huì)產(chǎn)生混沌現(xiàn)象。司法審議的結(jié)果，使法律規(guī)范之間的邏輯關(guān)系變得嚴(yán)密、清晰，法律推理就可以做到一環(huán)扣一環(huán)。所以，司法審查對(duì)中國(guó)的法制改革也是非常重要的。但在這里，我們會(huì)碰到一個(gè)很大的障礙。因?yàn)樗痉▽彶橹贫鹊挠行н\(yùn)作是需要前提條件的，對(duì)整個(gè)法律系統(tǒng)的信任，對(duì)法官的信任，這兩點(diǎn)缺一不可，但目前這樣的前提條件還不完全具備。當(dāng)然，這個(gè)問(wèn)題也不是無(wú)法解決的，只要我們認(rèn)識(shí)到了，并且希望解決。

此外，由于程序正義最典型的表現(xiàn)在司法制度之中，所以司法改革就是落實(shí)現(xiàn)代法治構(gòu)想和程序正義的關(guān)鍵。中國(guó)既有司法體制最根本的問(wèn)題是什么呢？答案是審判沒(méi)有獨(dú)立。當(dāng)然，我們談審判獨(dú)立、司法獨(dú)立的時(shí)候，總是碰到一些很敏感的問(wèn)題：向誰(shuí)要獨(dú)立？獨(dú)立了干什么？還要不要黨的領(lǐng)導(dǎo)？還有，既然司法腐敗這么嚴(yán)重，還能讓司法獨(dú)立嗎？獨(dú)立了豈不是更容易腐?。科鋵?shí)，這些也是很多普通民眾抱有的疑問(wèn)。別的不多說(shuō)，就說(shuō)對(duì)司法的問(wèn)責(zé)吧，即使從對(duì)冤假錯(cuò)案追究責(zé)任的角度來(lái)看司法改革，也繞不開(kāi)司法獨(dú)立的意義。因?yàn)閷徟胁华?dú)立，審判主體就必然多層多樣化，結(jié)果究竟是誰(shuí)作的決定、根據(jù)什么作的決定，就會(huì)變得曖昧不清。也就是說(shuō)，司法獨(dú)立了，司法責(zé)任的所在也就清楚了，問(wèn)責(zé)也就容易了。反過(guò)來(lái)，司法不獨(dú)立，司法的責(zé)任也就無(wú)法弄清楚，渾水摸魚(yú)、逃避責(zé)任的機(jī)會(huì)也就層出不窮，司法腐敗隨之蔓延而無(wú)從防止。這幾年，有很多冤假錯(cuò)案被發(fā)現(xiàn)了，但糾正起來(lái)都困難重重，人們覺(jué)得不可思議。其實(shí)，就是因?yàn)樨?zé)任主體不清楚，無(wú)法問(wèn)責(zé)。

司法改革看起來(lái)很難，但與政治體制改革比起來(lái)，司法改革還是相對(duì)容易的。司法改革千頭萬(wàn)緒，到底抓什么，才能立竿見(jiàn)影？司法腐敗似乎成了不敢承認(rèn)司法獨(dú)立的主要理由之一。其實(shí)，正因?yàn)樗痉ú华?dú)立，所以司法公正很難有保障，這是我們面臨的最大困境。

那么，怎樣才能在承認(rèn)司法獨(dú)立的同時(shí)防止司法腐敗呢？其實(shí)，有一個(gè)措施是低成本、高收益的，但我們沒(méi)有做，或者做得很不夠。這就是加強(qiáng)判決的理由說(shuō)明，并讓所有的判例都公開(kāi)。判例公開(kāi)是無(wú)從拒絕的，這項(xiàng)工作基本上不需要花什么錢(qián)。但這件事一旦做成，就使得司法腐敗的余地大幅度縮小，而司法監(jiān)督的成本會(huì)大幅度下降。判例公開(kāi)之后，誰(shuí)都可以監(jiān)督。從理論上講，有十三億雙眼睛不斷審視判決內(nèi)容，看過(guò)了以后還可以回放，可以反復(fù)推敲。不僅本案當(dāng)事人和律師，而且其他律師以及法學(xué)研究者都會(huì)對(duì)判決進(jìn)行研究、批評(píng)以及詮釋。于是，根本不需要再設(shè)那些疊床架屋的監(jiān)督機(jī)構(gòu)了。在其他法治國(guó)家，司法權(quán)之所以被認(rèn)為是最不容易腐敗的權(quán)力，除了其他制度條件外，判例公開(kāi)也是非常關(guān)鍵的一招。

另外，還有一個(gè)重要措施，就是加強(qiáng)律師在審判中的作用，鼓勵(lì)行家里手在事實(shí)認(rèn)定和法律推理上挑刺。律師在雞蛋里挑骨頭是有些讓人煩，甚至可能讓檢察官和法官很丟面子。但正因?yàn)橛新蓭熇显谀莾禾裘?，在法庭技術(shù)上跟你較真兒，所以你不太容易犯錯(cuò)誤。打個(gè)比喻說(shuō)，檢察院、法院在辦案時(shí)要習(xí)慣并且善于進(jìn)行“跨欄賽跑”，而不要總想乘坐暢通無(wú)阻的“兒童滑梯”。有能干的律師不斷提出反駁和抗辯，必然產(chǎn)生更能干的檢察官和法官不斷進(jìn)行適當(dāng)?shù)幕貞?yīng)、判斷以及選擇。如果判決到了律師挑不出毛病時(shí)才宣布，那這個(gè)判決就真正具有了權(quán)威性。所謂辦成鐵案，就是跨越律師設(shè)置的各種合理的障礙，讓律師也服氣?？繅褐坡蓭焷?lái)隨心所欲地辦案，結(jié)果必然是紕漏百出。

總之，推進(jìn)的重點(diǎn)，一個(gè)是判例公開(kāi)，另一個(gè)是律師較真兒，有了這兩條，司法改革何愁不能推進(jìn)？程序正義又何愁不能實(shí)現(xiàn)？

（本文作者系上海交通大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)）