■文／向春華

工傷康復(fù)助力工傷職工回歸

■文／向春華

現(xiàn)代工傷保險理論及實踐表明，大部分工傷職工通過工傷康復(fù)是可以重返工作崗位和社會的。通過工傷康復(fù)，提高和恢復(fù)傷殘職工的勞動能力，幫助他們實現(xiàn)再就業(yè)，重新融入社會，在經(jīng)濟社會生活中重新獲得相應(yīng)的位置，與單純的工傷補償相比，更能體現(xiàn)以人為本，更符合構(gòu)建和諧社會的要求。目前，我國工傷康復(fù)事業(yè)已經(jīng)初具規(guī)模，成為工傷保險體系的三大支柱之一。

制度體系初步形成

《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》（勞部發(fā)[1996]266號，以下簡稱266號文）用了較多條文對職業(yè)康復(fù)作了規(guī)定，顯示出對職業(yè)康復(fù)極高的重視程度。其主要內(nèi)容包括：第一條規(guī)定，工傷職工有獲得職業(yè)康復(fù)的權(quán)利；第六條規(guī)定，各地應(yīng)當依據(jù)本地區(qū)社會經(jīng)濟條件，逐步發(fā)展職業(yè)康復(fù)事業(yè)，幫助因工致殘職工從事適合其身體狀況的勞動；第三十九條規(guī)定，工傷保險基金支出項目包括“職業(yè)康復(fù)費用”；專列第六章為“工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)”，第四十二條規(guī)定，有條件的地區(qū)應(yīng)當通過工傷保險基金提留、民間贊助等方式籌集資金，逐步興辦工傷職業(yè)康復(fù)事業(yè)，幫助工傷殘疾人員恢復(fù)或者補償功能，發(fā)展職業(yè)康復(fù)事業(yè)應(yīng)當利用現(xiàn)有條件，可以與有關(guān)醫(yī)院、療養(yǎng)院聯(lián)合舉辦，也可以建立工傷康復(fù)中心；第四十三條規(guī)定，對具有一定勞動能力并需要通過專門培訓(xùn)恢復(fù)或者提高勞動能力的工傷殘疾人，勞動行政部門及企業(yè)應(yīng)當積極組織專門培訓(xùn)，所需費用可以在工傷保險基金的職業(yè)康復(fù)費用中支付。

266號文的主要問題在于:所有條款均為原則性、提示性條款，僅僅依靠該辦法規(guī)定無法實施；在第四章“工傷保險待遇”中，并無工傷康復(fù)這一待遇項目，會導(dǎo)致實踐中無法支付康復(fù)費用；僅僅且過于強調(diào)職業(yè)康復(fù)，但是，職業(yè)康復(fù)是康復(fù)的“高級”階段，沒有醫(yī)療康復(fù)作為基礎(chǔ)，職業(yè)康復(fù)不能單獨存在，而按照266號文，醫(yī)療康復(fù)既不屬于工傷保險基金支付范圍，也不屬于工傷保險部門應(yīng)當發(fā)展的事業(yè)，基礎(chǔ)不在，職業(yè)康復(fù)自然也無法實施。

2003年頒布的《工傷保險條例》（以下簡稱條例）第一條同樣對職業(yè)康復(fù)作了規(guī)定；第二十九條第六款規(guī)定，工傷職工到簽訂服務(wù)協(xié)議的醫(yī)療機構(gòu)進行康復(fù)性治療的費用，符合本條第三款規(guī)定的，從工傷保險基金支付；第四十六條規(guī)定，經(jīng)辦機構(gòu)按照協(xié)議和國家有關(guān)目錄、標準對工傷職工醫(yī)療費用、康復(fù)費用、輔助器具費用的使用情況進行核查，并按時足額結(jié)算費用。

條例的改進意義在于，明確康復(fù)費用可根據(jù)與康復(fù)機構(gòu)協(xié)議以及國家相關(guān)規(guī)定結(jié)算，通過授權(quán)方式間接明確了結(jié)算的依據(jù)和標準，使康復(fù)費用的支付具有可行性和可操作性。但第二十九條第六款實際僅將醫(yī)療康復(fù)作為工傷保險待遇項目，與第四十六條規(guī)定相沖突。

2010修訂后的《工傷保險條例》第六款修改為：“工傷職工到簽訂服務(wù)協(xié)議的醫(yī)療機構(gòu)進行工傷康復(fù)的費用，符合規(guī)定的，從工傷保險基金支付?！边@一修改就解決了上述沖突。但條例對另一個較大的缺陷仍未作修改。即在第一條中僅僅將職業(yè)康復(fù)作為工傷康復(fù)的內(nèi)容，既不符合理論，也不符合實踐。未來應(yīng)當對條例予以修正。

條例的規(guī)定仍然過于原則。在實踐的基礎(chǔ)上，勞動保障部2008年印發(fā)了《工傷康復(fù)診療規(guī)范（試行）》和《工傷康復(fù)服務(wù)項目（試行）》；人社部2013年又頒布了修訂版的《工傷康復(fù)服務(wù)項目（試行）》和《工傷康復(fù)服務(wù)規(guī)范（試行）》；今年2月，人社部以部令形式頒布了《工傷保險輔助器具配置管理辦法》。以條例領(lǐng)銜，以部頒規(guī)章、政策規(guī)范或標準為基礎(chǔ)，我國工傷康復(fù)的制度體系正初步形成。

實踐發(fā)展全面鋪開

2000年，廣州市勞動局決定籌建社會勞動康復(fù)中心。其基本考慮在于，第一，從國際經(jīng)驗看，工傷康復(fù)在工傷保險制度體系中具有非常重要的地位，無論是工傷職工個人還是社會都非?？粗赝ㄟ^康復(fù)訓(xùn)練重返工作崗位、重新融入社會，沒有工傷康復(fù)的工傷保險制度是殘缺的。第二，從工傷職工及其家庭來看，特別是重度傷殘職工缺乏基本的生活自理能力，成為家庭的沉重負擔，工傷康復(fù)有助于恢復(fù)傷殘職工的生活自理能力，提高個人和家庭的生活質(zhì)量。同時，如果工傷職工只能蝸居家中，會造成心理和精神的扭曲和自閉，既不利于社會和諧，也有違工傷保險制度宗旨。通過工傷康復(fù)促使工傷職工回歸職業(yè)、回歸社會，有利于重塑工傷職工對于生活的信心、對于未來的期盼，形成積極的心理狀態(tài)和精神面貌。第三，266號文及地方性法規(guī)對工傷康復(fù)的開展均有明確的要求，開展工傷康復(fù)是國家法規(guī)、政策的要求。第四，廣州市工傷保險基金有較多結(jié)余，為工傷康復(fù)的開展提供了物質(zhì)保障。

2001年10月，全國首家工傷康復(fù)醫(yī)院——廣州市社會勞動康復(fù)中心成立。在唐丹主任的帶領(lǐng)下，該中心在人才培養(yǎng)、技術(shù)發(fā)展、規(guī)模拓展上迅速發(fā)展壯大，并于2004年被勞動保障部確定為工傷康復(fù)試點單位。隨著條例的實施，勞動保障部開始逐步擴大工傷康復(fù)試點區(qū)域。2005年廣州市社會勞動康復(fù)中心變身為廣東省工傷康復(fù)中心。2009年，廣東省工傷康復(fù)中心被人社部確定為全國工傷康復(fù)綜合基地，成為華南地區(qū)首家三級康復(fù)醫(yī)院，在為工傷職工提供優(yōu)質(zhì)康復(fù)服務(wù)的同時，對國內(nèi)工傷康復(fù)人才進行培訓(xùn)，促進了工傷康復(fù)專業(yè)水平的整體提升。2015年人社部確定了首都醫(yī)科大學(xué)附屬北京康復(fù)醫(yī)院、上海市養(yǎng)志康復(fù)醫(yī)院、廣東省工傷康復(fù)醫(yī)院、重慶西南醫(yī)院為區(qū)域性工傷康復(fù)示范機構(gòu)，為更多的工傷康復(fù)機構(gòu)起到了示范作用。

從全國情況看，目前工傷康復(fù)模式除廣東省工傷康復(fù)中心由人社部門主辦外，其他主要采取工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)與社會醫(yī)療（康復(fù)）機構(gòu)合作舉辦、委托社會醫(yī)療（康復(fù)）機構(gòu)提供服務(wù)等模式。其中，走社會化道路，利用社會康復(fù)資源開展工傷康復(fù)工作是主要形式。

截至目前，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國共有工傷康復(fù)協(xié)議機構(gòu)160余家，分布于各省、自治區(qū)、直轄市。2015年全國享受工傷康復(fù)待遇共計5.3萬人次，比上年增長10.4%；康復(fù)待遇支出6.9億元，占當年工傷保險待遇總支出的1%；全國職業(yè)康復(fù)達到6763人次。雖然工傷康復(fù)近年在我國取得長足發(fā)展，但就整體發(fā)展狀況而言，還有很長的路要走；要得到社會整體的認可和肯定，更需假以時日才能實現(xiàn)。在工傷康復(fù)制度體系漸趨完善的同時，需要全社會共同努力才能促進工傷康復(fù)事業(yè)繁榮，滿足因工傷殘人員的康復(fù)需求。

職業(yè)康復(fù)有待提升

在目前工傷康復(fù)發(fā)展實踐中，職業(yè)康復(fù)未能得到足夠重視，無論是專業(yè)人才、培訓(xùn)師資實際服務(wù)人數(shù)，還是重新就業(yè)和融入社會的路徑、方式、措施，均滯后于工傷康復(fù)事業(yè)發(fā)展的要求。除廣東省工傷康復(fù)中心、湖南省工傷康復(fù)機構(gòu)等少數(shù)康復(fù)機構(gòu)外，絕大多數(shù)工傷康復(fù)機構(gòu)僅限于提供醫(yī)療康復(fù)服務(wù)，沒有開展職業(yè)康復(fù)服務(wù)。這種狀況，與國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》和《人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》強調(diào)工傷康復(fù)要以職業(yè)康復(fù)為主體和特色的要求相差較大。要根本改變這一現(xiàn)狀，不僅需要工傷保險制度的完善，同樣需要全社會的共同努力。

首先是工傷康復(fù)機構(gòu)能夠有效承擔職業(yè)康復(fù)的責任。主要措施可以包括，促進更多的工傷康復(fù)機構(gòu)特別是國家級、區(qū)域性工傷康復(fù)機構(gòu)不僅做好職業(yè)康復(fù)、社會康復(fù)服務(wù)，而且能夠?qū)ν廨斔吐殬I(yè)康復(fù)的師資和技能人才；促進社會教育機構(gòu)，特別是職業(yè)技術(shù)院校發(fā)展職業(yè)康復(fù)方面的教育、培訓(xùn)、評估能力，為職業(yè)康復(fù)提供人才支持；工傷保險經(jīng)辦機構(gòu)與康復(fù)機構(gòu)簽訂服務(wù)協(xié)議時，應(yīng)當將職業(yè)康復(fù)的發(fā)展列入硬性要求，并作為支付全部工傷康復(fù)費用的衡量性指標，通過經(jīng)濟手段鼓勵工傷康復(fù)機構(gòu)優(yōu)先發(fā)展職業(yè)康復(fù)。

其次，激勵用人單位積極雇用傷殘工傷職工。在工傷保險的發(fā)源國——德國，工傷職工原崗位安置比例很高，雇主同意這么做的原因除了基于對雇員的照顧責任以及社會責任感強之外，與法律制度的設(shè)置也有關(guān)系。除了繳費外德國雇主無需再承擔賠償責任。我國也需要通過制度的改革引導(dǎo)原用人單位或者新的用人單位盡可能雇用工傷職工，例如改革一次性傷殘就業(yè)補助金制度，在符合特定情形時用人單位免于支付該項待遇，或者符合一定情形時納入工傷保險基金支付；對雇用傷殘工傷職工的用人單位減免殘疾人就業(yè)保障金；司法、仲裁機構(gòu)在裁決用人單位與職業(yè)康復(fù)后重返工作的工傷職工之間的爭議時，要嚴格按照法律規(guī)則處理，不能再以所謂“以人為本”“保護弱者權(quán)益”的觀念增加用人單位的負擔，否則將導(dǎo)致沒有用人單位愿意雇用這些工傷職工。

此外，國家在公共就業(yè)中也要給予傷殘工傷職工適當?shù)膷徫唬氏却狗?，為?jīng)過職業(yè)康復(fù)的工傷職工回歸工作、回歸社會作出示范?！?/p>