譚尚聞，臧　穎

(1.大慶師范學(xué)院 法學(xué)院，黑龍江 大慶 163000； 2.黑龍江大學(xué) 法學(xué)院，哈爾濱 150080)

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博士碩士論壇

設(shè)區(qū)市立法權(quán)行使的困境與對(duì)策

譚尚聞1，臧穎2

(1.大慶師范學(xué)院 法學(xué)院，黑龍江 大慶 163000； 2.黑龍江大學(xué) 法學(xué)院，哈爾濱 150080)

我國(guó)地方性法規(guī)數(shù)量龐大，調(diào)整的社會(huì)關(guān)系廣泛，與人民群眾的現(xiàn)實(shí)生活息息相關(guān)，同時(shí)地方性法規(guī)作為我國(guó)現(xiàn)階段最為重要的制定法在協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系、維護(hù)我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)法制統(tǒng)一、完善地方自治等方面扮演了重要的角色，地方性法規(guī)立法質(zhì)量的高與低直接關(guān)系到行政與司法的公正。過(guò)去的一年里地方性法規(guī)立法質(zhì)量問(wèn)題表現(xiàn)尤為緊迫與突出，2015年《立法法》修改后賦予了設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的立法權(quán)，全國(guó)各地設(shè)區(qū)市在擁有地方性法規(guī)立法權(quán)后，開(kāi)始著手行使法律賦予的立法權(quán)。在地方性法規(guī)立法主體擴(kuò)大后一年有余的時(shí)間里，從各地反映的實(shí)際情況發(fā)現(xiàn)由于地方性法規(guī)立法主體擴(kuò)大引發(fā)了若干問(wèn)題，這些問(wèn)題既包括實(shí)體問(wèn)題也包括程序問(wèn)題，甚至還出現(xiàn)了一些體制性問(wèn)題。最為主要的問(wèn)題是立法主體的下探可能會(huì)帶來(lái)立法質(zhì)量的下滑，如何保障地方性法規(guī)的立法質(zhì)量是當(dāng)前較為突出與急迫的問(wèn)題?！读⒎ǚā焚x予設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)立法權(quán)是弘揚(yáng)我國(guó)社會(huì)主義民主健全社會(huì)主義法治進(jìn)程的重要一步，對(duì)設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)立法權(quán)行使中產(chǎn)生的問(wèn)題進(jìn)行深入分析后研究其原因并給出可行對(duì)策以為各設(shè)區(qū)市行使地方立法權(quán)時(shí)進(jìn)行參考和借鑒。

地方性法規(guī);困境;立法權(quán)

《立法法》修改于2015年3月1日正式實(shí)施已有一年多的時(shí)間，《立法法》修改最為重要的一點(diǎn)是賦予了設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)的立法權(quán)，將享有地方性法規(guī)的立法權(quán)的主體從以往的“較大的市”下探到“設(shè)區(qū)的市”，地方性法規(guī)立法主體從49個(gè)擴(kuò)展到282個(gè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年2月全國(guó)27個(gè)省份中有24個(gè)已經(jīng)做出了確定設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)立法權(quán)的決定，共涉及214個(gè)設(shè)區(qū)市，已有6個(gè)設(shè)區(qū)市已經(jīng)出臺(tái)了地方性法規(guī)。在這樣的大趨勢(shì)下可以預(yù)見(jiàn)未來(lái)必然是設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)立法權(quán)行使的繁榮時(shí)期，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)地方性法規(guī)必然要進(jìn)入到一個(gè)數(shù)量急劇膨脹的時(shí)期，這一時(shí)期也必然是設(shè)區(qū)市行使地方性法規(guī)立法權(quán)的矛盾多發(fā)期，也必然是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題的最佳時(shí)期。

一、 設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)立法權(quán)的法理基礎(chǔ)

新《立法法》將地方性法規(guī)立法權(quán)賦予設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)是我國(guó)憲法發(fā)展的重大進(jìn)步，這一跨越使我國(guó)地方立法權(quán)實(shí)現(xiàn)了功能與規(guī)范的統(tǒng)一。地方立法權(quán)既是規(guī)范層面的問(wèn)題，也是功能層面的問(wèn)題：在規(guī)范意義上，擴(kuò)張地方立法權(quán)是民主的要求，是自治的表現(xiàn)；在功能意義上，擴(kuò)張地方立法權(quán)是治理之需求，它契合了82憲法一貫的實(shí)驗(yàn)精神。除此之外，賦予設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法權(quán)也是我國(guó)完善和實(shí)施基層民主自治制度，探索國(guó)家社會(huì)治理新方式的重要途徑。首先，賦予設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法權(quán)是我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)民主的現(xiàn)實(shí)需求。從現(xiàn)實(shí)角度分析民主即作為一種手段，也作為目的，現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家治理方式必要以民主作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，離開(kāi)了民主一切治理手段都是空洞且缺乏依據(jù)的。我國(guó)《憲法》明確規(guī)定中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民是國(guó)家的主人，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。新《立法法》將地方性法規(guī)立法主體進(jìn)一步下探到設(shè)區(qū)的市也實(shí)現(xiàn)了《立法法》與《憲法》的法制統(tǒng)一，從現(xiàn)實(shí)功能層面上分析，這種立法主體的下探也是《憲法》相關(guān)條款的實(shí)施。其次，賦予設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)立法權(quán)是我國(guó)單一制國(guó)家前提下平衡中央與地方關(guān)系的現(xiàn)實(shí)需求。無(wú)論是單一制還是聯(lián)邦制國(guó)家都需要面對(duì)一個(gè)最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題就是中央與地方之間的權(quán)力劃分，這種權(quán)力劃分如果合理就能推動(dòng)并促使國(guó)家和社會(huì)良性、健康發(fā)展，如果不合理就會(huì)限制社會(huì)發(fā)展甚至爆發(fā)革命。設(shè)區(qū)市獲得了地方性法規(guī)立法權(quán)后有利于在立法層面上逐漸形成中央與地方并行的二元立法結(jié)構(gòu)，無(wú)論是地方立法權(quán)附屬于中央立法權(quán)還是地方立法為中央立法配套服務(wù)，這次跨越都實(shí)現(xiàn)了地方立法權(quán)廣泛與普及。以往我國(guó)社會(huì)中央與地方關(guān)系總會(huì)陷入管得太緊就死、放得太松就亂的局面，地方與中央之間的關(guān)系沒(méi)有系統(tǒng)的制度依據(jù)，多年來(lái)權(quán)力重心在地方與中央之間游走，沒(méi)有形成良性的權(quán)力平衡機(jī)制，本次賦予設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)立法權(quán)也是為了在法治框架下平衡中央與地方關(guān)系，迎合了實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力良性配置的客觀(guān)需要。第三，賦予設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)立法權(quán)為我國(guó)地方自治制度提供明確制度依據(jù)。從《憲法》文本規(guī)定分析地方自治并不為我國(guó)憲法所確定，但是深入分析《憲法》的含義卻發(fā)現(xiàn)憲法也間接地承認(rèn)地方自治?！稇椃ā返?9條和第107條就分別規(guī)定了地方各級(jí)人大及其常委會(huì)和地方政府在管理地方事務(wù)方面的權(quán)力。這些權(quán)力具有自治的一般特點(diǎn)。然而，這種立憲模式缺陷也是明顯的，一方面它并不承認(rèn)地方自治作為憲法原則以及它能夠獲得的制度性保障價(jià)值；另一方面，目前的憲法文本未能清楚表明地方自治的空間和范圍，也未明確自治的主要行政層級(jí)，從而造成中央和地方關(guān)系在一定程度上的混亂。因此，《立法法》的制定和修改也從側(cè)面解決了我國(guó)基層自治權(quán)行使實(shí)踐中現(xiàn)實(shí)存在的問(wèn)題。第四，賦予設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法權(quán)也是我國(guó)法治發(fā)展借鑒外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的一種必然結(jié)果。從域外法治實(shí)踐看無(wú)論是聯(lián)邦制還是單一制均會(huì)賦予地方一定程度的立法自主權(quán)，使其在一定的限度內(nèi)制定與當(dāng)?shù)厝丝凇⒔?jīng)濟(jì)、社會(huì)相適應(yīng)的地方立法以便更好地實(shí)施社會(huì)治理。此外，現(xiàn)階段賦予設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法權(quán)是執(zhí)政黨執(zhí)政理念在社會(huì)主義法治建設(shè)過(guò)程中得到實(shí)現(xiàn)的重要一步。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告明確指出：“要逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”，黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告進(jìn)一步提出：“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”。黨的執(zhí)政理念作為我國(guó)社會(huì)主義法律體系的重要淵源上升為國(guó)家法律也是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的特色。

賦予設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法權(quán)有深厚法理基礎(chǔ)，廣泛且現(xiàn)實(shí)的社會(huì)需求，同時(shí)也是為我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，積極努力探索地方自治提供了有力的制度保障。但是，稍加理性的分析現(xiàn)階段新制度的出現(xiàn)不可避免地會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題提出對(duì)策并解決問(wèn)題是現(xiàn)階段我們的重要工作。

二、 設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)立法權(quán)行使的現(xiàn)實(shí)困境

縱觀(guān)新中國(guó)成立以后我國(guó)地方立法權(quán)發(fā)展的歷史可以看出，我國(guó)在新中國(guó)建立之初對(duì)地方立法權(quán)采取了否定的態(tài)度，五四憲法規(guī)定除民族自治地方外，不承認(rèn)任何形式的地方立法，所有的法律一概由中央制定。在五四憲法之后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)我國(guó)地方立法一直未能獲得制度確認(rèn)。這段時(shí)間國(guó)家的治理模式是以中央集權(quán)為主地方很難獲得立法權(quán)。改革開(kāi)放后因社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)生了重大變化，以往強(qiáng)調(diào)中央集權(quán)的治理模式已經(jīng)不適應(yīng)改革開(kāi)放后我國(guó)社會(huì)發(fā)展日新月異的變化。1982年12月10日修訂的《地方組織法》第27條率先在立法權(quán)意義上界定“較大的市”概念：“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人大和常委會(huì)，可以擬定本市需要的地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)審議，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。”同時(shí)在第35條規(guī)定了較大的市的政府可以根據(jù)法律和行政法規(guī)制定規(guī)章。1986年我國(guó)《地方組織法》修改也明確了較大市的地方性法規(guī)的立法權(quán)，2000年《立法法》繼續(xù)將原有的地方性法規(guī)立法主體進(jìn)行擴(kuò)大，2015年新修訂的《立法法》將地方性法規(guī)立法權(quán)擴(kuò)展到設(shè)區(qū)的市。這一過(guò)程可以明顯地看出，我國(guó)地方性法規(guī)立法主體在新中國(guó)成立后呈現(xiàn)出從無(wú)到有并不斷擴(kuò)張的過(guò)程，這一過(guò)程也必然會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，主要如下：

1.地方性法規(guī)面臨立法質(zhì)量下降，立法是一種以精確的方法和技巧來(lái)準(zhǔn)確表述客觀(guān)規(guī)律的科學(xué)活動(dòng)和技術(shù)活動(dòng)。本次地方性法規(guī)立法主體的擴(kuò)大盡管已經(jīng)在立法的范圍及程序上做出一定程度的限制，但是從我國(guó)地方客觀(guān)實(shí)際情況分析，地方性法規(guī)的立法質(zhì)量不容樂(lè)觀(guān)。第一，我國(guó)地方立法機(jī)關(guān)承擔(dān)立法工作的人員素質(zhì)參差不齊，大部分地方立法機(jī)關(guān)的工作人員沒(méi)有立法經(jīng)驗(yàn)，且部分地區(qū)人大內(nèi)部沒(méi)有專(zhuān)門(mén)承擔(dān)立法工作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，個(gè)別地方人大立法工作機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏專(zhuān)業(yè)性人才；第二，地方立法簡(jiǎn)單模仿上位法，沒(méi)有突出地方特色，我國(guó)地方立法的主要功能是為上位法實(shí)施“配套”適當(dāng)突出本地特色，地方立法的功能應(yīng)定為與對(duì)上位法的細(xì)化配套，因此，必須注重立法的精細(xì)化，避免“大而全”的結(jié)構(gòu)形式。然而，實(shí)踐中地方立法在立項(xiàng)選擇上普遍缺乏特色和新意，沒(méi)有突出地方性法規(guī)的針對(duì)性、可行性，適合于區(qū)域管理與發(fā)展的創(chuàng)制性立法非常罕見(jiàn)。不少地方在起草法規(guī)時(shí)大量照搬上位法，造成不必要的資源浪費(fèi)和法律數(shù)量的膨脹。由于地方立法機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)配置及人員素質(zhì)上的原因不能突出地方特色，立法上的簡(jiǎn)單照抄使地方立法與本地實(shí)際情況很難對(duì)接，造成了地方行政執(zhí)法上的困難，同時(shí)也使立法工作滯后于本地的行政管理工作。

2.地方立法保護(hù)主義的抬頭趨勢(shì)。立法是以制定規(guī)則的方式重新分配和平衡社會(huì)利益的過(guò)程，換句話(huà)說(shuō)，就是怎樣分配社會(huì)資源與利益的過(guò)程，本次將地方性法規(guī)的立法權(quán)下放給設(shè)區(qū)市就可能會(huì)出現(xiàn)地方立法保護(hù)的趨勢(shì)，甚至有個(gè)別地方會(huì)在立法時(shí)不可避免的摻雜進(jìn)地方利益與部門(mén)利益，有甚者將不合理的利益分配格局通過(guò)立法加以確認(rèn)，這樣的操作模式與立法權(quán)下放的宗旨明顯不符。另外，以往地方?jīng)]有立法權(quán)的情況下地方政府往往以制定抽象行政行為或者制定相關(guān)文件的形式將地方保護(hù)主義以半遮半掩的形式加以確立，如今地方在獲得立法權(quán)的情況下很有可能出現(xiàn)將地方保護(hù)主義以立法形式加以確立的情況，以立法的方式制造行政壟斷，排除限制競(jìng)爭(zhēng)。

3.地方性法規(guī)司法適用的困境。我國(guó)現(xiàn)在正在進(jìn)行一輪空前的司法改革，司法改革的目的就是努力的去除司法的“地方化”，司法改革的主要目標(biāo)是建立一個(gè)去地方化的完善獨(dú)立的司法系統(tǒng)。如今，地方性法規(guī)作為我國(guó)人民法院審理行政案件所必須依據(jù)的規(guī)范性文件也面臨著被地方利益、部門(mén)利益所占據(jù)的危險(xiǎn)，人民法院在審理行政案件時(shí)又必須依據(jù)地方性法規(guī)進(jìn)行裁判，這與我國(guó)司法改革的初衷有著一定的矛盾，這種矛盾也是不可避免的。

本次地方性法規(guī)立法主體的下放必然會(huì)面臨很多問(wèn)題，當(dāng)前的主要任務(wù)就是探索并完善一系列機(jī)制使當(dāng)前面臨的問(wèn)題得以順利地解決。

三、 地方性法規(guī)立法權(quán)行使的合理化路徑

地方性法規(guī)立法權(quán)的合理化行使是一項(xiàng)系統(tǒng)的工作，這項(xiàng)工作需要多個(gè)方面因素共同促進(jìn)形成，從社會(huì)角度分析這需要社會(huì)有良好民主與法治基礎(chǔ)，要求社會(huì)具有較強(qiáng)的民主氛圍，公民能夠在政治生活中以民主為目的以民主為手段來(lái)表達(dá)自己對(duì)社會(huì)政治生活的見(jiàn)解，同時(shí)還要求公民具有參與意識(shí)，以積極的意愿參與立法，對(duì)立法表現(xiàn)出相當(dāng)程度的熱情；從經(jīng)濟(jì)角度分析還需要社會(huì)具有良好經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，公民在具有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以后才能保障立法權(quán)不被濫用，以達(dá)到立法權(quán)行使手段與目的之統(tǒng)一；從客觀(guān)條件分析還需要一個(gè)精于立法工作同時(shí)具有高素質(zhì)法律人才的立法機(jī)關(guān)。但是筆者的想法不是要在文章中探討地方性法規(guī)立法權(quán)合理化形式的各種條件，而是從技術(shù)角度探討如何將地方性法規(guī)立法權(quán)合理化行使。

1.嚴(yán)格限制地方性法規(guī)立法權(quán)范圍。2015年新修改《立法法》第72條規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！痹摋l文字面理解較為含糊，對(duì)于該條的理解有兩種不同的觀(guān)點(diǎn)，第一種是將法條中的‘等’字做擴(kuò)大解釋?zhuān)J(rèn)為地方性法規(guī)的立法范圍應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)擴(kuò)大，并不局限于法條規(guī)定的城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)這幾方面，還應(yīng)當(dāng)包括其他范圍；還有一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為將‘等’字做限制性解釋即地方性法規(guī)的立法范圍僅限于上述三個(gè)方面。主流權(quán)威觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為第二種觀(guān)點(diǎn)比較合理，筆者也認(rèn)為現(xiàn)階段將地方性法規(guī)的立法范圍限定在一定范圍內(nèi)是較為合理的方案。理由如下：首先“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”概念比較寬泛，在實(shí)踐中可以解釋為城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、市政管理、土地管理等內(nèi)容，如從“鄉(xiāng)”解釋出發(fā)還可以引申出與農(nóng)村建設(shè)相關(guān)的內(nèi)容。環(huán)境保護(hù)可以解釋為空氣、水、海洋、土地、礦藏等內(nèi)容，這兩個(gè)概念的解釋相對(duì)比較寬泛，如實(shí)踐中不加以明確會(huì)導(dǎo)致立法范圍的人為擴(kuò)大，造成地方立法漫無(wú)邊際。其次，本次《立法法》修改之所以提出地方性法規(guī)的立法范圍在上述三個(gè)范圍內(nèi)是經(jīng)過(guò)仔細(xì)調(diào)查和研究的，全國(guó)人大法工委國(guó)家法室武增主任曾指出：從目前49個(gè)較大的市已制定的地方性法規(guī)涉及領(lǐng)域看，修正案草案規(guī)定的范圍基本上都可以涵蓋。上述三個(gè)范圍基本涵蓋了原有較大市地方性法規(guī)的立法范圍，本次《立法法》修改時(shí)在兼顧以往較大市的地方性法規(guī)立法范圍基礎(chǔ)上對(duì)地方性法規(guī)立法主體進(jìn)行適度擴(kuò)大已經(jīng)能夠充分達(dá)到預(yù)期的立法目標(biāo)，如再盲目擴(kuò)大地方性法規(guī)立法范圍會(huì)導(dǎo)致我國(guó)法制體系的混亂。

2.建立立法質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行的法制體系可以依效力層級(jí)劃分為憲法—法律—行政法規(guī)—地方性法規(guī)等層級(jí)，地方性法規(guī)又可以分為省級(jí)地方性法規(guī)與設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)。從目前情況來(lái)看，省級(jí)地方性法規(guī)因其立法層級(jí)相對(duì)較高，立法機(jī)關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)較為豐富，立法人員配置較為齊備的情況下立法質(zhì)量具有一定的保障。但是，因我國(guó)設(shè)區(qū)市數(shù)量相對(duì)較多，所處不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、立法機(jī)關(guān)人員配置不同及立法水平與立法技術(shù)相對(duì)參差不齊的情況下有必要建立起一個(gè)專(zhuān)門(mén)針對(duì)全國(guó)設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)立法質(zhì)量的審查制度與監(jiān)督機(jī)構(gòu)。具體可以嘗試以省級(jí)立法機(jī)關(guān)為基礎(chǔ)建立針對(duì)本省的地方性法規(guī)(主要針對(duì)設(shè)區(qū)市地方性法規(guī))的審查機(jī)構(gòu)，其工作方向具體從以下兩個(gè)方面著重進(jìn)行監(jiān)督，一是對(duì)設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)的合憲性、合法性監(jiān)督，以現(xiàn)有的法規(guī)備案審查制度為基礎(chǔ)由省級(jí)人大組織法學(xué)專(zhuān)業(yè)人才如律師、法官、檢察官、高校教師等對(duì)法規(guī)的合法性與合憲性進(jìn)行論證，提出意見(jiàn)以供參考；二是對(duì)設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)的立法技術(shù)與實(shí)施效果進(jìn)行監(jiān)督，可由省級(jí)人大委托獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)立法技術(shù)進(jìn)行評(píng)估，同時(shí)深入當(dāng)?shù)貜纳鐣?huì)實(shí)際情況出發(fā)對(duì)立法實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估后給出具體建議。

3.完善立法硬件建設(shè)?，F(xiàn)階段影響設(shè)區(qū)市地方性法規(guī)立法權(quán)行使的問(wèn)題中除體制原因及實(shí)體與程序原因之外還有一個(gè)最重要的原因就是立法硬件的問(wèn)題。要完善設(shè)區(qū)市立法機(jī)關(guān)的硬件設(shè)施建設(shè)，具體可以分為立法人才的儲(chǔ)備與專(zhuān)職立法機(jī)構(gòu)的建立。立法人才是極其專(zhuān)業(yè)的法律人才，立法人才與行政人員最大的不同是行政人員可以通過(guò)短時(shí)間的培訓(xùn)及學(xué)習(xí)后可以勝任行政工作，而立法人才無(wú)論如何是不能通過(guò)短時(shí)間的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)勝任工作的，立法人才需要自身對(duì)國(guó)家法律體系基本掌握的情況下又能熟知并了解欲立法領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)學(xué)科知識(shí)并且具有一定的司法、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)的人員，其對(duì)人員素質(zhì)的要求相對(duì)苛刻，且立法工作強(qiáng)度較高，如以現(xiàn)階段我國(guó)設(shè)區(qū)市人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)組成人員的素質(zhì)來(lái)看，難以勝任未來(lái)的立法工作。筆者認(rèn)為，有必要建立長(zhǎng)期的立法人才儲(chǔ)備計(jì)劃，從法學(xué)家、法官、檢察官、律師中遴選專(zhuān)業(yè)的立法人才，并進(jìn)行人才儲(chǔ)備以便應(yīng)對(duì)未來(lái)的立法工作；此外，建立專(zhuān)門(mén)的立法機(jī)構(gòu)也是未來(lái)我國(guó)地方人大建設(shè)的重要方向，本次《立法法》修改將地方性法規(guī)立法主體下放后，必然會(huì)增加地方立法機(jī)關(guān)的工作強(qiáng)度，若不建立專(zhuān)門(mén)的立法工作機(jī)構(gòu)會(huì)很難適應(yīng)未來(lái)繁重的立法工作。

在可預(yù)見(jiàn)未來(lái)我國(guó)設(shè)區(qū)市的地方性法規(guī)立法必然進(jìn)入大發(fā)展、大繁榮時(shí)代，以現(xiàn)在的問(wèn)題作為出發(fā)點(diǎn)，積極探索并建設(shè)地方性法規(guī)立法質(zhì)量保障機(jī)制，以現(xiàn)有機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)積極探索并建設(shè)適合我國(guó)國(guó)情的地方立法機(jī)關(guān)，以現(xiàn)有立法人才為基礎(chǔ)努力培養(yǎng)適合于我國(guó)國(guó)情的立法人才完善我國(guó)地方立法建設(shè)，通過(guò)上述努力必然會(huì)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法治做出巨大貢獻(xiàn)。

[1]李少文.地方立法權(quán)擴(kuò)張的合憲性與憲法發(fā)展[J].華東政法大學(xué)學(xué)報(bào),2016,(2).

[2]鄭毅.對(duì)我國(guó)《立法法》修改后若干疑難問(wèn)題的詮釋與回應(yīng)[J].政治與法律,2016,(1).

[3]崔卓蘭,孫波.地方立法質(zhì)量提高的分析和探討[J].行政法學(xué)研究,2006,(3).

[4]王仰文.限量下放模式下地方利權(quán)平穩(wěn)承接研究[J].時(shí)代法學(xué),2016,(2).

[5]武增.2015年《立法法》修改背景和主要內(nèi)容解讀[J].中國(guó)法律評(píng)論,2015,(3).

〔責(zé)任編輯：張毫〕

2016-09-10

譚尚聞(1983-)，男，黑龍江大慶人，講師，博士研究生，從事憲法與行政法學(xué)研究。

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