滕亞為，崔夢(mèng) 豪

(中共重慶市委黨校 法學(xué)教研部 ，重慶 400041)

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社會(huì)熱點(diǎn)論壇

網(wǎng)上信訪制度的發(fā)展、困境與完善

滕亞為，崔夢(mèng) 豪

(中共重慶市委黨校 法學(xué)教研部 ，重慶 400041)

網(wǎng)上信訪制度是“互聯(lián)網(wǎng)+信訪”的具體應(yīng)用，創(chuàng)新了信訪工作模式。網(wǎng)上信訪制度經(jīng)過幾年的建設(shè)和發(fā)展，基本形成了縱向到底，橫向到邊的多級(jí)別、多層次的統(tǒng)一平臺(tái)，展示了信訪工作由“單項(xiàng)式向互動(dòng)式”“封閉式向透明式”轉(zhuǎn)變的新特點(diǎn)。網(wǎng)上信訪可以暢通信訪渠道，實(shí)現(xiàn)整個(gè)信訪處理過程的公開透明。同時(shí)把信訪機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)交和監(jiān)督職能落到實(shí)處，使信訪的職能回歸到以政治參與和意見表達(dá)為主，以權(quán)利救濟(jì)為輔。但是，網(wǎng)上信訪制度在建設(shè)過程中依舊存在不可忽視的問題，例如缺少相關(guān)的法律法規(guī)作為建設(shè)的依據(jù)、目前還不能覆蓋所有的地區(qū)以及其處理程序的規(guī)范性和處理結(jié)果的公開性不夠等問題比較突出。要想充分發(fā)揮網(wǎng)上信訪制度的優(yōu)勢(shì)，需要兩方面的努力。一方面要弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，增強(qiáng)其政治參與和權(quán)力監(jiān)督功能，實(shí)現(xiàn)信訪功能的理性回歸；另一方面要解決網(wǎng)上信訪制度自身存在的問題，實(shí)現(xiàn)其改革的于法有據(jù)和真正的公平、公開透明的程序。網(wǎng)上信訪制度的完善有利于整個(gè)信訪的陽光化和法治化。

網(wǎng)上信訪；發(fā)展進(jìn)程；必要性；困境；完善路徑

信訪是一項(xiàng)具有中國特色的制度。當(dāng)前的信訪制度存在一些問題，但是信訪改革的目標(biāo)和依法治國的目標(biāo)是一致的。他們都要使公民能夠在重大決策中表達(dá)意見，同時(shí)監(jiān)督政府權(quán)力的行使，并且使受到侵害的公民權(quán)利能夠得到救濟(jì)。

在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)成了政府與群眾溝通的重要渠道。信訪的改革目標(biāo)就是要暢通信訪渠道，使群眾的民主權(quán)利得到落實(shí)。因此，網(wǎng)上信訪制度就應(yīng)運(yùn)而生。參考國務(wù)院的《信訪條例》第二條的內(nèi)容，網(wǎng)上信訪是指信訪人利用信訪機(jī)構(gòu)建立的統(tǒng)一網(wǎng)上平臺(tái)，向信訪機(jī)構(gòu)或者信訪處理機(jī)關(guān)提出信訪訴求，有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法處理之后通過系統(tǒng)反饋給信訪人。網(wǎng)上信訪制度的建立展示了信訪工作由“單項(xiàng)式向互動(dòng)式”“封閉式向透明式”轉(zhuǎn)變的新特點(diǎn)。網(wǎng)上信訪制度具有公開透明、方便快捷、費(fèi)用低等特點(diǎn)，不僅暢通了信訪人的信訪渠道，并且提高了政府處理信訪事項(xiàng)的效率。

一、網(wǎng)上信訪的發(fā)展進(jìn)程

網(wǎng)上信訪制度的發(fā)展是“由點(diǎn)到面”的一種建設(shè)路徑。先有一些地方政府部門創(chuàng)新信訪模式建立網(wǎng)上信訪，然后其他一些地方效仿，最后由國家信訪局建立全國性的網(wǎng)上信訪統(tǒng)一平臺(tái)。網(wǎng)上信訪制度建設(shè)的過程可以以黨的十八屆三中全會(huì)為分界點(diǎn)分為兩個(gè)階段：初步建設(shè)階段和全面建設(shè)階段。

(一)網(wǎng)上信訪制度的初步建設(shè)階段

最先開始建立網(wǎng)上信訪平臺(tái)的是深圳市國土資源局。2000年9月，深圳市國土資源局為了應(yīng)對(duì)關(guān)于土地方面與日俱增的信訪案件，同時(shí)也為了方便信訪人和信訪處理機(jī)關(guān)。深圳市國土資源局創(chuàng)新信訪處理模式，首先建立了網(wǎng)上信訪機(jī)制，并且取得良好的效果。2005年5月1日，新修改的《信訪條例》開始實(shí)施，在列舉信訪途徑方面新增加“電子郵件”和“傳真”等方式，這就為網(wǎng)上信訪的建設(shè)提供了法律依據(jù)。上海市為了落實(shí)新時(shí)期信訪的要求，在2005年7月建成了網(wǎng)上信訪系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了信訪案件可以在網(wǎng)上信訪平臺(tái)受理、查詢、轉(zhuǎn)交、處理和督辦。2008 年 2 月，上海市整合“市長信箱”“人民建議信箱” 和“投訴受理信箱”為“上海市網(wǎng)上信訪投訴中心” ，并且開發(fā)了“網(wǎng)上答復(fù)”的實(shí)時(shí)互動(dòng)功能。上海市網(wǎng)上信訪系統(tǒng)的建設(shè)為其他地方建設(shè)網(wǎng)上信訪制度提供了一個(gè)很好的模板，首次實(shí)現(xiàn)了各種類型信訪案件的網(wǎng)上統(tǒng)一辦理平臺(tái)。2007年12月，云南省信訪局和政務(wù)網(wǎng)絡(luò)管理中心合作建立的網(wǎng)上信訪系統(tǒng)開始投入使用[1]。還有很多地方，例如江蘇淮安、湖北黃石、廣東珠海等地方，都在2010年前后建立了各具特色的網(wǎng)上信訪制度。從中央層面來說，2009年，國家信訪局為了應(yīng)對(duì)“三農(nóng)”、社保等民生信訪案件突增的情況，開通了針對(duì)這些類型的信訪案件的網(wǎng)上信訪平臺(tái)。隨著這幾年“進(jìn)京上訪”人數(shù)的增多，2013年7月1日，國家信訪局網(wǎng)上信訪平臺(tái)開始受理各種類型的信訪案件，初步建成了網(wǎng)上信訪制度。網(wǎng)上信訪建設(shè)的初步階段，沒有具體的指導(dǎo)原則，各個(gè)地方都是相互效仿并且考慮本地的實(shí)際情況，形成了各式各樣的網(wǎng)上信訪系統(tǒng)。

(二)網(wǎng)上信訪的全面建設(shè)階段

2013年年底，黨的十八屆三中全會(huì)召開。在總結(jié)前幾年網(wǎng)上信訪制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)之上提出了“改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制”。這就為全面建設(shè)網(wǎng)上信訪制度提供了一個(gè)指導(dǎo)思想。為了落實(shí)網(wǎng)上信訪制度，2014年年初，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》，該《意見》第五條明確了網(wǎng)上信訪制度建設(shè)的基本原則。緊接著，國家信訪局也出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)信訪工作信息化建設(shè)的意見》，其中提出網(wǎng)上信訪建設(shè)的時(shí)間表：2014年，完成全國網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)建設(shè)，達(dá)到運(yùn)行條件，實(shí)現(xiàn)信訪業(yè)務(wù)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)。2015年，全面實(shí)現(xiàn)信訪工作信息化的總體目標(biāo)。還對(duì)網(wǎng)上信訪制度建設(shè)過程中的基本原則、總體要求等做了說明。2014年7月1日，廣東省新修改的《廣東信訪條例》正式實(shí)施，其中第三章第二節(jié)的六個(gè)條文具體規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)信訪。這是第一個(gè)通過地方性法規(guī)來規(guī)定網(wǎng)上信訪的，這也為廣東省網(wǎng)上信訪制度的建設(shè)提供了法律依據(jù)。2015年1月1日，全國網(wǎng)上信訪系統(tǒng)開始運(yùn)行，已經(jīng)有北京、重慶、上海、廣東等30個(gè)省市的信訪局和新疆建設(shè)兵團(tuán)信訪局與國家信訪局的網(wǎng)上信訪系統(tǒng)連接[2]。各省市在這個(gè)系統(tǒng)的基礎(chǔ)之上，基本實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)上下級(jí)以及各個(gè)部門的網(wǎng)上信訪系統(tǒng)的建設(shè)。2015年10月26日，國家信訪局印發(fā)了《信訪事項(xiàng)網(wǎng)上辦理工作規(guī)程(試行)》，通過八章三十五條的內(nèi)容具體來規(guī)范我國網(wǎng)上信訪制度的建設(shè)，使得陽光信訪、責(zé)任信訪、法治信訪越來越近。從2013年開始，網(wǎng)上信訪制度進(jìn)入了全面建設(shè)的階段。目前，網(wǎng)上信訪系統(tǒng)形成了縱向到底，橫向到邊的多級(jí)別、多層次的統(tǒng)一平臺(tái)?；緦?shí)現(xiàn)了網(wǎng)上信訪全方位覆蓋、全區(qū)域聯(lián)通和全過程管理的信訪格局。

二、網(wǎng)上信訪的必要性

網(wǎng)上信訪制度的建設(shè)使得信訪向著陽光化和法治化的方向發(fā)展，符合了現(xiàn)在依法治國的主題，同時(shí)使得信訪制度和“互聯(lián)網(wǎng)+”相互融合，符合時(shí)代發(fā)展的潮流。

(一)促進(jìn)信訪法治化

在傳統(tǒng)的信訪模式之下，信訪存在的問題可以概括為三句話：“信訪人著急到處竄、信訪機(jī)關(guān)催促千百遍、有權(quán)機(jī)關(guān)就是拖著不辦?！盵3]“信訪人著急到處竄”說明了信訪渠道的不暢通，而網(wǎng)上信訪制度的首要作用就是暢通信訪人的信訪渠道。信訪人通過網(wǎng)上信訪系統(tǒng)可以將信訪事項(xiàng)直接反映給信訪部門或者有權(quán)處理機(jī)關(guān)。信訪人在網(wǎng)絡(luò)中不存在看辦事人臉色的問題，能夠很好地解決“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”的信訪困境。網(wǎng)上信訪制度實(shí)現(xiàn)了信訪案件“一站式”辦公、“一條龍”服務(wù)、“全天候”運(yùn)行和無障礙溝通[4]。這就使信訪人的各種信訪訴求能夠快速進(jìn)入信訪機(jī)關(guān)，減少信訪受理過程中人為因素的干擾。同時(shí)，通過網(wǎng)上信訪系統(tǒng)可以快速發(fā)現(xiàn)重復(fù)信訪案件，避免不同部門重復(fù)受理同一信訪案件，減輕有權(quán)處理機(jī)關(guān)的任務(wù)量。

信訪法治化進(jìn)程中另一方面的困境是信訪缺少程序性，使得有權(quán)處理機(jī)關(guān)對(duì)部分信訪案件就是拖著不辦。程序正義是對(duì)恣意的控制，以保證結(jié)果的正確性和不可逆轉(zhuǎn)性。網(wǎng)上信訪制度的建立使得信訪的整個(gè)過程都在網(wǎng)絡(luò)上對(duì)信訪人、信訪機(jī)構(gòu)和有權(quán)處理機(jī)關(guān)公開，防止信訪處理機(jī)關(guān)的隨意性和拖延性。網(wǎng)上信訪系統(tǒng)基本實(shí)現(xiàn)了信訪辦理過程和信訪處理結(jié)果的公開透明化，使得信訪機(jī)構(gòu)隨時(shí)監(jiān)督有權(quán)處理機(jī)關(guān)的辦理情況，并且督促有權(quán)處理機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定的時(shí)間處理信訪案件。對(duì)于信訪處理結(jié)果的公開保證了信訪案件的終結(jié)性，使得有權(quán)處理機(jī)關(guān)不能因?yàn)樾旁L人的“鬧訪”行為而做出遷就信訪訴求的處理結(jié)果，處理結(jié)果必須合法合理地做出。網(wǎng)上信訪制度的建立可以發(fā)揮信訪的優(yōu)勢(shì)，并且可以改變信訪不講程序和充滿恣意的現(xiàn)象，使得信訪更加陽光化。

(二)充分發(fā)揮信訪機(jī)構(gòu)的職能

依據(jù)國務(wù)院《信訪條例》第六條的內(nèi)容，縣級(jí)以上政府部門都設(shè)置有信訪機(jī)構(gòu)，其職能主要是轉(zhuǎn)交和監(jiān)督。在傳統(tǒng)的信訪過程中，大部分信訪人都是直接去有權(quán)處理機(jī)關(guān)上訪，使得信訪機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能處于“休眠”狀態(tài)。因此，很多學(xué)者都認(rèn)為信訪機(jī)構(gòu)是一個(gè)多余的部門，沒有實(shí)體處理權(quán)力并且監(jiān)督職能不能充分發(fā)揮。信訪機(jī)構(gòu)的工作被總結(jié)為“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。網(wǎng)上信訪制度的建立能夠很好地激活信訪機(jī)構(gòu)職能的“休眠”狀態(tài)。網(wǎng)上信訪制度是以信訪機(jī)構(gòu)為中心建立的統(tǒng)一平臺(tái)，這一平臺(tái)使得信訪機(jī)構(gòu)處在信訪處理的中間環(huán)節(jié)。信訪機(jī)構(gòu)能夠通過統(tǒng)一平臺(tái)快速地受理、交辦、轉(zhuǎn)送信訪人提出的訴求，并且信訪機(jī)構(gòu)通過統(tǒng)一平臺(tái)實(shí)時(shí)監(jiān)督有權(quán)處理機(jī)關(guān)的處理進(jìn)程。網(wǎng)上信訪制度使得信訪機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)交和監(jiān)督職能充分落到實(shí)處。信訪機(jī)構(gòu)通過網(wǎng)上統(tǒng)一平臺(tái)還能很好地總結(jié)信訪的整體概況，發(fā)現(xiàn)突出的問題及時(shí)向有關(guān)部門提出完善政策和改進(jìn)工作的建議。

(三)促使信訪功能回歸

我國的法律體系已經(jīng)基本建成，對(duì)于公民的權(quán)利救濟(jì)制度也有很多，包括仲裁、行政復(fù)議、行政訴訟等。信訪應(yīng)該是作為正常的司法救濟(jì)和行政救濟(jì)以外的補(bǔ)充性救濟(jì)機(jī)制，然而信訪卻變成了以救濟(jì)公民權(quán)利為主的一項(xiàng)制度[5]。信訪案件受理范圍沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，信訪事項(xiàng)的登記處理受到受理人主觀影響比較大。再加之信訪考核的壓力存在，使得很多“非信訪”案件進(jìn)入信訪部門。在傳統(tǒng)信訪模式下，涉訴涉法的案件從信訪中剝離出去是一件比較困難的事情。網(wǎng)上信訪制度的建立使得網(wǎng)上受理信訪案件和直接受理的信訪案件都進(jìn)入統(tǒng)一平臺(tái)，這樣就可以由專門的人員來鑒別信訪事項(xiàng)的類型，剝離出去涉訴涉法案件，逐步弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能。

每一種制度的功能都必須與其所處的社會(huì)環(huán)境相適應(yīng)[6]，這樣才能充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)。目前，我國公民的政治參與機(jī)制的建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于利益分配機(jī)制，法律和政策的制定是對(duì)相關(guān)利益的分配和調(diào)整。因此，在重大的立法和政策制定的過程中必須要保障公民的參與權(quán)，在現(xiàn)有的制度下，信訪的政治參與和意見表達(dá)功能應(yīng)該加強(qiáng)[7]。信訪的功能本來就有公民政治參與和表達(dá)意見的功能，由于傳統(tǒng)信訪模式的原因，導(dǎo)致這個(gè)功能沒有發(fā)揮出來。網(wǎng)上信訪制度的建立使得信訪人的政治參與和意見表達(dá)功能方便快捷，省時(shí)省力。當(dāng)政府部門需要公民參與某些立法和決策活動(dòng)時(shí)，可以充分利用網(wǎng)上信訪制度的這個(gè)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)也發(fā)揮了信訪的功能，使得信訪功能慢慢回歸到以政治參與和意見表達(dá)為主。

三、網(wǎng)上信訪的困境

網(wǎng)上信訪制度經(jīng)過這兩年的全面發(fā)展基本框架已經(jīng)建成，方便了信訪人和處理機(jī)關(guān)，提高了信訪的工作效率。但是，網(wǎng)上信訪制度還存在著相關(guān)法律法規(guī)的缺乏、相關(guān)人員技能不高、發(fā)展不平衡、公開性不夠等問題。

目前，規(guī)范信訪制度的最高位階的法律文件是國務(wù)院出臺(tái)的《信訪條例》，它是行政法規(guī)。在上文分析網(wǎng)上信訪制度發(fā)展的時(shí)候，可以發(fā)現(xiàn)規(guī)范網(wǎng)上信訪制度的基本都是中央的一些規(guī)范性文件，只有《廣東信訪條例》是以地方性法規(guī)的形式具體規(guī)定了網(wǎng)上信訪制度。這在一定程度上給各個(gè)省市更大的創(chuàng)新空間來完善網(wǎng)上信訪制度。但是，缺乏統(tǒng)一的具體標(biāo)準(zhǔn)，使得網(wǎng)上信訪系統(tǒng)顯得比較混亂和無序。特別沒有對(duì)信訪人權(quán)利方面的保障，同時(shí)也缺乏對(duì)處理人員責(zé)任和職權(quán)的規(guī)制，使得網(wǎng)上信訪制度不能很好地落實(shí)，在一定程度上阻礙了網(wǎng)上信訪制度的法治化發(fā)展。

(二)不能全方位覆蓋

信訪事項(xiàng)涉及生活的方方面面，有些地方由于缺乏硬件設(shè)施不能很好地利用網(wǎng)上信訪制度。在我國中西部一些偏遠(yuǎn)的山區(qū)，由于經(jīng)費(fèi)有限和網(wǎng)絡(luò)覆蓋的原因，很多地方?jīng)]有連接上級(jí)的網(wǎng)上信訪系統(tǒng)。目前我國擁有網(wǎng)民的數(shù)量是6.7億，但是還有差不多一半的人不能利用網(wǎng)絡(luò)。對(duì)于不能利用網(wǎng)絡(luò)的人，如何來保證他們也可以利用網(wǎng)上信訪呢？這些問題都是網(wǎng)上信訪制度在實(shí)際運(yùn)行過程中碰到的問題，要想使網(wǎng)上信訪制度充分發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，這些問題是不能回避的，需要更好的輔助制度來加以完善。

(三)處理程序不完善

網(wǎng)上信訪制度建立之初的目的是要暢通信訪人信訪的渠道，對(duì)于具體的處理過程還需要與信訪的實(shí)體處理相互銜接。由于網(wǎng)上信訪制度法律法規(guī)的缺乏，在網(wǎng)上信訪制度實(shí)際運(yùn)用的過程中，各個(gè)地方出現(xiàn)了很多做法。特別是缺少簡易程序，按照傳統(tǒng)的信訪處理時(shí)間來處理有些信訪案件，使得網(wǎng)上信訪方便快捷的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不出來。有些簡單的信訪案件，如果信訪人直接去上訪，很多問題都可以當(dāng)面解決。但是，網(wǎng)上信訪制度缺少相關(guān)的分類處理模式，各種案件按照統(tǒng)一的規(guī)則來辦理，不能發(fā)揮其真正的優(yōu)勢(shì)所在。

(四)處理結(jié)果公開不夠

網(wǎng)上信訪制度的優(yōu)勢(shì)在于公開透明化，使得處理結(jié)果向信訪人和社會(huì)公開，以此來促進(jìn)處理機(jī)關(guān)依法處理信訪案件。同時(shí)，也可以避免建議類的信訪人重復(fù)提交關(guān)于某一方面相同的意見?，F(xiàn)在網(wǎng)上信訪制度的公開主要是針對(duì)信訪人本人的公開，對(duì)于社會(huì)的公開很少。例如重慶市的網(wǎng)上信訪系統(tǒng)，通過對(duì)重慶市信訪辦和各個(gè)區(qū)縣信訪機(jī)構(gòu)的網(wǎng)上信訪系統(tǒng)的訪問，2015年1月到11月期間一共對(duì)外公開了101件。這公開力度對(duì)于網(wǎng)上信訪制度促進(jìn)信訪陽光化和信訪法治化是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該建立以公開為原則以不公開為例外的公開制度。

(五)基層信訪工作人員缺少相關(guān)技能

網(wǎng)上信訪制度與傳統(tǒng)信訪相比，使得信訪人不僅需要處理信訪的能力，還需要有運(yùn)用網(wǎng)上信訪系統(tǒng)的能力。根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，在街道辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層部門沒有專門的信訪處理機(jī)構(gòu)，大部分信訪處理人員都是身兼數(shù)職。根據(jù)《信訪條例》的相關(guān)要求，大部分的信訪案件都需要基層來處理。特別是網(wǎng)上信訪制度實(shí)施以來，通過內(nèi)部系統(tǒng)轉(zhuǎn)交的信訪案件以及自身受理的信訪案件都要錄入網(wǎng)上系統(tǒng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦的一些信訪處理人員，一方面由于自身能力的欠缺導(dǎo)致不能很好利用網(wǎng)上信訪系統(tǒng)；另一方面由于人員的短缺，使得很多信訪案件不能及時(shí)錄入網(wǎng)上信訪系統(tǒng)。

依法治國的時(shí)代，政策法規(guī)是推進(jìn)高校后勤保障服務(wù)改革與發(fā)展的根本保證。國家相關(guān)部門要完善相應(yīng)的政策法規(guī)，營造有利于高校后勤保障服務(wù)改革與發(fā)展的法律、政策環(huán)境。

由于網(wǎng)上信訪制度還處于摸索建設(shè)過程中，因此還有其他方面的很多問題。例如，對(duì)網(wǎng)上信訪的定位不清，網(wǎng)上信訪的風(fēng)險(xiǎn)防范能力弱，網(wǎng)上信訪的回復(fù)缺乏實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容，等等。這為完善網(wǎng)上信訪制度提供了方向，是進(jìn)一步促進(jìn)其發(fā)展的動(dòng)力。

四、網(wǎng)上信訪的完善路徑

網(wǎng)上信訪制度本來就是一種創(chuàng)新信訪模式的做法，信訪本身存在的問題在網(wǎng)上信訪中也會(huì)凸顯出來。要想發(fā)揮網(wǎng)上信訪的優(yōu)勢(shì)應(yīng)該從兩方面來完善：信訪制度的完善和網(wǎng)上信訪制度的完善。

(一)信訪制度的完善

1.弱化信訪的現(xiàn)有功能

信訪制度對(duì)于信訪人來說有三方面的功能：第一，公民的政治參與表達(dá)意見的功能；第二，監(jiān)督政府的權(quán)力行使的功能；第三，對(duì)受到侵害的權(quán)利的救濟(jì)功能。而在實(shí)踐中，信訪制度基本異化為以權(quán)利救濟(jì)為主，這破壞了司法的獨(dú)立性和權(quán)威性[8]。網(wǎng)上信訪暢通了信訪人的信訪渠道，如果不弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，信訪案件的數(shù)量會(huì)進(jìn)一步突增，其后果就是有從體制上消解現(xiàn)代法治社會(huì)基礎(chǔ)的危險(xiǎn)。

弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能需要從兩方面來完善：樹立司法權(quán)威和規(guī)范信訪的受理范圍。人們信訪不信法，多半不是放棄法律相關(guān)規(guī)定，而是不信任執(zhí)行法律的機(jī)構(gòu)。因此，司法機(jī)構(gòu)必須樹立起公正公平的司法形象，才能更好地挽回人們信法的信念，這樣才能弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能。其次，對(duì)于涉法涉訴的信訪案件不能因?yàn)樾旁L人的鬧訪行為而遷就信訪人，同時(shí)信訪機(jī)構(gòu)也不能因?yàn)榫S穩(wěn)考核的壓力而受理一些不屬于信訪的案件，這樣只會(huì)產(chǎn)生一個(gè)惡性循環(huán)的局面。信訪必須明確其案件受理范圍，而不是“信訪是個(gè)筐什么都能裝”的兜底制度，然后再慢慢剝離其中一些類型的案件。對(duì)于公民政治參與的信訪案件應(yīng)該多加鼓勵(lì)，以促進(jìn)重大決策的正確性。弱化信訪的現(xiàn)有功能是弱化信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，增強(qiáng)其政治參與和權(quán)力監(jiān)督功能，這是建設(shè)依法治國的需要。

2.完善信訪的分級(jí)處理模式

現(xiàn)實(shí)中，信訪的處理機(jī)關(guān)都被壓在基層部門。無論是公民的政治參與和利益表達(dá)訴求，還是對(duì)權(quán)利救濟(jì)的訴求，很多基層部門都無權(quán)處理。很多信訪人也認(rèn)為基層處理機(jī)關(guān)沒有權(quán)限依法處理問題，所以就不停地越級(jí)上訪。網(wǎng)上信訪制度實(shí)施以后，越級(jí)上訪的問題就會(huì)更加突出。信訪人不用再跑去北京，而是通過網(wǎng)上信訪系統(tǒng)可以向任何級(jí)別的信訪機(jī)構(gòu)提交信訪請(qǐng)求。受到傳統(tǒng)信訪找上級(jí)的思想的影響，會(huì)有很多信訪人直接向國家信訪局或者省級(jí)信訪機(jī)構(gòu)提交信訪請(qǐng)求，這樣就大大增加了上級(jí)信訪機(jī)構(gòu)的工作量?，F(xiàn)在中央出臺(tái)了越級(jí)上訪不再受理的規(guī)定，但是對(duì)于不同級(jí)別的信訪機(jī)構(gòu)受理何種信訪請(qǐng)求沒有明確的規(guī)定。網(wǎng)上信訪系統(tǒng)方便了信訪機(jī)構(gòu)對(duì)信訪案件的轉(zhuǎn)交，于是有很多的信訪案件又被轉(zhuǎn)交給基層部門處理，導(dǎo)致信訪人不滿處理信訪結(jié)果，進(jìn)而走上上訪的老路子。因此，必須要明確不同級(jí)別的部門處理信訪案件的范圍，充分落實(shí)堅(jiān)持屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)的信訪處理原則，使信訪人的訴求真正得到解決。

(二)網(wǎng)上信訪制度本身的完善

1.完善網(wǎng)上信訪的相關(guān)法律

黨的十八屆四中全會(huì)提出了依法治國的主題，并且要求改革必須與法有據(jù)。對(duì)于信訪工作提出了“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。網(wǎng)上信訪是促進(jìn)信訪陽光化和法治化的關(guān)鍵所在，必須要有明確的法律規(guī)定來規(guī)范這個(gè)制度。目前關(guān)于信訪的立法已經(jīng)提上日程，將來的《信訪法》應(yīng)該要把網(wǎng)上信訪通過專章或者專節(jié)的形式納入其中。至少要包括以下四方面的內(nèi)容：第一，對(duì)建立網(wǎng)上信訪平臺(tái)的主體要有相關(guān)規(guī)定。第二，對(duì)網(wǎng)上信訪的程序要有統(tǒng)一的程序性規(guī)定，對(duì)于受理、登記、轉(zhuǎn)交、處理等要有明確的規(guī)定。第三，對(duì)于如何保護(hù)信訪人的隱私也要有相關(guān)規(guī)定，確保舉報(bào)類信訪案件的信訪人不被打擊報(bào)復(fù)。第四，要明確相關(guān)主體的責(zé)任，確保網(wǎng)上信訪落到實(shí)處。公平公正不僅應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)讓人明明白白、不容置疑地看到其實(shí)現(xiàn)。通過網(wǎng)上信訪制度的建立，促進(jìn)信訪程序的公開透明化，使得信訪人能夠感受到信訪處理結(jié)果的公平公正。

2.加強(qiáng)網(wǎng)上信訪工作人員的能力

“觀夫古來任何政策的舉措,成于制度者半,成于人事者亦半。”網(wǎng)上信訪制度優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮終究還要依靠信訪工作人員的能力，不僅包括信訪事項(xiàng)處理的能力，還包括運(yùn)用現(xiàn)代計(jì)算機(jī)技術(shù)的能力。首先，網(wǎng)上信訪處理人員要轉(zhuǎn)變觀念，高度重視網(wǎng)上信訪。不能因?yàn)樾旁L人沒有“鬧訪”行為，而對(duì)網(wǎng)上信訪事項(xiàng)應(yīng)付了事。如果對(duì)信訪人網(wǎng)上信訪的事項(xiàng)只是一般性的回復(fù)，很難說有很好的效果[9]。其次，增加對(duì)街道辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層信訪處理部門的財(cái)政補(bǔ)貼，使其人員配備和硬件設(shè)置滿足網(wǎng)上信訪的需求。每個(gè)街道辦和鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置一個(gè)專門網(wǎng)上信訪專職人員，使網(wǎng)上信訪落到實(shí)處。最后，針對(duì)網(wǎng)上信訪處理人員舉行定期的培訓(xùn)，使其加強(qiáng)利用網(wǎng)上信訪系統(tǒng)的能力。

3.強(qiáng)化網(wǎng)上信訪的公開

依據(jù)網(wǎng)上信訪處理過程的不同階段，可以把網(wǎng)上信訪制度公開分為三個(gè)階段：事前信息公開、處理過程公開和處理結(jié)果公開[10]。網(wǎng)上信訪制度事前的信息公開主要在于使信訪人了解并會(huì)使用網(wǎng)上信訪系統(tǒng)。主要是加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)上信訪制度的宣傳，使這個(gè)建立不久的方便快捷的信訪渠道為公民所熟知。具體來說應(yīng)該包括相關(guān)的法律法規(guī)、網(wǎng)上信訪系統(tǒng)的訪問方式、網(wǎng)上信訪的案件受理范圍以及處理程序等一系列信息。網(wǎng)上信訪處理過程的公開主要是公開的對(duì)象和內(nèi)容，這是網(wǎng)上信訪制度的關(guān)鍵所在。實(shí)現(xiàn)信訪人、信訪機(jī)構(gòu)和有權(quán)處理機(jī)關(guān)對(duì)整個(gè)信訪案件的可查詢、可追蹤、可監(jiān)督等公開透明的程序。網(wǎng)上信訪處理結(jié)果的公開側(cè)重于對(duì)社會(huì)公開，這也是目前網(wǎng)上信訪所欠缺的。處理結(jié)果的公開應(yīng)該依據(jù)不同類型的信訪案件設(shè)置不同的原則。對(duì)申訴求決類和建議類信訪案件的處理結(jié)果，以信訪機(jī)構(gòu)的主動(dòng)公開為原則，以信訪人的申請(qǐng)不公開為例外。對(duì)于揭發(fā)控告類信訪案件的處理結(jié)果，以信訪辦的不公開為原則，以信訪人的申請(qǐng)公開為例外。

4.網(wǎng)上信訪代理人制度的建立

網(wǎng)上信訪制度不能全面覆蓋所有地方和所有人群，因此，針對(duì)缺乏硬件設(shè)施的一些地方的信訪人可以實(shí)施網(wǎng)上信訪代理人制度。網(wǎng)上信訪代理人制度是指代理人幫助不會(huì)使用網(wǎng)絡(luò)的信訪人進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)信訪。網(wǎng)上信訪代理人制度是使網(wǎng)上信訪全覆蓋所必需的。首先，對(duì)于代理人的選用，以群眾的推薦為原則，當(dāng)?shù)貙W(xué)校的老師、大學(xué)生村官以及其他有能力的人都可以被推薦，由所在地的區(qū)縣信訪辦進(jìn)行備案。其次，區(qū)縣信訪辦要定期對(duì)網(wǎng)上信訪代理人進(jìn)行培訓(xùn)，一方面培訓(xùn)相關(guān)法律法規(guī)；另一方面培訓(xùn)對(duì)系統(tǒng)的應(yīng)用能力，這樣才能更好地發(fā)揮其作用。最后，對(duì)于網(wǎng)上信訪代理人應(yīng)該有一定的財(cái)政補(bǔ)貼，促進(jìn)他們的積極性。網(wǎng)上信訪代理人制度的建立可以使我國6.7億網(wǎng)民的作用在網(wǎng)上信訪中進(jìn)一步發(fā)揮，使得網(wǎng)上信訪制度能夠擴(kuò)大使用范圍，充分發(fā)揮出其優(yōu)勢(shì)。

五、結(jié)語

網(wǎng)上信訪制度是一種更加高效、更加透明的信訪渠道，但信訪制度的法治化改革是一個(gè)整體工程，不可能單兵突進(jìn)、一蹴而就。在網(wǎng)上信訪制度建立過程中還需要其他制度的相互配合，才能根本解決信訪存在的困境。司法機(jī)關(guān)公平公正形象的確立以及公民的利益表達(dá)機(jī)制的完善能夠從外邊壓縮信訪的現(xiàn)有功能，再加上網(wǎng)上信訪制度內(nèi)部的積極作用，最終會(huì)使我國的信訪制度陽光化和法治化。

[1]謝媛，任夢(mèng).中國網(wǎng)上信訪推進(jìn)中的問題與對(duì)策研究[J].中國發(fā)展，2015，(2)：79-82．

[2]梁世斌.網(wǎng)上信訪逐步成為信訪主渠道[N].法制日?qǐng)?bào)，2015-06-27：(6).

[3]田文利.信訪制度的性質(zhì)、功能、結(jié)構(gòu)及原則的承接性研究[J].行政法學(xué)研究，2011，(1)：57-62．

[4]徐力.論網(wǎng)上信訪工作的完善[J].信訪與社會(huì)矛盾問題研究，2014，(4)：61-66．

[5]孫大雄.信訪制度功能的扭曲與理性回歸[J].法商研究，2011，(4)：52-55．

[6]楊小軍.信訪法治化改革與完善研究[J].中國法學(xué)，2013，(5)：22-33．

[7]吳華欽.從信訪的三次高峰看信訪制度的法治化改革[J].法學(xué)評(píng)論，2015，(2)：63-68．

[8]劉衛(wèi)紅.法治視野下信訪制度的完善[J].河北法學(xué)，2010，(10)：166-170.

[9]姜?jiǎng)俸?網(wǎng)上信訪：動(dòng)因、問題及其發(fā)展路徑[J].電子政務(wù)，2014，(2)：80-86.

[10]石佑啟，黃喆.論網(wǎng)上信訪及其制度保障[J] .中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2014，(5)：96-100.

〔責(zé)任編輯：徐雪野〕

2016-09-08

重慶市重大決策咨詢研究課題“重慶市‘陽光信訪’制度建設(shè)研究”(20152B12)

滕亞為(1964-)，女，重慶人，教授，碩士研究生導(dǎo)師，從事法治政府研究。

D630.9

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1000-8284(2016)10-0102-06