檀　陽(yáng)

(首都師范大學(xué) 管理學(xué)院， 北京 100089)

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國(guó)情國(guó)策研究

大數(shù)據(jù)背景下地方政府決策轉(zhuǎn)型探析

檀陽(yáng)

(首都師范大學(xué) 管理學(xué)院， 北京 100089)

隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)以及科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，大數(shù)據(jù)已成為一種可被運(yùn)用于管理科學(xué)的社會(huì)資源，在公共管理領(lǐng)域中，日益滲透到社會(huì)治理、政府決策等活動(dòng)中。當(dāng)前，我國(guó)地方政府決策中存在缺乏規(guī)劃性、缺乏參與性、決策成本過(guò)高、決策理性無(wú)標(biāo)準(zhǔn)以及濫用決策程序等問(wèn)題，導(dǎo)致決策工作效率低下、忽視公眾訴求、影響決策效果。大數(shù)據(jù)資源的客觀性、全面性、易獲取性、科學(xué)性以及分析技術(shù)的高效性可以彌補(bǔ)以上不足，如何運(yùn)用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)地方政府決策方式轉(zhuǎn)型成為政府管理領(lǐng)域中的方向性問(wèn)題，它涉及政府管理觀念、方式、制度、流程等一系列運(yùn)行機(jī)制的轉(zhuǎn)型，并需保證最終與大數(shù)據(jù)時(shí)代下的社會(huì)環(huán)境相融合，從而實(shí)現(xiàn)地方政府由傳統(tǒng)決策向新型決策轉(zhuǎn)變。

大數(shù)據(jù)；地方政府；決策；方式

近年來(lái)，我國(guó)地方政府在提高社會(huì)民主化程度方面成績(jī)顯著，隨著外部條件的不斷改善和公民民主意識(shí)的不斷提升，決策民主化的要求也越來(lái)越高；政府向社會(huì)提供的公共物品、公共服務(wù)愈加完善，隨著服務(wù)化水平的不斷提高，要解決的問(wèn)題難度也越來(lái)越大；政府社會(huì)治理能力的提高要求政府進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)民主、高效、科學(xué)、創(chuàng)新的新發(fā)展。政府決策作為社會(huì)治理活動(dòng)的起點(diǎn)，應(yīng)把握當(dāng)前大數(shù)據(jù)管理新變革的契機(jī)，通過(guò)調(diào)整自身決策運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)判斷準(zhǔn)確、及時(shí)迅速、有效且低成本、能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)防和創(chuàng)新的當(dāng)代地方政府“新型”決策。

一、大數(shù)據(jù)對(duì)地方政府決策的挑戰(zhàn)

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，不僅為商業(yè)領(lǐng)域創(chuàng)造了更多的機(jī)會(huì)和財(cái)富，同樣也滲透到了社會(huì)管理的各個(gè)層面。近年來(lái)，更是被多個(gè)國(guó)家上升到了戰(zhàn)略層面，大數(shù)據(jù)對(duì)于現(xiàn)代社會(huì)的重大意義不言而喻。除了商業(yè)領(lǐng)域，大數(shù)據(jù)在醫(yī)療衛(wèi)生、交通、公共安全、社會(huì)文化等領(lǐng)域都發(fā)揮著巨大作用，這不僅體現(xiàn)了大數(shù)據(jù)的科學(xué)與價(jià)值，更體現(xiàn)出當(dāng)代政府部門對(duì)大數(shù)據(jù)應(yīng)用的重視與傳統(tǒng)管理方式的轉(zhuǎn)變。其中，作為社會(huì)管理基礎(chǔ)的決策環(huán)節(jié)，不僅受到了大數(shù)據(jù)思維的沖擊，更面臨著大數(shù)據(jù)環(huán)境帶來(lái)的許多挑戰(zhàn)，決策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方式與網(wǎng)絡(luò)背景下復(fù)雜的決策環(huán)境，都是各地方政府因地制宜進(jìn)行決策的重要影響因素。

(一)大數(shù)據(jù)思維的沖擊

自從2012年大數(shù)據(jù)這一概念被頻繁提起，引發(fā)國(guó)內(nèi)社會(huì)對(duì)大數(shù)據(jù)的熱切關(guān)注，大數(shù)據(jù)思維正在日益滲透到工作生活的各個(gè)領(lǐng)域中，社會(huì)對(duì)大數(shù)據(jù)價(jià)值的使用也逐漸由被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代到來(lái)之前，政府對(duì)于數(shù)據(jù)的運(yùn)用主要是在電子政務(wù)、電子治理等方面，應(yīng)用于信息查詢、事務(wù)處理和部分決策工作當(dāng)中*黃璜，黃竹修，《大數(shù)據(jù)與公共政策研究：概念、關(guān)系與視角》，載《中國(guó)行政管理》，2015年第10期。。但隨著數(shù)據(jù)儲(chǔ)存容量的擴(kuò)大與計(jì)算技術(shù)的發(fā)展，海量數(shù)據(jù)成了一種可被不斷挖掘價(jià)值的資源[1]。例如利用實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與物聯(lián)網(wǎng)傳感系統(tǒng)收集的關(guān)于公民社會(huì)活動(dòng)的數(shù)據(jù)、在互聯(lián)網(wǎng)上產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)、企業(yè)在電子商務(wù)領(lǐng)域所積累的數(shù)據(jù)以及政府在電子政務(wù)建設(shè)過(guò)程中所積累的數(shù)據(jù)，涉及人類活動(dòng)和行為、商業(yè)和政治等方面，都可運(yùn)用到地方政府決策過(guò)程中。大數(shù)據(jù)促進(jìn)了政府、公民與企業(yè)間的合作，創(chuàng)建實(shí)時(shí)解決方案，迎來(lái)了決策的新時(shí)代*John Carlo Bertot，Heeyoon Choi． Big Data and E-Government: Issues，Policies，and Recommendations.The Proceedings of the 14th Annual International Conference on Digital Government Research．Quebec City，QC，Canada: ACM.2013。。再次，大數(shù)據(jù)所帶來(lái)的隱私問(wèn)題、合法性、真實(shí)性、合理性與倫理性要求我們改變的不僅僅是決策思維的總方向*Joseph Janes. Data, Data Everywhere[J]. American Libraries.2012,(5/6)。，還包括決策思維中的決策依據(jù)選擇、決策思維選擇、決策方式選擇、決策結(jié)果選擇等方方面面的思維方式。

(二)多種目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方式

改變決策方式只是對(duì)決策過(guò)程中實(shí)現(xiàn)決策目的方式的改變，并非改變決策目的及其本質(zhì)。如同樣的民主決策，過(guò)去是通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查等方式實(shí)現(xiàn)的，而在大數(shù)據(jù)時(shí)代，實(shí)現(xiàn)了了解民意途徑的多樣化，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)可以收集網(wǎng)民發(fā)布言論，通過(guò)技術(shù)手段對(duì)關(guān)鍵詞進(jìn)行收集，并進(jìn)一步判斷其背后的價(jià)值取向、觀點(diǎn)傾向與社會(huì)情緒，通過(guò)數(shù)據(jù)不但可以得到語(yǔ)句背后的訴求與情感傾向，還可以通過(guò)網(wǎng)民的行為預(yù)測(cè)其特質(zhì)并對(duì)其進(jìn)行定性*Michal Kosinski, David Stillwella, ThoreGraepelb.Private Traits and Attributes are Predictable from Digital Records of Human Behavior[J]. Proceedings of the National Academy of Sciences of the United States of America,2013,(4)。。而對(duì)于被此民意收集渠道排除在外的群體，也可使其訴求通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)在社會(huì)生活中的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)中被發(fā)現(xiàn),通過(guò)多種感知終端實(shí)時(shí)采集城市管理的數(shù)據(jù)，搭建城市管理的巨量數(shù)據(jù)的組織、存儲(chǔ)和管理平臺(tái)*徐宗本、馮芷艷,等，《大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的管理與決策前沿課題》，載《管理世界》，2014年第1期。。例如，政府對(duì)城市交通建設(shè)的民意咨詢，可以放棄過(guò)去成本高而效益低的問(wèn)卷調(diào)查法，通過(guò)從路口監(jiān)控設(shè)備收集車流量、汽車信息等數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)它們與路況的內(nèi)在聯(lián)系，判斷此路段的使用率、使用區(qū)間和主要使用者，進(jìn)而縮小決策中利益相關(guān)者的范圍，并進(jìn)一步明確問(wèn)題。又如通過(guò)手機(jī)、網(wǎng)絡(luò)和空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)設(shè)備可以收集和解釋空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)，使城市建設(shè)更多依賴于科技所建立的范式*Greg Newman, Andrea Wiggins, Alycia Crall1, Eric Graham, Sarah Newman, and Kevin Crowston. The Future of Citizen Science: Emergingtechnologies and Shifting Paradigms[J]. Frontiers in Ecology and the Environment.2012,(8)。。

(三)日益復(fù)雜的決策環(huán)境

當(dāng)前，伴隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的發(fā)展，以及“互聯(lián)網(wǎng)+”和“自媒體”時(shí)代的到來(lái)，社會(huì)的信息傳播方式與手段都發(fā)生了重要變化，數(shù)據(jù)與信息對(duì)社會(huì)治理和政府決策產(chǎn)生著重要的影響。首先，自媒體時(shí)代的來(lái)臨使網(wǎng)絡(luò)用戶更加趨向社群化，具有共同價(jià)值觀的個(gè)體通過(guò)網(wǎng)絡(luò)的信息傳播與接收，發(fā)現(xiàn)其在教育背景、文化認(rèn)知、價(jià)值觀念等方面的趨同性，形成了不同的網(wǎng)絡(luò)群體，聚集在一起對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行討論并迅速達(dá)成一致，還可能發(fā)展成為利益共同體。在發(fā)聲渠道上，發(fā)表言論的渠道不斷拓寬，新興網(wǎng)絡(luò)社群的話語(yǔ)權(quán)變得強(qiáng)大，政府必須重視這一現(xiàn)象，將這種溝通格局的變化納入政策議程的轉(zhuǎn)變之中。*曹光煜,傅昌波，《新互聯(lián)網(wǎng)對(duì)公共決策的影響及對(duì)策建議》，載《中國(guó)行政管理》，2015年第12期。其次，整個(gè)社會(huì)環(huán)境與總體價(jià)值觀的改變迫使政府必須做出調(diào)整。信息的飛速傳播使其不再是滯后的稀缺性資源，公眾對(duì)于信息的反應(yīng)也會(huì)隨著對(duì)信息的接受迅速發(fā)生，因此政府必須加強(qiáng)回應(yīng)性；同時(shí)，信息濫造和信息污染的現(xiàn)象也會(huì)更加嚴(yán)重，加大網(wǎng)絡(luò)民主中既有的信息鴻溝，對(duì)信息垃圾進(jìn)行監(jiān)督與矯正是維護(hù)網(wǎng)絡(luò)民主的必要措施*孫光寧，《大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)網(wǎng)絡(luò)民主的價(jià)值、沖擊及其應(yīng)對(duì)策略》，載《行政論壇》，2014年第6期。。最后，數(shù)據(jù)共享使社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的界限越來(lái)越模糊，這就要求政府把控全局，提高各領(lǐng)域工作的協(xié)同性，避免惡性分歧與沖突，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)數(shù)據(jù)環(huán)境。

二、地方政府決策過(guò)程中存在的問(wèn)題

在地方政府傳統(tǒng)決策過(guò)程中存在著諸多問(wèn)題。由于信息不充分、不能合理預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)、決策存在尋租行為、決策部門內(nèi)部工作安排混亂以及傳統(tǒng)決策觀念缺乏參與意識(shí)等原因，不僅導(dǎo)致目前地方政府決策存在缺乏戰(zhàn)略性、公眾參與不足、決策程序混亂以及決策成本過(guò)高等缺陷，也造成了政府工作的低效率以及社會(huì)管理工作的困境，更有甚者會(huì)導(dǎo)致社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，引發(fā)社會(huì)秩序的混亂。

(一)決策的短效與風(fēng)險(xiǎn)

地方政府決策缺乏規(guī)劃性主要表現(xiàn)為三個(gè)方面：阻礙未來(lái)其他項(xiàng)目建設(shè)，影響決策項(xiàng)目長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，沒(méi)有預(yù)估社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。以鐵路建設(shè)為例，如果沒(méi)有進(jìn)行周密計(jì)劃，考察周邊環(huán)境并結(jié)合城市未來(lái)發(fā)展規(guī)劃，可能會(huì)破壞城市規(guī)劃建設(shè)布局，對(duì)擬建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生不良影響；如果決策缺乏眼光，沒(méi)有對(duì)鐵路的路線設(shè)計(jì)、工程質(zhì)量給予恰當(dāng)考慮，導(dǎo)致工程使用率過(guò)低而收益不足；而如果沒(méi)有制定好鐵路周圍居民、商販和其他利益相關(guān)者的妥善安置辦法，引發(fā)群眾不滿，就會(huì)形成社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)獄、垃圾處理廠等鄰避項(xiàng)目的決策，則對(duì)政府進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提出更高的要求。政府在決策過(guò)程中對(duì)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)觸發(fā)點(diǎn)把握不當(dāng)，極易形成新的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。此外，地方政府對(duì)決策的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估范圍也比較模糊，有些地方制定了重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍，但是缺乏具體的量化指標(biāo)*陳占峰，《加強(qiáng)和完善行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制建設(shè)》，載《行政管理改革》，2012年第9期。，導(dǎo)致政府在對(duì)降低成本和制約決策的權(quán)衡中陷入兩難。

(二)決策的理性牢籠

過(guò)去的決策主要依賴于人的理性，在決策形式上，一方面，我們強(qiáng)調(diào)不能“拍腦袋”決策，這是在規(guī)避人的不理智行為；另一方面，我們將“有限理性”融入決策行為，反而產(chǎn)生彌補(bǔ)“有限理性”的動(dòng)機(jī)，強(qiáng)調(diào)面面俱到而忽視重點(diǎn)，成為“過(guò)度理性”?！斑^(guò)度理性”追求最優(yōu)，甚至在未弄清政策問(wèn)題本質(zhì)前，就將注意力和資源放到了細(xì)枝末節(jié)處，這不僅會(huì)降低決策效率，還會(huì)造成整個(gè)決策方向的本末倒置。而為實(shí)現(xiàn)“理性”決策而問(wèn)政于智庫(kù)與精英的決策模式，也會(huì)因封閉運(yùn)行、缺少合作或以政府外延為組織形式而產(chǎn)生有礙于決策理性和科學(xué)性的因素*魏禮群，《公共決策與智庫(kù)建設(shè)》，載《中國(guó)行政管理》，2015年第10期。。無(wú)論上述哪種決策，都是決策者以發(fā)揮主觀能動(dòng)性為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)決策方式所不能避免的。即使進(jìn)行投票表決，也未必達(dá)到最有效的檢驗(yàn)效果。同時(shí)，在決策過(guò)程中，也不乏非理性現(xiàn)象的存在，例如在進(jìn)行決策論辯過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生非理性化論辯，屬于論辯異化的現(xiàn)象，反映出決策論辯中的無(wú)規(guī)則、無(wú)制約等消極因素，有礙決策民主化的實(shí)現(xiàn)。*趙洪澤,權(quán)薇，朱亞蘭，《中國(guó)公共決策論辯的異化現(xiàn)象及其理性回歸》，載《中國(guó)行政管理》，2015年第6期。正是由于決策對(duì)人的“理性”的依賴，才會(huì)產(chǎn)生過(guò)度或異化的現(xiàn)象，“理性”的度難以把握，“滿意解”雖然替代“最優(yōu)解”，可是對(duì)于滿意的判斷仍然要依賴于主觀意識(shí)。

(三)公眾參與困境

我國(guó)地方政府公共決策參與困境主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：參與程度不高和參與的科學(xué)性不高。首先，從參與程度來(lái)看，主要由三方面因素決定：決策者對(duì)公眾參與的信心，公眾參與的積極性以及實(shí)現(xiàn)公眾參與的方式。有研究表明，如果公務(wù)員預(yù)期公民以某種方式參與政治生活和公共決策會(huì)帶來(lái)消極影響，則他們會(huì)對(duì)公民參與持負(fù)面態(tài)度*王浦劬,李鋒，《公務(wù)員對(duì)公民政治參與方式的評(píng)價(jià)問(wèn)題研究》，載《中國(guó)行政管理》，2016年第3期。。當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員與公眾之間缺乏信任，組織與參與積極性都亟待提高，不僅公眾參與地方政府決策程度不高，其作用也沒(méi)有得到有效發(fā)揮。在過(guò)去的決策過(guò)程中，政府往往采取調(diào)查問(wèn)卷、聽(tīng)證會(huì)、訪談等形式實(shí)現(xiàn)公眾參與，這種形式是在我國(guó)人口眾多的國(guó)情下所產(chǎn)生的適應(yīng)性參與辦法，但是，上述參與方式也極大降低了民主性。比如，發(fā)放的調(diào)查問(wèn)卷內(nèi)容是以調(diào)查人員的思維模式與視角設(shè)計(jì)出來(lái)的，接受調(diào)查的公眾只是在他們的思維框架下做出選擇；聽(tīng)證會(huì)也是由代表參加，而這些代表的選舉、會(huì)議信息的提供與議程設(shè)置都有可能被暗箱操作，以控制政策議程。因此，我國(guó)政府對(duì)公眾參與決策的設(shè)計(jì)能力、引導(dǎo)能力、溝通能力和法治能力尚待提高*王雅琴，《公眾參與背景下的政府決策能力建設(shè)》，載《中國(guó)行政管理》，2014年第9期。。其次，從參與的科學(xué)性方面來(lái)看，公眾參與的必要性與風(fēng)險(xiǎn)性被學(xué)者們視為公民參與決策問(wèn)題的議點(diǎn)*鐘裕民,陳寶勝，《地方公共決策的有效參與:基于溫州民間智庫(kù)的經(jīng)驗(yàn)研究》，載《中國(guó)行政管理》，2015年第8期。。一方面，了解公眾的利益訴求，是服務(wù)型政府滿足公眾需求的必要前提，公眾的需要也會(huì)幫助決策者更加準(zhǔn)確地認(rèn)識(shí)政策問(wèn)題、把握政策方向；另一方面，對(duì)一些專業(yè)技術(shù)要求高的決策，相比公眾參與，要更側(cè)重于專業(yè)人士的參與與專業(yè)技術(shù)分析，才能獲得決策效益的最大化?，F(xiàn)實(shí)中大量的決策既具有明顯的專業(yè)性和技術(shù)性特征，需要確保決策的科學(xué)質(zhì)量，同時(shí)又關(guān)乎多元主體的利益，要考慮公眾的認(rèn)同和接受度*黃小勇，《決策科學(xué)化民主化的沖突、困境及操作策略》，載《政治學(xué)研究》，2013年第4期。。目前，一些實(shí)際案例表明，我國(guó)公眾對(duì)科學(xué)知識(shí)的掌握尚處于比較落后的水平，加上對(duì)政府缺乏信任，致使部分決策項(xiàng)目未能如期展開。

(四)決策程序混亂

目前我國(guó)依法決策有五大程序：公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查以及集體討論決定。這五大法定程序保證了決策的科學(xué)性、民主性和合法性。但是，不同的地方政府以及不同的政府部門對(duì)這五大程序的理解均不相同，甚至有所偏差，導(dǎo)致在具體設(shè)置決策流程的過(guò)程中，出現(xiàn)了敷衍、歪曲或過(guò)度的現(xiàn)象。在一些地方，決策項(xiàng)目的提出、專家咨詢、公眾聽(tīng)證、集體討論決定等程序仍然不改過(guò)去“一把手”“一言堂”的本質(zhì)，使依法決策程序淪為一紙空談*許耀桐，《依法決策：理念、構(gòu)成與機(jī)制》，載《民主與法治》，2014年第12期。。許多地方政府對(duì)如何設(shè)置有效的程序，使程序發(fā)揮有效的作用缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。如對(duì)于公眾參與這一程序的設(shè)置，地方政府部門習(xí)慣于封閉式?jīng)Q策就會(huì)忽視利益相關(guān)者和公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，它們對(duì)這一程序不是按照政策的需要進(jìn)行安排，而是根據(jù)官員對(duì)公眾意見(jiàn)的信任程度來(lái)進(jìn)行的。再如，集體討論決定是對(duì)決策方案的最終敲定，那么在決策過(guò)程中出現(xiàn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)是否需要集體討論決定？這就造成不同地區(qū)政府部門對(duì)程序的設(shè)置存在很大主觀性，會(huì)導(dǎo)致決策效率低下、決策成本過(guò)高乃至決策失誤等后果。

(五)決策成本過(guò)高

由于政府決策行為不以營(yíng)利為目的，缺乏成本效益觀念，同時(shí)所提供的公共物品和服務(wù)缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，使政府并沒(méi)有將決策成本作為考慮的因素之一。有研究分析了決策成本的構(gòu)成與影響因素，認(rèn)為決策成本主要包括論證過(guò)程所費(fèi)和決策實(shí)施費(fèi)用，以及問(wèn)題所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失，其中，論證過(guò)程所費(fèi)是決策成本的關(guān)鍵*佘碩，詹必勝，許曉東，《有限狀態(tài)機(jī)理論下的政府決策信息成本測(cè)度模型構(gòu)建研究》，載《中國(guó)行政管理》，2013年第9期。。以往的公眾參與形式，造成了行政成本的增加和效率的降低*劉淑妍,朱德米，《當(dāng)前中國(guó)公共決策中公民參與的制度建設(shè)與評(píng)價(jià)研究》，載《中國(guó)行政管理》，2015年第6期。，原因在于公眾參與形式多種多樣，但卻缺乏統(tǒng)一的限值標(biāo)準(zhǔn)。例如，決策前要收集利益相關(guān)者的意見(jiàn)和訴求，決策中要聽(tīng)取他們對(duì)決策方案的意見(jiàn)，決策后要從他們的反饋中收集有效信息，這就產(chǎn)生了較高的決策成本；頻繁地與會(huì)和訪談、調(diào)查并不一定能夠得到完全的有效信息，這就造成決策資金利用效率低下。此外，決策部門對(duì)于公眾參與的范圍、限度和組織方式的設(shè)置尚未明晰，不能完全按照決策的利益分類來(lái)明確相對(duì)應(yīng)利益群體參與決策，因此，公眾參與的有效性也并不高，這也造成了一種資源浪費(fèi)。政府在受理公民提出的建議的過(guò)程中，后者往往要消耗更多的時(shí)間和花費(fèi)，即政府與公民之間溝通的信息成本過(guò)大，此種情況會(huì)導(dǎo)致公民由于高成本而降低參與積極性，而在政府需要了解公眾訴求的狀態(tài)下又會(huì)轉(zhuǎn)嫁給政府。

三、大數(shù)據(jù)背景下地方政府決策轉(zhuǎn)型的路徑選擇

大數(shù)據(jù)在地方政府決策中能夠得到科學(xué)運(yùn)用的前提是政府的決策體系能夠做出合理轉(zhuǎn)變。第一，要轉(zhuǎn)變的是傳統(tǒng)的決策觀念，利用大數(shù)據(jù)的廣泛性和科學(xué)性解決公共事務(wù)；第二，要轉(zhuǎn)變的是傳統(tǒng)的決策方式，使決策工作的重心由方案選擇轉(zhuǎn)移到問(wèn)題的界定中；第三，則要簡(jiǎn)化和重組流程，以精簡(jiǎn)工作內(nèi)容，減少?zèng)Q策成本，合理利用大數(shù)據(jù)科學(xué)技術(shù)；第四，要建立相關(guān)的制度安排作為決策轉(zhuǎn)型的依據(jù)和保障；第五，要?jiǎng)?chuàng)造良好的決策環(huán)境，保證大數(shù)據(jù)的作用得以科學(xué)、平穩(wěn)地發(fā)揮。

(一)轉(zhuǎn)變固有決策觀念

大數(shù)據(jù)的價(jià)值，我們不難從商業(yè)領(lǐng)域的成功營(yíng)銷案例和公共管理領(lǐng)域的社會(huì)治理案例中發(fā)現(xiàn)，一方面，我們接受了大數(shù)據(jù)對(duì)社會(huì)的改變，大數(shù)據(jù)思維在觀念意識(shí)上對(duì)我們形成沖擊，這是一種被動(dòng)地接受；另一方面，我們需要主動(dòng)做出改變，使大數(shù)據(jù)成為實(shí)現(xiàn)地方政府決策轉(zhuǎn)型的工具，而非被動(dòng)受其支配。在政府管理領(lǐng)域，政府具有天然信息優(yōu)勢(shì)，其通過(guò)日常行政事務(wù)積累以及社會(huì)行為記錄下來(lái)的數(shù)據(jù)，豐富程度遠(yuǎn)勝商業(yè)領(lǐng)域和互聯(lián)網(wǎng)。因此，要實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)時(shí)代中的決策轉(zhuǎn)型，在資源與技術(shù)上并非難事，重要的是轉(zhuǎn)變觀念，對(duì)已有數(shù)據(jù)價(jià)值和內(nèi)部規(guī)律有準(zhǔn)確的認(rèn)知和把握，并培養(yǎng)數(shù)據(jù)意識(shí)，拋棄過(guò)去傳統(tǒng)低效的決策觀念。在思維層面，對(duì)于問(wèn)題的本質(zhì)也需要有更精準(zhǔn)地把握，來(lái)適應(yīng)龐大的數(shù)據(jù)、精準(zhǔn)的程序與無(wú)意識(shí)的機(jī)械運(yùn)作。大數(shù)據(jù)不同于人，雖然客觀全面，但是沒(méi)有分析與主觀能動(dòng)性，因此在運(yùn)用數(shù)據(jù)進(jìn)行決策的過(guò)程中，我們必須發(fā)出最精準(zhǔn)的指令，才能避開數(shù)字在分析層面的盲區(qū)，進(jìn)而達(dá)到高效與準(zhǔn)確的決策目的。

(二)改變傳統(tǒng)決策方式

首先，為使大數(shù)據(jù)為地方政府決策服務(wù)，我們需要重新審視過(guò)去的決策方式，對(duì)其進(jìn)行分析和重建。應(yīng)用大數(shù)據(jù)的決策方式，應(yīng)以解剖問(wèn)題本質(zhì)為核心，強(qiáng)調(diào)層層拆解，直至抓住問(wèn)題的本質(zhì)?！敖^大多數(shù)人都可能習(xí)慣了在現(xiàn)象層面思考問(wèn)題，因?yàn)檫@時(shí)不需要花太多的力氣思考，事實(shí)上，我們的邏輯思考是一個(gè)慵懶的系統(tǒng)，如何找到本質(zhì)才是解決問(wèn)題的關(guān)鍵?！?車品覺(jué)，《決戰(zhàn)大數(shù)據(jù)》，杭州：浙江人民出版社,2014年。因此，決策工作的重心也應(yīng)由傳統(tǒng)的“想辦法”轉(zhuǎn)移到“找重點(diǎn)”。將決策者的主觀能動(dòng)性由選擇辦法轉(zhuǎn)移到討論問(wèn)題上，只有找出想要解決的問(wèn)題，才能給海量的數(shù)據(jù)庫(kù)明確的指令，數(shù)據(jù)的后續(xù)分析與操作才能建立在正確的方向上，大數(shù)據(jù)才能“對(duì)癥下藥”，發(fā)揮其價(jià)值。其次，政府為了適應(yīng)已被大數(shù)據(jù)改變的社會(huì)環(huán)境，也要使其決策方式符合時(shí)代價(jià)值觀?；ヂ?lián)網(wǎng)上，關(guān)于單個(gè)個(gè)人的數(shù)據(jù)信息受激于“自媒體”時(shí)代而迅速膨脹，作為公民的個(gè)體，表達(dá)自我的心理需求更加強(qiáng)烈，公民不但發(fā)聲，更加渴望聲音被聽(tīng)到。在這種社會(huì)形勢(shì)的推動(dòng)下，公共價(jià)值觀已經(jīng)發(fā)生改變，民眾強(qiáng)烈的訴求意愿與對(duì)政府反饋的關(guān)注已不同昨日，實(shí)現(xiàn)民主的道路已經(jīng)變寬，政府必須調(diào)整決策方式，來(lái)適應(yīng)這種改變。

(三)簡(jiǎn)化重組決策流程

從適應(yīng)傳統(tǒng)決策方式的決策程序，到政府要求依法決策的五大程序，再到今天利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行決策，改變決策程序是適應(yīng)決策方式的必然要求。這一新型決策方式體現(xiàn)了人在“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題”中的智慧和大數(shù)據(jù)在“解決問(wèn)題”中的智慧。相應(yīng)的，決策流程也要更傾向于對(duì)問(wèn)題關(guān)鍵癥結(jié)的剖析，而在選擇最終方案的過(guò)程中，可依照大數(shù)據(jù)的分析結(jié)果，在較小的選擇范圍內(nèi)進(jìn)行表決，因此可以適當(dāng)精簡(jiǎn)決策程序。針對(duì)這兩個(gè)方面，決策流程需要進(jìn)行重組，將過(guò)去程序中的提出問(wèn)題、核實(shí)問(wèn)題、進(jìn)入政策議程、發(fā)表民意、專家論證、集體討論等程序，融入第一類流程，要考慮到公眾在提出問(wèn)題的同時(shí)，可能已經(jīng)對(duì)問(wèn)題進(jìn)行了思考，因此這兩個(gè)程序可以同步進(jìn)行。而諸如風(fēng)險(xiǎn)性評(píng)估、合法性審查等本屬于決策方案提出后的工作，在大數(shù)據(jù)的科學(xué)性和客觀性的保障下，可以以數(shù)據(jù)化的方式實(shí)現(xiàn)，即在大數(shù)據(jù)對(duì)問(wèn)題進(jìn)行分析解決的過(guò)程中，根據(jù)以往積累信息的數(shù)字化描述同步完成。大數(shù)據(jù)決策的特點(diǎn)之一就是具有預(yù)測(cè)性，因此，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面它可以在很大程度上規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，并且，對(duì)于法律條文、決策問(wèn)題的相關(guān)信息，都可以以技術(shù)手段對(duì)其進(jìn)行量化和數(shù)字化，使其發(fā)揮出技術(shù)上可分析的價(jià)值。

(四)建立相關(guān)制度安排

“利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行決策的能力，是提升國(guó)家治理能力，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的必然要求，而建立與完善數(shù)據(jù)決策支持系統(tǒng)是推進(jìn)國(guó)家治理體系建設(shè)的重要組成部分。*孫強(qiáng),張雪峰，《大數(shù)據(jù)決策學(xué)論綱：大數(shù)據(jù)時(shí)代的決策變革》，載《華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第8期?！钡胤秸疀Q策方式的轉(zhuǎn)變，必然會(huì)面臨重建支持系統(tǒng)及環(huán)境制度的挑戰(zhàn)，因此，政府需要在法律上賦予其權(quán)威性和固定性，以規(guī)章制度作為硬性保障，再配合觀念上的轉(zhuǎn)變，才能達(dá)成有效的目的。首先，在技術(shù)安排方面，要對(duì)與大數(shù)據(jù)應(yīng)用相關(guān)的人工智能、云計(jì)算、數(shù)據(jù)發(fā)掘等技術(shù)手段做出合理規(guī)定和安排，同時(shí)，也要設(shè)計(jì)相應(yīng)的技術(shù)人才培養(yǎng)方案，滿足不斷擴(kuò)大的政策需求。其次，數(shù)據(jù)開放是公眾了解政府工作、社會(huì)運(yùn)行情況的必然要求，同時(shí)也可以使政府在數(shù)據(jù)開放過(guò)程中，利用民眾的智慧解決問(wèn)題、處理問(wèn)題，是各國(guó)、各地方政府大數(shù)據(jù)決策建設(shè)工作中的題中之意[2]，而其中數(shù)據(jù)安全問(wèn)題尤為重要。數(shù)據(jù)在云服務(wù)提供商與用戶之間進(jìn)行交換時(shí)，會(huì)產(chǎn)生安全和隱私方面的問(wèn)題，保證數(shù)據(jù)安全，可以從技術(shù)、數(shù)據(jù)平臺(tái)內(nèi)部管理以及政府政策入手*NidhiRastogi, Marie Joan Kristine Gloria, James Hendler. SecurIity and Privacy of Performig Data Analytics in the Cloud[J].Journal of Information Policy.2015,(5).。大數(shù)據(jù)決策強(qiáng)調(diào)組織與部門之間的信息傳遞與溝通，以消除信息孤島[3]，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，而數(shù)據(jù)在流動(dòng)過(guò)程中，容易出現(xiàn)個(gè)人隱私與重要數(shù)據(jù)泄露問(wèn)題，對(duì)此，技術(shù)人員可以通過(guò)技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流通的保密，數(shù)據(jù)平臺(tái)通過(guò)規(guī)范化管理可以降低數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)政府也應(yīng)當(dāng)給予制度和法律的保障，立法部門應(yīng)在法律上完善相關(guān)處罰條例等。最后，由于決策分工的轉(zhuǎn)變和決策流程的重組，為保證決策工作的規(guī)范性，關(guān)于決策主體、決策程序、決策內(nèi)容、決策評(píng)估以及監(jiān)督反饋等方面的制度必然要隨之做出調(diào)整，以保證決策部門自發(fā)形成良性的內(nèi)部循環(huán)。

(五)創(chuàng)造和諧決策環(huán)境

利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行決策是大數(shù)據(jù)應(yīng)用與政府決策的結(jié)合，是兩種行為的有機(jī)融合，所以它們之間的契合點(diǎn)至關(guān)重要。從主體方面來(lái)看，決策一端是技術(shù)人員，一端是決策者，由于工作性質(zhì)不同，雙方在各自領(lǐng)域的專業(yè)性越強(qiáng)，就越容易產(chǎn)生對(duì)對(duì)方工作性質(zhì)的懷疑與誤解，在決策過(guò)程中，兩個(gè)主體都需要高水平的溝通與理解能力，如果溝通不暢，很容易造成技術(shù)隊(duì)伍與決策隊(duì)伍之間的斷層，乃至整個(gè)決策流程的脫節(jié)。如技術(shù)人員建立了一種模型，來(lái)分析數(shù)據(jù)，但是他們卻不知道這套模型的實(shí)際有效性以及能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策效果。同時(shí)，決策者手中擁有各種各樣的數(shù)據(jù)，他對(duì)這些數(shù)據(jù)價(jià)值的衡量與判斷不同，決定了這些數(shù)據(jù)的應(yīng)用方向也不同，可能與數(shù)據(jù)分析師的意見(jiàn)產(chǎn)生分歧。

我們對(duì)于問(wèn)題本質(zhì)的分析，要求還原問(wèn)題場(chǎng)景，充分發(fā)揮邏輯思維和辨別能力，決策者可能不是政策問(wèn)題的直接相關(guān)者，對(duì)其場(chǎng)景的還原能力有限,因此必須要找到對(duì)此問(wèn)題最敏感、接觸最廣的部門或群體，這就涉及部門之間以及組織外部的協(xié)調(diào)與溝通、分工與合作[4]。因此，決策作為一個(gè)統(tǒng)一一致的過(guò)程，必須保證和諧、有序、穩(wěn)定的內(nèi)外環(huán)境，使整個(gè)組織在決策過(guò)程中各司其職、各盡其用。

在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，我國(guó)地方政府決策信息反饋路徑將實(shí)現(xiàn)暢通便捷，同時(shí)決策參與主體的參與方式多樣化也成為可能，交流渠道的暢通使資源得以共享；社會(huì)群體通過(guò)網(wǎng)絡(luò)形成了新的價(jià)值共同體，網(wǎng)絡(luò)賦予決策參與主體更多實(shí)現(xiàn)話語(yǔ)權(quán)的方式，政策問(wèn)題通過(guò)辯論被建構(gòu)出來(lái)，繼而形成了依賴于大數(shù)據(jù)的新型資源依賴、價(jià)值共享與話語(yǔ)權(quán)交互作用的政策網(wǎng)絡(luò)*范世煒，《試析西方政策網(wǎng)絡(luò)理論的三種研究視角》，載《政治學(xué)研究》，2013年第8期。，地方政府的決策行為也將在政策網(wǎng)絡(luò)的框架與運(yùn)行中更為科學(xué)、民主、高效。

[1]車品覺(jué).決戰(zhàn)大數(shù)據(jù)[M].杭州：浙江人民出版社,2014,(4)：45-47.

[2][奧地利]維克托·邁爾-舍恩伯格.大數(shù)據(jù)時(shí)代[M].杭州：浙江人民出版社,2013,(1):149-151.

[3]徐繼華,馮啟娜.智慧政府：大數(shù)據(jù)治國(guó)時(shí)代的來(lái)臨[M].北京：中信出版社,2014,(2):186-191.

[4][美]伊恩·艾瑞斯.大數(shù)據(jù)思維與決策[M].北京：人民郵電出版社,2014,(9):115-116.

〔責(zé)任編輯：徐雪野〕

2016-09-20

檀陽(yáng)(1993-)，女，河北邢臺(tái)人，碩士研究生，從事行政管理研究。

C93.934

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1000-8284(2016)10-0045-06