張敏敏

(中央民族大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

?

國情國策研究

論經(jīng)濟法與經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)配合

張敏敏

(中央民族大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081)

經(jīng)濟法作為重要的法律部門,法的穩(wěn)定性使其不可避免地具有時滯性，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展變化，經(jīng)濟法的滯后性弊端日益凸顯,對于宏觀調(diào)控和整體經(jīng)濟穩(wěn)定造成不利影響。合理化的經(jīng)濟政策能夠?qū)?jīng)濟立法進行引導(dǎo)，同時能夠彌補經(jīng)濟法的漏洞，加強經(jīng)濟法的實施效果。而法律化后的經(jīng)濟政策，因具有了法律屬性，其穩(wěn)定性、規(guī)范性將得到進一步提高，從而以法律的強制力保障經(jīng)濟政策的貫徹實施。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，在實踐層面，經(jīng)濟法與經(jīng)濟政策的互動領(lǐng)域在不斷拓展。在二者的互動過程中，如果能夠完美契合，則對經(jīng)濟法的實施效果和經(jīng)濟法的完善大有裨益。而且有助于推動經(jīng)濟政策的進一步落實，促進社會主義市場經(jīng)濟的健康穩(wěn)定發(fā)展。在變化萬千的社會經(jīng)濟發(fā)展過程中,經(jīng)濟法尤其應(yīng)加強與經(jīng)濟政策的協(xié)作配合，以形成一種富有張力的動態(tài)機制。

經(jīng)濟法；經(jīng)濟政策；協(xié)調(diào)配合

法治國家應(yīng)加強經(jīng)濟法與經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)配合，經(jīng)濟法的穩(wěn)定性使其不可避免地具有時滯性，有時無法及時有效的應(yīng)對復(fù)雜多變的社會經(jīng)濟生活，這不利于經(jīng)濟法作用的有效發(fā)揮，也容易引發(fā)對其權(quán)威性的質(zhì)疑。由于經(jīng)濟法作為法律其自身的內(nèi)在局限性使其在實施過程中存在一系列問題，時滯性的局限性是亟待解決的問題。這就需要與具有合理性的經(jīng)濟政策進行協(xié)調(diào)配合，經(jīng)濟法與經(jīng)濟政策各具自身的優(yōu)勢與缺陷，在調(diào)整社會經(jīng)濟生活中各自發(fā)揮不同的作用，將二者聯(lián)合起來，取長補短進行優(yōu)勢互補，有助于使二者共同發(fā)揮作用，加強對社會經(jīng)濟關(guān)系的調(diào)整與管理

一、經(jīng)濟法與經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)配合

“對經(jīng)濟關(guān)系的法律調(diào)整,在貫徹執(zhí)行經(jīng)濟政策中起著重要作用”。[1]作為上層建筑的組成部分，經(jīng)濟法與經(jīng)濟政策都應(yīng)反映并服務(wù)于經(jīng)濟基礎(chǔ)，對經(jīng)濟基礎(chǔ)產(chǎn)生能動作用。在一定意義上,經(jīng)濟法中的大量條款是經(jīng)濟政策法律化后的內(nèi)容,而具有法律屬性后的經(jīng)濟政策，其穩(wěn)定性、規(guī)范性將得到進一步提高。

(一) 經(jīng)濟政策引導(dǎo)經(jīng)濟立法

“ 經(jīng)濟法作為現(xiàn)代法, 具有與傳統(tǒng)法治理念不同的現(xiàn)代性, 與政策的聯(lián)系更為密切?！盵2]其中,經(jīng)濟政策是經(jīng)濟立法的前提, 經(jīng)濟法是經(jīng)濟政策的法律化, 是對經(jīng)濟政策有效實施的法律保障[3]。加快形成有效的社會主義市場競爭機制，進一步建立健全使市場在資源配置中起決定性作用的體系，推動資本市場雙向開放的戰(zhàn)略決策，要求對我國經(jīng)濟以及全球經(jīng)濟發(fā)展形式能夠及時做出制度回應(yīng)，以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，應(yīng)對全球經(jīng)濟發(fā)展的風(fēng)云變化。然而經(jīng)濟法對穩(wěn)定性和權(quán)威性的要求，使其具有滯后性，往往無法及時應(yīng)對紛繁復(fù)雜的社會經(jīng)濟，對某些新型社會經(jīng)濟關(guān)系也無法及時進行調(diào)整，使經(jīng)濟法對新型社會經(jīng)濟關(guān)系的調(diào)整出現(xiàn)某些不適，無法滿足現(xiàn)代社會對經(jīng)濟運行效率的要求。而經(jīng)濟政策具有的靈活性與適應(yīng)性能夠及時對社會經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的新問題予以制度回應(yīng)，并及時進行調(diào)整。通過經(jīng)濟法與經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)配合，有利于及時、有效地對社會經(jīng)濟關(guān)系進行調(diào)整，化解經(jīng)濟運行中出現(xiàn)的問題，保障經(jīng)濟運行效率。有鑒于此，在建設(shè)社會主義法治社會，堅持協(xié)調(diào)發(fā)展、共享發(fā)展、開放發(fā)展的過程中更應(yīng)重視經(jīng)濟政策的作用，對于具有較強穩(wěn)定性、卓有成效的經(jīng)濟政策應(yīng)該通過法定程序?qū)⑵渖仙椒蓪哟?，將其納入經(jīng)濟法制度中。

以財政法與財政政策的關(guān)系為例，在經(jīng)濟金融化、全球化背景下,面對復(fù)雜多變的經(jīng)濟形勢，政府運用財政政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟的常規(guī)方式是“相機抉擇”即政府根據(jù)當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展形勢, 采用不同的財政措施,利用國家財力有意識調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行的手段[4]。為加強財政法的適應(yīng)性以有效調(diào)整財政關(guān)系，財政法需要反映根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展新形式制定的財政政策, 因此需要將這些財政政策予以法律化。例如，根據(jù)2014年《政府工作報告》中對于財稅體制改革問題的強調(diào)，尤其是對預(yù)算管理制度改革的重視，新《預(yù)算法》的亮點之處在于規(guī)定應(yīng)實行全口徑預(yù)算，如第4條規(guī)定“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”；第5條規(guī)定“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算”。再如，新《預(yù)算法》更是首次對“預(yù)算公開”問題做出細致規(guī)定，第14條對公開的范圍、主體、時限等提出明確要求，對轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機關(guān)運行經(jīng)費等事項明確要求做出公開說明，并在第92條中對違反預(yù)算公開規(guī)范的法律責(zé)任做出規(guī)定。通過對預(yù)算法修改后呈現(xiàn)的亮點予以分析，在見證財政法體系日益完善進步的基礎(chǔ)上，更應(yīng)重視預(yù)算公開入法的長遠意義。其有利于切合社會主義市場經(jīng)濟及其法治要求，保障公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)，有效預(yù)防政府失靈。

(二) 經(jīng)濟政策彌補經(jīng)濟法的漏洞

從根本上講，“單單穩(wěn)定性與確定性并不足以為我們提供一個行之有效的、富有生命力的法律制度”[5]。經(jīng)濟法制定后需要保持穩(wěn)定性，不可朝令夕改，否則有損法的權(quán)威性和可預(yù)測性。但是，對穩(wěn)定性的要求也往往使其滯后于當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展形勢，無法及時對某些經(jīng)濟問題做出回應(yīng)。經(jīng)濟法作為調(diào)整社會經(jīng)濟關(guān)系的法律，其主要任務(wù)是監(jiān)督、規(guī)范國家調(diào)整經(jīng)濟活動的行為,促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展，面對千姿百態(tài)、變化萬千的社會經(jīng)濟不可一成不變。由于各方面的原因，經(jīng)濟法不可避免地帶有時滯性，需要靈活的經(jīng)濟政策予以配合，才能有效發(fā)揮對社會經(jīng)濟關(guān)系的調(diào)控作用。

經(jīng)濟政策對經(jīng)濟法漏洞的填補作用表現(xiàn)在：經(jīng)濟法不是萬能的，單單一部經(jīng)濟法律規(guī)范不可能事無巨細的對所有的經(jīng)濟關(guān)系進行調(diào)控，更何況經(jīng)濟法本身的時滯性，也使其在復(fù)雜多變的社會經(jīng)濟面前表現(xiàn)出些許的無能為力，因此經(jīng)濟法不可避免地存在漏洞。在社會經(jīng)濟運行過程中如果出現(xiàn)了經(jīng)濟法沒有規(guī)定的問題，或者有些問題經(jīng)濟法已無法對其進行有效調(diào)控，而此時相關(guān)經(jīng)濟政策卻有與之相關(guān)的規(guī)定，那么可以考慮適用該項經(jīng)濟政策。一方面，進行經(jīng)濟立法或修法必須符合法定程序，這是一個漫長的過程，在短時間內(nèi)往往無法及時應(yīng)對新興問題完成立法或修法過程。即使進行立法或修法，經(jīng)過層層嚴格的程序制定出的新法或修改后的經(jīng)濟法對于已經(jīng)出現(xiàn)的問題也往往于事無補，這與現(xiàn)代社會對經(jīng)濟運行效率的要求背道而馳。正如薩維尼指出的,法律自制定公布之時起,即逐漸與時代脫節(jié)。即經(jīng)過立法或修法后的經(jīng)濟法可能又與此前出現(xiàn)的問題不適，無法對其進行調(diào)控。另一方面，如果漠視社會經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題 ，對“市場失靈”或“政府失敗”問題置之不理，則經(jīng)濟法的權(quán)威性、強制性無從談起，而且也會因為缺乏對社會經(jīng)濟的有效調(diào)控和對政府宏觀調(diào)控權(quán)的有效規(guī)制，使社會經(jīng)濟陷入混亂，這必將對國家利益、社會利益造成極大損害。 所以，如果相關(guān)經(jīng)濟政策與經(jīng)濟法的價值不相沖突，可以選擇適用經(jīng)濟政策對社會經(jīng)濟進行調(diào)整，這符合經(jīng)濟法對公平與效率的追求。

新《預(yù)算法》對于一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付中存在的諸多問題，如規(guī)模偏小和資金分散等問題，在第16條、第38條、第52條等多個條款中對轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立原則、目標(biāo)、預(yù)算編制方法、下達時限等事項做出具體規(guī)定。新《預(yù)算法》對專項轉(zhuǎn)移支付制度做出重點規(guī)范，如強調(diào)要建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制，對于市場機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付等，有利于規(guī)制中央部門對地方事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)，也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算。針對財政轉(zhuǎn)移支付問題，我國尚未制定專門的財政轉(zhuǎn)移支付法，轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)問題都在其他相關(guān)法律中予以規(guī)定。新《預(yù)算法》正式實施前，對有關(guān)轉(zhuǎn)移支付尤其是專項轉(zhuǎn)移支付的問題則可以根據(jù)有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)濟政策進行規(guī)定。

(三) 法律化后的經(jīng)濟政策具有更強的穩(wěn)定性和權(quán)威性

將具體國家政策予以法律化是使其獲得強制執(zhí)行和給予市場主體更大合理預(yù)期的重要方式[6]。經(jīng)濟政策雖具有靈活性、適應(yīng)性,但由于其針對社會經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的具體問題進行規(guī)定，在穩(wěn)定性方面無法與經(jīng)濟法同日而語。另外，由于經(jīng)濟政策的制定主體往往是政府，其權(quán)威性也不及由全國人民代表大會嚴格按照法定程序制定通過的經(jīng)濟法。為了保障在較長時期內(nèi)具有穩(wěn)定性的重要經(jīng)濟政策得到有效實施,需要經(jīng)過法定程序?qū)⑵浼{入經(jīng)濟法范疇，使其更具規(guī)范性。同時，通過將經(jīng)濟政策法律化，有助于以法律的權(quán)威性、強制性保障經(jīng)濟政策的實施。

例如，對于財政政策而言，由于其具有靈活性、及時性和制定程序簡易性等特征, 在財政改革中，一般情況下是先出臺政策, 在財政政策實施一段時間后,再總結(jié)經(jīng)驗將可以納入財政法范圍的政策進行法律化，使其上升為法律。通過財政政策和財政法的相互配合，有效促進國家對經(jīng)濟的平衡協(xié)調(diào)，維護社會公共利益。財政政策的法律化，有助于以法律的規(guī)范性和強制性促進財政政策目標(biāo)的貫徹落實。

二、如何增強經(jīng)濟法與經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)互動

為探索加強經(jīng)濟法與經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)互動的有效方式，使二者在相互配合中發(fā)揮最佳的經(jīng)濟法實施效果。綜合我國目前經(jīng)濟法與經(jīng)濟政策的實施現(xiàn)狀與效果，以及未來社會經(jīng)濟的發(fā)展情況，可以探索在以下方面做出努力：

(一)經(jīng)濟法及經(jīng)濟政策在制定過程中應(yīng)堅持

1.經(jīng)濟政策的制定應(yīng)遵循科學(xué)原則。首先，制定經(jīng)濟政策應(yīng)尊重客觀經(jīng)濟規(guī)律，符合經(jīng)濟事實。根據(jù)當(dāng)前以及未來經(jīng)濟發(fā)展的形式和趨勢，目前市場經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的問題和國家未來的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，制定符合客觀經(jīng)濟發(fā)展形式的經(jīng)濟政策。如果漠視客觀經(jīng)濟規(guī)律和經(jīng)濟事實，以政府的主觀經(jīng)濟意志為基礎(chǔ)制定的經(jīng)濟政策，其必然與社會客觀經(jīng)濟現(xiàn)狀不相適應(yīng)，這種脫離客觀經(jīng)濟規(guī)律的經(jīng)濟政策不應(yīng)被經(jīng)濟法所吸納。其次，經(jīng)濟政策應(yīng)符合經(jīng)濟法律的規(guī)定。經(jīng)濟政策的制定主體、內(nèi)容、執(zhí)行主體、實施方式等應(yīng)嚴格遵循經(jīng)濟法的規(guī)定，在相關(guān)領(lǐng)域已有比較完善的經(jīng)濟立法時，制定經(jīng)濟政策應(yīng)在經(jīng)濟法的框架內(nèi)進行，強調(diào)國家依照法律來實現(xiàn)對社會經(jīng)濟的調(diào)控。最后，注重民主決策。重視發(fā)揮經(jīng)濟決策機構(gòu)的作用,使決策更具客觀性、社會性與專門性。尊重市場規(guī)律，充分發(fā)揮市場的決定性作用，同時為了防止市場失靈，經(jīng)濟法管理主體應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟法規(guī)定對社會經(jīng)濟活動予以有效監(jiān)控。重視民主決策，協(xié)調(diào)個體權(quán)利與公共權(quán)利、個體利益與公共利益。

2.經(jīng)濟政策的法律化。經(jīng)濟政策應(yīng)在經(jīng)濟法的框架內(nèi)，在經(jīng)濟法的制約下制定、實施。對于符合客觀經(jīng)濟規(guī)律的經(jīng)濟政策應(yīng)選擇時機使其上升到法律層次，具有法律屬性，增強經(jīng)濟政策的可信度，使其實施獲得預(yù)期效果。在我國，由于經(jīng)濟政策主要由政府制定、實施，因此應(yīng)加強人民代表大會對經(jīng)濟行政法規(guī)的審查和監(jiān)督,擴大人民代表大會立法對經(jīng)濟政策的規(guī)范作用。

(二)以財政法與財政政策協(xié)調(diào)互動的方式為視角，映射經(jīng)濟法與經(jīng)濟政策的互動

在深化經(jīng)濟體制改革，完善經(jīng)濟法律制度的過程中，針對財稅改革和財政轉(zhuǎn)移支付等問題,發(fā)揮財政政策的積極作用對于上述問題的改革大有裨益。在市場經(jīng)濟運行過程中，營造良好的法治環(huán)境，加強經(jīng)濟法與經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)互動，有助于國家對經(jīng)濟活動的有效參與和監(jiān)控調(diào)節(jié)。

1.財政法與財政政策應(yīng)根據(jù)自身的作用和特點協(xié)調(diào)確定各自的調(diào)整范圍。對于憲法、立法法確定必須由法律調(diào)整的財政關(guān)系, 以及根據(jù)經(jīng)濟波動情況能夠自動發(fā)揮穩(wěn)定作用的財政工具,如稅收、財政轉(zhuǎn)移支付等應(yīng)制定為法律。對于靈活性較大的相機抉擇財政政策,宜采用政策手段, 但是該操作程序, 可以由法律規(guī)定,以保證財政政策的科學(xué)性與民主性[7]。

2.加強財政法與財政政策在制定過程中的溝通協(xié)調(diào)。由于財政法與財政政策的制定主體、程序及背景不同，二者在實施過程中難免存在內(nèi)在矛盾，為了消弭財政法與財政政策之間的矛盾， 實現(xiàn)二者的有效協(xié)調(diào),在財政法和財政政策的制定過程中,應(yīng)重視建立二者之間的溝通與協(xié)調(diào)機制，如預(yù)算法在制定過程中預(yù)算工委與財政部之間就預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整等方面進行了充分的溝通協(xié)調(diào)，以提高財稅預(yù)算等方面的立法和審查監(jiān)督的實效。

3.了解、掌握財政法與財政政策的出臺時期。在市場經(jīng)濟運行過程中，面對瞬息萬變的經(jīng)濟發(fā)展情況，經(jīng)濟法不是萬能的，不可能一一應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的問題，因此需要經(jīng)濟政策予以配合。實踐中，由于經(jīng)濟政策具有靈活性、前瞻性，面對社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，當(dāng)經(jīng)濟法對這方面的規(guī)定存在法律空白或漏洞，而修法又來不及時，采用靈活的經(jīng)濟政策來予以彌補不失為一條成功的經(jīng)驗。所以，一般情況下是先出臺經(jīng)濟政策，待時機成熟時再以法律的形式予以規(guī)定。

4.注重財政法和財政政策的動態(tài)配合,消弭二者之間的摩擦。這一點主要是強調(diào)財政政策和財政法應(yīng)在實施中加強配合?！柏斦叩呢瀼貙嵤?yīng)有利于促進財政法的實施, 樹立財政法的權(quán)威；財政政策是財政法律的核心內(nèi)容,在實施財政法的過程中, 要注意財政政策因勢變動的走向, 在執(zhí)法中運用財政法原則, 使用法定自由裁量權(quán)緩解和消除與政策的矛盾, 使財政政策和財政法律在動態(tài)中耦合, 達到財政政策和財政法律實施的預(yù)期效果?！盵8]

三、結(jié)語

經(jīng)濟法作為社會本位法，在維護社會公平正義，調(diào)整市場經(jīng)濟運行的過程中愈加發(fā)揮重要作用。在經(jīng)濟發(fā)展過程中應(yīng)對經(jīng)濟法制度不斷予以完善，對于實施卓有成效的政策適時入法。同時，在此過程中，經(jīng)濟法應(yīng)注重與經(jīng)濟政策的動態(tài)配合。經(jīng)濟政策具有較強的前瞻性、靈活性，在市場經(jīng)濟運行過程中，面對瞬息萬變的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，經(jīng)濟法不是萬能的，不可能一一應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的所有問題，因此經(jīng)濟政策既對經(jīng)濟立法起引導(dǎo)作用，又對經(jīng)濟法起補充作用。在瞬息萬變的社會經(jīng)濟發(fā)展過程中加強與經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)配合，有助于共同發(fā)揮對社會經(jīng)濟生活的調(diào)控、規(guī)范作用。

[1]張文顯.法理學(xué)[M].北京：高等教育出版社,2011：50.

[2]吳丙新.法律漏洞補充理論的三個基本問題[J].法制與社會發(fā)展,2011，(2).

[3]鄧子基.財政政策與貨幣政策的配合同社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系[J].當(dāng)代財經(jīng)，2006，(1).

[4]張守文.經(jīng)濟法的政策分析初探[J].法商研究，2003，(5).

[5]張守文.論經(jīng)濟法的現(xiàn)代性[J].中國法學(xué)，2000，(5).

[6]徐孟洲.經(jīng)濟政策與稅法之關(guān)系評析[J].月旦法學(xué)，2002，(91).

[7]湯潔茵.市場經(jīng)濟體制的完善與稅收法律主義的修正——從財政稅收政策的分析入手[C]//財稅法論叢第5卷,2004.

[8]鄧峰.經(jīng)濟政策、經(jīng)濟制度和經(jīng)濟法的協(xié)同變遷與經(jīng)濟改革演進[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，1998，(2).

〔責(zé)任編輯：張毫〕

2016-08-11

張敏敏(1989-)，女，山東青島人，碩士研究生，從事經(jīng)濟法研究。

D90

A

1000-8284(2016)10-0041-04