郝海青,毛建民

(1.青島大學(xué)法學(xué)院，山東 青島 266071；2.青島產(chǎn)權(quán)交易所，山東 青島 266100)

全球氣候治理新秩序下“三可”技術(shù)的管理規(guī)制

郝海青1,毛建民2

(1.青島大學(xué)法學(xué)院，山東 青島 266071；2.青島產(chǎn)權(quán)交易所，山東 青島 266100)

全球氣候治理新秩序下“三可”(可監(jiān)測、可報(bào)告、可核查)技術(shù)面臨著調(diào)整。通過綜合運(yùn)用管理學(xué)和法學(xué)的交叉研究方法，對歐盟、日本、美國的“三可”技術(shù)體系及管理規(guī)制進(jìn)行比較研究，探討其可借鑒之處，分析中國的現(xiàn)狀及不足。中國應(yīng)制定高位階的法律及實(shí)施細(xì)則，從建立與國際接軌的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)過程監(jiān)管、制定參與主體的工作規(guī)范、加強(qiáng)對從業(yè)人員的培訓(xùn)和監(jiān)管等方面實(shí)現(xiàn)對“三可”技術(shù)的管理規(guī)制，為建立全國統(tǒng)一碳市場奠定基礎(chǔ)。

氣候治理；三可；管理規(guī)制

2015年12月12日舉世矚目的聯(lián)合國氣候變化大會(huì)在巴黎落下帷幕，經(jīng)過兩周的艱苦談判，最終達(dá)成《通過<巴黎協(xié)定>的第1/CP.21號決定》，該文件的重大意義在于設(shè)定了全球應(yīng)對氣候變化的長期目標(biāo)，將全球平均氣溫升幅限制在低于前工業(yè)化時(shí)期2℃，并爭取限制在1.5℃，這份《決定》不需要各國立法程序批準(zhǔn)，對參會(huì)國家均具有約束力。其附件《巴黎協(xié)定》涵蓋發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家為實(shí)現(xiàn)溫控目標(biāo)應(yīng)采取的全部措施[1]，首次對發(fā)展中國家減排提出要求，該協(xié)定覆蓋196個(gè)國家，標(biāo)志著全球氣候治理新秩序的起點(diǎn)。

中國積極參與全球氣候治理,2015年6月向聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處遞交了“國家自主貢獻(xiàn)文件”，承諾中國的自主貢獻(xiàn)目標(biāo)是2030年碳排放達(dá)到峰值，并爭取盡早達(dá)峰。中國還宣布提供200億元人民幣，設(shè)立中國氣候變化南南合作基金，幫助其他發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化[2]。

中國正在加快向綠色低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的步伐，在全球氣候變化新框架下“三可”技術(shù)作為碳交易市場的基礎(chǔ)，面臨著調(diào)整。本文的創(chuàng)新之處在于綜合運(yùn)用管理學(xué)和法學(xué)的交叉研究方法，通過比較研究歐盟、日本、美國等發(fā)達(dá)國家的“三可”技術(shù)規(guī)制，探討中國在全球氣候治理新秩序下制定相應(yīng)規(guī)則時(shí)應(yīng)采取的對策。

1 “三可”技術(shù)體系的含義和價(jià)值

1.1 “三可”技術(shù)體系的含義

“三可”技術(shù)體系即可監(jiān)測、可報(bào)告、可核查(Monitoring、Reporting、Verification，也稱MRV)，是碳交易機(jī)制中對溫室氣體排放和減排監(jiān)測的基本要求。具體而言，“可監(jiān)測”是指應(yīng)根據(jù)已建立的標(biāo)準(zhǔn)，明確監(jiān)測的對象、方式，并客觀認(rèn)知監(jiān)測的局限性；“可報(bào)告”是指能夠按照聯(lián)合國氣候變化框架公約或者其他國際一致的要求進(jìn)行報(bào)告，應(yīng)明確報(bào)告的主體、內(nèi)容、方式和程序等；“可核查”是指應(yīng)當(dāng)明確核查的主體和條件，核查主體目前主要是指經(jīng)過認(rèn)證的獨(dú)立第三方[3]。

“三可”技術(shù)在國際立法層面上處于停滯狀態(tài)，缺乏統(tǒng)一的國際法管理與規(guī)制。但在區(qū)域碳交易機(jī)制和締約國國內(nèi)取得突破[4]，最為成功的例子是歐盟碳排放權(quán)交易機(jī)制中的“三可”技術(shù)法規(guī)對各成員國形成統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，澳大利亞、日本、德國、美國等在國內(nèi)及區(qū)域排放交易體系中也有關(guān)于“三可”技術(shù)的規(guī)制立法，促進(jìn)了區(qū)域性“三可”技術(shù)管理制度的成熟與定型。

1.2 “三可”技術(shù)體系在碳排放權(quán)交易機(jī)制中的價(jià)值

“三可”技術(shù)體系是碳交易機(jī)制建立的基石，是碳交易市場運(yùn)行的先決條件和制度保障，是衡量配額分配與核定企業(yè)履約的標(biāo)準(zhǔn)?！叭伞敝贫茸鳛樘冀灰妆O(jiān)管的核心制度，也是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下國家溫室氣體排放清單和《京都議定書》下三種履約機(jī)制實(shí)施的基礎(chǔ)。

在一國內(nèi)部，“三可”體系是國家推行減排政策的技術(shù)支撐和平臺(tái)，也是進(jìn)行碳排放總量控制、初始分配的制度基礎(chǔ)，建立具有可比性、一致性和透明性的評價(jià)指標(biāo)體系是碳減排評價(jià)的依據(jù)。同時(shí)，通過立法制定碳排放監(jiān)測、計(jì)量和核查方法，使得減排量具有法定的公信力，獲得社會(huì)對其價(jià)值的認(rèn)可，從而促進(jìn)碳排放額的交易與流通?？梢哉f，如果沒有“三可”體系，碳交易制度就失去生命與活力，碳市場無法運(yùn)轉(zhuǎn)下去。隨著碳市場的國際化，“三可”標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則將趨向統(tǒng)一，加強(qiáng)對“三可”技術(shù)規(guī)范的研究、爭取在國際“三可”技術(shù)規(guī)則的制定中享有話語權(quán)是各國面臨的重大挑戰(zhàn)。

2 國內(nèi)外“三可”技術(shù)體系研究及管理規(guī)制

2.1 國外“三可”技術(shù)體系研究及管理規(guī)制

(1)歐盟“三可”技術(shù)體系研究及管理規(guī)制。歐盟碳交易機(jī)制是世界上運(yùn)行最早、范圍最廣的區(qū)域碳交易機(jī)制，從2005年發(fā)展到今天，經(jīng)歷了三個(gè)階段，碳減排量的監(jiān)測、報(bào)告和核查制度一直是碳交易立法的核心，歐盟碳交易機(jī)制的順利運(yùn)行有賴于“三可”體系的技術(shù)保障。隨著每一個(gè)階段的改革，監(jiān)測、報(bào)告和核查制度也與時(shí)俱進(jìn)，其系統(tǒng)化的立法推進(jìn)過程，是歐盟碳交易機(jī)制的示范點(diǎn)所在，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

歐盟委員會(huì)是“三可”體系的管理機(jī)構(gòu)，前期各國可以執(zhí)行自己的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，歐盟委員會(huì)在第三階段實(shí)現(xiàn)了對“三可”體系的統(tǒng)一管理。建立科學(xué)的“三可”體系，需要長期充足的排放數(shù)據(jù)做技術(shù)支撐，歐盟從1999年就開始對成員國及不同行業(yè)的排放企業(yè)進(jìn)行溫室氣體排放清單的評估，為碳交易機(jī)制2005年的初始運(yùn)行奠定了基礎(chǔ)，在第一階段沒有歐盟層面的統(tǒng)一監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，各國采用預(yù)測計(jì)算方法，對本國內(nèi)部碳排放量進(jìn)行監(jiān)測、報(bào)告和核查，這種國家利益導(dǎo)向下的監(jiān)測數(shù)據(jù)和結(jié)論缺乏客觀公正性，導(dǎo)致碳價(jià)的暴跌。這一階段“三可”體系的立法文件是歐盟委員會(huì)制定的《監(jiān)測和報(bào)告溫室氣體排放量的指南》(Monitoring and Reporting Guidelines,以下簡稱2004 MRG)。各國可以根據(jù)自己國內(nèi)情況執(zhí)行，導(dǎo)致在對關(guān)鍵術(shù)語的解釋、樣本數(shù)據(jù)的選取、提交報(bào)告的要求上分歧較大。第二階段對該指南進(jìn)行修訂，2013年歐盟碳交易機(jī)制進(jìn)入深度改革的第三階段，歐盟委員會(huì)重新制定《監(jiān)測和報(bào)告溫室氣體排放量的指南》及《認(rèn)證與核查指南》，旨在建立穩(wěn)健、透明、統(tǒng)一、科學(xué)的“三可”體系，提高社會(huì)公眾對碳減排額的交易信心。歐盟委員會(huì)為了加強(qiáng)統(tǒng)一管理，在歐盟層面制定統(tǒng)一的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，提高各國排放監(jiān)測報(bào)告的質(zhì)量和有效性[5]。歐盟MRG立法中具有借鑒價(jià)值的規(guī)定是收緊監(jiān)測計(jì)劃中關(guān)于證明符合相應(yīng)層級的要求，提出不確定性和風(fēng)險(xiǎn)評估；將基于計(jì)算的方法分為標(biāo)準(zhǔn)化方法和質(zhì)量平衡方法，強(qiáng)調(diào)基于計(jì)算和基于測量方法的結(jié)合使用；改進(jìn)核查中關(guān)于數(shù)據(jù)流和質(zhì)量控制的方法；增加了關(guān)于不合理成本的說明等。

歐盟“三可”體系由溫室氣體監(jiān)測、報(bào)告、核查、質(zhì)量控制和免責(zé)機(jī)制五個(gè)部分構(gòu)成。歐盟委員會(huì)高度重視第三方核查機(jī)構(gòu)的作用，對第三方核查機(jī)構(gòu)和獨(dú)立核查人員的入門資質(zhì)及工作程序進(jìn)行統(tǒng)一管理，2012年在《溫室氣體審定和核查機(jī)構(gòu)要求》中制定統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范核查活動(dòng)，使得核查報(bào)告具有可比性和公信力。具體規(guī)定包括核查的范圍、核查計(jì)劃、原則及流程等方面。核查流程又規(guī)范化為：了解生產(chǎn)活動(dòng)、熟悉數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、分析數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)、制定核查計(jì)劃、按計(jì)劃進(jìn)行核查、出具核查報(bào)告等。

歐盟委員會(huì)2013年提出的關(guān)于“航運(yùn)業(yè)二氧化碳排放監(jiān)測、報(bào)告和核實(shí)機(jī)制”法規(guī)于2015年7月正式生效，2018年1月1日開始首個(gè)監(jiān)測周期，監(jiān)測對象是進(jìn)出歐盟、并在歐盟港口?？康?000總噸及以上的所有船舶，針對其船上所有燃料燃燒所產(chǎn)生的二氧化碳排放，屆時(shí)減排將成為一個(gè)具有統(tǒng)一核查標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制問題，歐盟航空碳稅的征收并不順利，但隨著全球碳減排協(xié)定《巴黎協(xié)定》的簽署，航運(yùn)業(yè)減排的命運(yùn)應(yīng)當(dāng)相對樂觀，在全球氣候治理的新框架下，各國航運(yùn)界都應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)對減排問題。

(2)日本“三可”技術(shù)體系研究及管理規(guī)制。日本曾是國際氣候談判的積極倡導(dǎo)者，1997年在日本簽訂的《京都議定書》是氣候變化史上揭開強(qiáng)制減排序幕的國際法律文件，第二年日本國會(huì)就通過了《全球變暖對策推進(jìn)法》，這是日本第一部專門應(yīng)對氣候變暖的法律，2006年4月日本正式建立碳排放監(jiān)測、報(bào)告和公布制度。2010年4月日本東京都總量限制碳交易體系正式啟動(dòng)，次月通過的《氣候變暖對策基本法案》是其基礎(chǔ)性法律文件，該法案對日本一直非常重視的“可監(jiān)測、可報(bào)告、可核查”機(jī)制做出系統(tǒng)的規(guī)定，內(nèi)容涵蓋監(jiān)測、報(bào)告和核查的主體、程序、方法學(xué)等方面[6]。

日本的“三可”體系主要由監(jiān)測、報(bào)告、核查、披露四個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成。監(jiān)測環(huán)節(jié)包括確定排放源，確定排放目標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)測點(diǎn)和監(jiān)測方式，編制監(jiān)測手冊，規(guī)范監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)和流程。報(bào)告環(huán)節(jié)包括排放量的核算，即由活動(dòng)量乘以排放系數(shù)得出，提交排放報(bào)告。核查環(huán)節(jié)指由第三方核證機(jī)構(gòu)主要針對排放報(bào)告、減排項(xiàng)目的合規(guī)性、核查單位的認(rèn)證、對交易系統(tǒng)外的碳信用的來源等進(jìn)行核查。與其他國家不同，日本在“三可”體系中增加合計(jì)、公布和披露制度，按照企業(yè)行業(yè)、都道府縣的行政區(qū)域分別統(tǒng)計(jì)，披露統(tǒng)計(jì)結(jié)論和排放信息。這是日本“三可”體系的特色，與《巴黎協(xié)定》里碳披露制度的要求是一致的，日本在“三可”體系建立之初就將披露制度化，體現(xiàn)了日本制定環(huán)境法時(shí)對公眾參與原則的重視，這種理念值得我們學(xué)習(xí)與借鑒。

(3)美國“三可”技術(shù)體系研究及管理規(guī)制。美國一直以發(fā)展中國家(例如中國、印度)不承擔(dān)減排義務(wù)為借口，退出《京都議定書》，游離于國際碳減排框架之外，但美國在排放權(quán)交易體制運(yùn)行方面積累了很多有益的經(jīng)驗(yàn)，著名的“酸雨計(jì)劃”為各國構(gòu)建碳交易體系提供了范例。美國的自愿碳交易體系和區(qū)域強(qiáng)制交易體系也走在世界前列，美國在碳排放權(quán)交易的技術(shù)層面有許多可以借鑒之處，其“三可”體系具有先進(jìn)、獨(dú)特的地方。目前美國“三可”體系的管理機(jī)構(gòu)是環(huán)保署，依托的法規(guī)是其2009年10月30日發(fā)布的《溫室氣體強(qiáng)制報(bào)告法案》，通過立法明確溫室氣體排放核算方法學(xué)、涵蓋的排放源、報(bào)告界限值、提交報(bào)告的周期以及核查方式等。收集數(shù)據(jù)的主要方法是實(shí)測法和計(jì)算法，為了確保數(shù)據(jù)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，美國應(yīng)用實(shí)測法[7]，并對實(shí)測的現(xiàn)場和收集程序有嚴(yán)格的質(zhì)量控制要求。

美國“三可”體系包括監(jiān)測、報(bào)告、核查、質(zhì)量保證和控制四個(gè)部分。其獨(dú)到之處是采用了自行核查方式以及電子系統(tǒng)核查和第三方審核員現(xiàn)場核查相結(jié)合的方法，首先通過電子系統(tǒng)內(nèi)置的質(zhì)量控制程序核查企業(yè)報(bào)告中的數(shù)據(jù)，將其與歷史排放數(shù)據(jù)及同類排放參數(shù)進(jìn)行對比，如果不一致，則對電子系統(tǒng)檢查出的數(shù)據(jù)錯(cuò)誤和缺失，再交由獨(dú)立的第三方核查員進(jìn)行現(xiàn)場核查。這樣將大大提高核查的效率，由現(xiàn)場核查負(fù)最終責(zé)任同時(shí)能保障核查的公正性與準(zhǔn)確性。第四個(gè)環(huán)節(jié)是質(zhì)量保證和控制，這需要制定監(jiān)測計(jì)劃時(shí)做出特別說明，是“三可”體系運(yùn)行的最后一道保障。

自從2014年11月中美發(fā)布?xì)夂蜃兓?lián)合聲明之后，美國對待碳減排的態(tài)度已經(jīng)大有轉(zhuǎn)變，開始正面應(yīng)對氣候變化和碳交易機(jī)制問題。巴黎氣候峰會(huì)上美國大力促成《巴黎協(xié)定》的通過，可以看出未來美國將會(huì)力爭在全球碳交易市場中的優(yōu)勢地位，利用其話語權(quán)將美國的碳排放規(guī)則推行到全世界，因此我們研究其碳排放立法和技術(shù)具有重大意義。

2.2 中國“三可”技術(shù)及其管理規(guī)制的現(xiàn)狀

中國在“兩省五市”的碳交易試點(diǎn)工作成果斐然，都經(jīng)過了數(shù)據(jù)摸底、規(guī)則制定和在線交易等環(huán)節(jié)，其中深圳和上海在法規(guī)建設(shè)和平臺(tái)交易上尤為成功。截至2015年12月31日，全國試點(diǎn)的七家碳排放交易所累計(jì)配額公開交易量超過4420.6萬噸二氧化碳當(dāng)量，累計(jì)成交額超過12.85億元。2016年上半年共計(jì)成交配額3039.6萬噸，比2015年同期增長245%。

雖然中國的碳市場交易額與日俱增，但“三可”技術(shù)水平亟待提高。中國現(xiàn)階段尚未建成全國的碳排放數(shù)據(jù)庫，七個(gè)試點(diǎn)省市在監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)上存在差異，控排企業(yè)使用的能源計(jì)量器具不統(tǒng)一，監(jiān)測能力不足。而且目前中國主要采用以排放因子為基礎(chǔ)的計(jì)算方法，而不是實(shí)測法，這會(huì)導(dǎo)致碳排放清單報(bào)告的結(jié)果不科學(xué)，同時(shí)有的地區(qū)出于保護(hù)地方經(jīng)濟(jì)的考慮，監(jiān)督企業(yè)提交排放報(bào)告不力，最終使得報(bào)告制度缺乏實(shí)效。中國核證市場長期被外方企業(yè)占據(jù)，核證機(jī)構(gòu)的技術(shù)水平也較低，缺乏本土的專業(yè)第三方核證人員。國家發(fā)改委于2015年1月初步建成國家碳交易注冊登記系統(tǒng)，自愿減排交易注冊登記部分正式上線運(yùn)行，但國家統(tǒng)一減排交易部分尚在建設(shè)中。提高“三可”技術(shù)水平是中國構(gòu)建統(tǒng)一碳交易市場中的難點(diǎn)與重點(diǎn)，《十三五規(guī)劃綱要》中明確提出“實(shí)行重點(diǎn)單位碳排放報(bào)告、核查、核證和配額管理制度”，可見對重點(diǎn)單位實(shí)現(xiàn)可監(jiān)測、可報(bào)告，可核查，是現(xiàn)在碳交易工作的重中之重。

在“三可”技術(shù)的管理規(guī)制上，中國目前并未在國家層面建立配套的法律體系，七個(gè)試點(diǎn)省市各自出臺(tái)一系列行政規(guī)章、規(guī)范性文件和地方標(biāo)準(zhǔn)等[8]，對監(jiān)測、報(bào)告與核查的管理規(guī)制做出規(guī)定，但不同之處頗多，普遍存在的問題是立法層級較低?，F(xiàn)行的全國層面的碳交易法規(guī)是2014年12月國家發(fā)改委發(fā)布的《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，屬于部門規(guī)章，效力等級依然不高，且對“三可”技術(shù)制度并未做出具體規(guī)定。全國統(tǒng)一的“三可”法律制度尚在構(gòu)建之中，目前僅有部分規(guī)范性文件出臺(tái)，國家發(fā)改委于2014年7月成立全國碳排放管理標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)測、企業(yè)項(xiàng)目層面的核算與報(bào)告等領(lǐng)域國家標(biāo)準(zhǔn)的制定工作，截至2015年7月份三批共發(fā)布24個(gè)行業(yè)的《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報(bào)告指南(試行)》，2015年11月國家質(zhì)監(jiān)總局、國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)首次公布《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報(bào)告通則》等11項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)，但具體規(guī)則尚需要在實(shí)踐中細(xì)化及完善。

截至2016年8月8日已有178個(gè)國家簽署《巴黎協(xié)定》,22個(gè)國家交存文書，中美均承諾年底完成國內(nèi)法律程序，預(yù)計(jì)協(xié)定將于2017年提前生效，全球性的減排浪潮已經(jīng)逼近。中國計(jì)劃2017年啟動(dòng)全國統(tǒng)一碳交易市場，為此，國家發(fā)改委于2016年1月出臺(tái)《關(guān)于切實(shí)做好全國碳排放權(quán)交易市場啟動(dòng)重點(diǎn)工作的通知》，在碳排放權(quán)交易市場建設(shè)攻堅(jiān)時(shí)期，首要的任務(wù)是建立完善的“三可”體系，對重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)的碳排放情況進(jìn)行摸底，確定擬納入全國碳交易體系企業(yè)名單，對其歷史碳排放進(jìn)行核算、報(bào)告與核查?！锻ㄖ窞槿珖际袌龅膯?dòng)注入了一針“強(qiáng)心劑”，體現(xiàn)了中國政府的決心和力度，五個(gè)附件文件涉及排放交易行業(yè)、數(shù)據(jù)監(jiān)測及第三方核查人員的管理等問題[9]，但《通知》并不具備法律約束力。因此，中國迫切需要在國家層面以立法的形式確立“三可”規(guī)則，為碳市場的運(yùn)行保駕護(hù)航，為國家“三可”體系的規(guī)制提供強(qiáng)有力的法律支撐。

3 全球氣候治理新秩序下“三可”技術(shù)管理規(guī)制的發(fā)展趨勢及中國的應(yīng)對

3.1 全球氣候治理新秩序下“三可”技術(shù)管理規(guī)制的發(fā)展趨勢

聯(lián)合國氣候變化框架公約下的“三可”體系對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家規(guī)定不同的義務(wù)。發(fā)達(dá)國家的“三可”體系主要針對定量的減排目標(biāo)采取的行動(dòng)，內(nèi)容涵蓋“三可”的具體形式、通過“三可”比較評價(jià)各國的減排行動(dòng)、構(gòu)建“三可”的遵約機(jī)制及違約責(zé)任。對發(fā)展中國家，主要針對可持續(xù)發(fā)展框架下采取的行動(dòng)，其確定的“三可”具體形式與發(fā)達(dá)國家不同，監(jiān)測方法和范圍符合發(fā)展中國家的國情，更多地集中于政策和行動(dòng)，同時(shí)應(yīng)建立與發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家技術(shù)和資金支持相關(guān)聯(lián)的“三可”機(jī)制。

這體現(xiàn)了國際環(huán)境法“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，中國在構(gòu)建“三可”技術(shù)體系時(shí)應(yīng)遵循對發(fā)展中國家的要求，建立符合中國國情的“三可”體系。但是《巴黎協(xié)定》的簽署勢必大力推動(dòng)減排的全球化，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的聯(lián)系會(huì)更密切，在某些領(lǐng)域出現(xiàn)融合，對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的義務(wù)要求越來越趨同，發(fā)展中國家的“三可”義務(wù)要求將會(huì)提高。因此中國應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家的“三可”技術(shù)，結(jié)合中國國情，并具有一定的前瞻性，制定科學(xué)合理的“三可”規(guī)則。

3.2 中國管理規(guī)制“三可”技術(shù)的應(yīng)對

(1)制定專門的單行法，建立國家統(tǒng)一的、與國際接軌的“三可”標(biāo)準(zhǔn)。制定統(tǒng)一的立法、建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)國家構(gòu)建“三可”體系的前提和保障，因此中國在運(yùn)行國家碳交易體系之前首要的工作就是通過立法建立統(tǒng)一的國家“三可”標(biāo)準(zhǔn)，用以指導(dǎo)碳排放的監(jiān)測、核查工作。中國目前的相關(guān)立法層級較低，框架性規(guī)定較多，與碳市場的快速推進(jìn)相比，立法進(jìn)度明顯延遲，導(dǎo)致有關(guān)主管部門前期工作難以展開，且缺乏可持續(xù)性。建議制定較高層級的專門單行法及配套的實(shí)施細(xì)則，提高其權(quán)威性和可操作性。具體內(nèi)容至少應(yīng)當(dāng)包括三部分：企業(yè)排放的監(jiān)測、量化與報(bào)告；關(guān)于核查對象和核查方式的界定；第三方核查機(jī)構(gòu)及人員的認(rèn)定管理等。

中國政府在巴黎氣候峰會(huì)上舉辦以‘MRV體系建設(shè)’為主題的專場活動(dòng)，介紹中國運(yùn)用“三可”技術(shù)推動(dòng)應(yīng)對氣候變化能力建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，彰顯中國在應(yīng)對氣候變化國際治理機(jī)制中的成果，但中國還應(yīng)當(dāng)參考國際法中的相關(guān)規(guī)定來完善國內(nèi)立法，“三可”機(jī)制應(yīng)當(dāng)是一種鼓勵(lì)所有國家實(shí)施減排行動(dòng)的方式，而不是約束性的，這是國際“三可”機(jī)制形成的理念。中國制定立法時(shí)應(yīng)采用這種理念，探討與國際接軌的操作規(guī)范，充分發(fā)揮“三可”機(jī)制的效能。

(2)細(xì)化監(jiān)測、報(bào)告、核查規(guī)則，加強(qiáng)對“三可”技術(shù)的過程監(jiān)管。國家通過明確的立法細(xì)化監(jiān)測、報(bào)告、核查規(guī)則，制定統(tǒng)一的碳排放監(jiān)測、報(bào)告和核查指南，并建立監(jiān)督全部流程的評估機(jī)制，加強(qiáng)對“三可”技術(shù)全過程的監(jiān)管。首先，制定《企業(yè)碳排放監(jiān)測報(bào)告指南》，指導(dǎo)并規(guī)范企業(yè)的碳排放監(jiān)測和報(bào)告工作，統(tǒng)一采用標(biāo)準(zhǔn)化的碳排放數(shù)據(jù)核算方法學(xué)，嚴(yán)格企業(yè)制作及提交排放報(bào)告的規(guī)范和程序。在企業(yè)開展碳排放數(shù)據(jù)核算報(bào)告與核查中存在很多難題，國家對數(shù)據(jù)的要求細(xì)化到設(shè)施端，但普通企業(yè)盤查、核算數(shù)據(jù)并不容易[10]，這就需要碳交易主管部門進(jìn)行專業(yè)到位的指導(dǎo)與監(jiān)督。同時(shí)，針對獨(dú)立核查機(jī)構(gòu)和政府監(jiān)管部門制定不同的核查規(guī)則，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)排放報(bào)告的質(zhì)量保障，發(fā)揮報(bào)告制度政策監(jiān)管的效能。

(3)制定參與主體的工作規(guī)范，加強(qiáng)對從業(yè)人員的培訓(xùn)和監(jiān)管?！叭伞奔夹g(shù)的參與主體主要是排放企業(yè)和核查機(jī)構(gòu)。國家應(yīng)當(dāng)為排放企業(yè)制定統(tǒng)一的工作規(guī)范，要求排放企業(yè)設(shè)置專崗人員，負(fù)責(zé)企業(yè)的監(jiān)測和核算、與相關(guān)方的對接、及時(shí)提供合規(guī)的排放報(bào)告。企業(yè)能否理解共性化的關(guān)鍵指標(biāo)和閾值范圍，按照碳交易的要求完善內(nèi)部碳排放、碳報(bào)告、碳資產(chǎn)的數(shù)據(jù)，對“三可”機(jī)制的運(yùn)行有重大影響[11]。因此，加強(qiáng)對企業(yè)碳交易專崗人員的培訓(xùn)是提高“三可”技術(shù)水平的基礎(chǔ)。

發(fā)達(dá)的核證市場和專業(yè)的核證機(jī)構(gòu)是碳市場運(yùn)行的保障，中國碳管理能力一直比較落后，因此加強(qiáng)對第三方核證機(jī)構(gòu)的認(rèn)可管理，培育中國自主的第三方核證機(jī)構(gòu)及專業(yè)人才是當(dāng)務(wù)之急。為了避免滋生權(quán)力尋租問題，在大力推動(dòng)第三方核證市場發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過立法制定準(zhǔn)入要求，對核查機(jī)構(gòu)及工作人員的資質(zhì)條件嚴(yán)格把關(guān)，規(guī)范其內(nèi)部管理流程，完善責(zé)任追究機(jī)制。不同的核查機(jī)構(gòu)、不同的核查人員對核查規(guī)則的理解不同，執(zhí)行的結(jié)果也會(huì)不同，為了保障核查報(bào)告的客觀性，主管部門應(yīng)制定關(guān)于碳交易的培訓(xùn)規(guī)則，統(tǒng)一培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一從業(yè)人員對核查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)知。

(4)建設(shè)全國統(tǒng)一的注冊交易平臺(tái)和電子配額登記系統(tǒng)。歐盟碳交易機(jī)制成功運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)之一就是建立了完善的電子登記系統(tǒng)，能夠準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)配額的簽發(fā)、持有、交易以及注銷，提高交易的效率和安全。歐盟層面和各成員國之間的交易平臺(tái)相對接，可以自由地交流信息數(shù)據(jù)，有利于提高碳排放監(jiān)測統(tǒng)計(jì)制度的運(yùn)行效率。

碳排放及減排信息數(shù)據(jù)的登錄、注冊和交易流轉(zhuǎn)平臺(tái)，是碳排放監(jiān)測管理制度的重要物質(zhì)保障，中國目前的7個(gè)試點(diǎn)交易平臺(tái)，存在各地市場割裂、配額不同質(zhì)、會(huì)員資源未能共享的問題。建議制定《國家碳交易注冊登記系統(tǒng)管理辦法》，整合現(xiàn)有的地方交易所，加快國家層面統(tǒng)一注冊交易平臺(tái)的構(gòu)建，建立標(biāo)準(zhǔn)化和安全的電子數(shù)據(jù)庫形式的注冊登記系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對碳排放信息數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)管理。中國構(gòu)建國家交易平臺(tái)要充分考慮與國際的接軌，數(shù)據(jù)庫的構(gòu)建應(yīng)盡量采用國際通行的方法和標(biāo)準(zhǔn)，有利于未來建立碳減排額相互承認(rèn)機(jī)制，符合共同認(rèn)可的碳信用簽發(fā)規(guī)則，從而確保中國迅速融入國際碳交易市場。

4 結(jié)束語

全球氣候治理的新格局正在形成，碳排放權(quán)交易作為應(yīng)對氣候變化的重要手段，必將在更多的國家推行，中國應(yīng)當(dāng)盡快建立能與國際接軌的全國碳交易市場。這就需要中國借鑒歐盟、日本、美國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立內(nèi)容完備、協(xié)調(diào)性好、適應(yīng)性強(qiáng)的“三可”法律制度體系，明晰各方主體的權(quán)責(zé)，從建立與國際接軌的“三可”標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)對其過程監(jiān)管、制定參與主體的工作規(guī)范，加強(qiáng)對從業(yè)人員的培訓(xùn)和監(jiān)管等方面構(gòu)建順暢協(xié)調(diào)的管理制度，從而為建立便捷透明的全國碳交易體系奠定技術(shù)基礎(chǔ)，為中國實(shí)現(xiàn)低碳減排的目標(biāo)提供制度保障。

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(責(zé)任編輯 劉傳忠)

Management Regulation of MRV Technology Under the New Global Climate Governance Order

Hao Haiqing1，Mao Jianmin2

(1.School of law,Qingdao University,Qingdao 266071,China;2.Qingdao Property Rights Exchange,Qingdao 266100,China)

Under the new order of global climate governance,MRV(monitoring,reporting,verification)technologies face being adjusted.Through comparative study on MRV system and management regulations of EU,Japan and the United States,it explores the lessons,analyzes China’s present situation and the insufficiency.China should formulate the laws and the implementation detailed rules,establish international standards,strengthen the process of supervision,strengthen training and supervision of personnel,and lay the foundation for the establishment of national carbon market.

Climate governance；MRV；Management regulation

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“碳排放權(quán)交易制度中的國際法問題研究”(15BFX198)，山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“建設(shè)美麗山東，推進(jìn)綠色發(fā)展——山東省碳排放權(quán)交易法律制度研究”(13DFXJ02)。

G311；D912.17

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