■ 楊 鑫/范 宇/趙 勇/姜 海

（1．南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095；2．南京市國土資源局，江蘇 南京 210005）

建設(shè)用地指標配置方式創(chuàng)新探討
——基于南京、淮安兩市的實踐

■ 楊 鑫1/范 宇2/趙 勇2/姜 海1

（1．南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095；2．南京市國土資源局，江蘇 南京 210005）

在我國現(xiàn)有土地制度框架下，建設(shè)用地指標配置方式對于地區(qū)土地配置效率與公平影響深遠。文章應(yīng)用案例分析法，總結(jié)歸納了南京市、淮安市建設(shè)用地指標配置方式改革經(jīng)驗。針對當前我國建設(shè)用地指標計劃管理中存在的科學(xué)性不足，內(nèi)在激勵與優(yōu)化機制缺失等問題，提出將建設(shè)用地指標分為基礎(chǔ)建設(shè)用地指標、可交易建設(shè)用地指標以及計劃外建設(shè)用地指標，建立統(tǒng)籌“公平-效率-績效”的建設(shè)用地指標分類差別化配置方式，完善建設(shè)用地指標管理的建議。

建設(shè)用地指標；計劃管理；配置方式；配置體系；南京；淮安

0 引言

我國現(xiàn)階段實行的是建設(shè)用地配額控制，由中央或上級政府通過計劃方法進行配置。國家實行建設(shè)用地配額管理，主要是應(yīng)對快速工業(yè)化、城市化背景下日益突出的糧食安全、耕地保護與地方經(jīng)濟建設(shè)沖動之間的矛盾，來強化國家土地利用的利益與需求。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平和土地利用狀況改變，國家建設(shè)用地管理從增量控制向增量控制與存量優(yōu)化并重轉(zhuǎn)變，但由于不同地區(qū)發(fā)展水平、城鄉(xiāng)差距等方面的差異擴大，單一的建設(shè)用地指標政府計劃管理模式已經(jīng)難以適應(yīng)時代發(fā)展的需求，開展建設(shè)用地指標配置方式改革已是勢在必行。

1 我國建設(shè)用地指標計劃管理：發(fā)展歷程、運行方式及存在的問題

1.1 主要發(fā)展歷程

為了保護耕地，更好地規(guī)范土地利用，1986年國家頒布實施《土地管理法》，確立了土地用途管制制度。1998年《土地管理法》修訂及2004年土地省以下垂直管理體制改革，將土地利用總體規(guī)劃審批權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征用審批權(quán)、耕地開墾監(jiān)督權(quán)、土地供應(yīng)量控制權(quán)上收至中央和省級政府，為高度集中的建設(shè)用地指標控制提供了制度支撐。1999年《土地利用年度計劃管理辦法》頒布實施，開始每年下達農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標、耕地保有量計劃指標和土地開發(fā)整理計劃指標。2004年《土地利用年度計劃管理辦法》修訂，明確規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標實行指令性管理，進一步加強土地利用計劃管理的地位。與計劃管理配套，國土資源部門不斷細化計劃執(zhí)行的跟蹤監(jiān)管制度、評估考核制度。目前，我國已建立起以土地分類和分區(qū)管制為基礎(chǔ)，以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，以新增建設(shè)用地和基本農(nóng)田保護指令性管理為核心，以行政審批和執(zhí)法監(jiān)督為保障的土地用途管制制度[1]。2016年國土資源部再次修訂《土地利用年度計劃管理辦法》，明確土地計劃以土地利用總體規(guī)劃為控制，實行三年滾動編制、分年度下達，統(tǒng)籌新增和流量建設(shè)用地，新增建設(shè)用地計劃、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤計劃、工礦廢棄地復(fù)墾利用計劃同時下達，并允許年度結(jié)余指標繼續(xù)留在地方使用。

1.2 運行方式

土地利用計劃管理采用統(tǒng)分結(jié)合的指令性管理。在全國層面，國土資源部首先在保證18億畝耕地紅線基礎(chǔ)上，依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家宏觀調(diào)控要求、土地利用總體規(guī)劃、國家供地政策和土地利用的實際情況等因素確定新增建設(shè)用地指標總量；其次，根據(jù)?。▍^(qū)、市）反饋的建設(shè)用地需求，編制全國土地利用年度計劃，將新增建設(shè)用地指標分配下達到?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）；各省（區(qū)、市）再結(jié)合下級國土部門提供的建設(shè)用地需求分析以及土地利用總體規(guī)劃等，將新增建設(shè)用地指標下達到地級市或縣（市）（圖1）。

圖1 國家建設(shè)用地計劃指標配置過程

在地方層面，建設(shè)用地指標也分為統(tǒng)籌指標和分解指標兩部分?；I指標包括職能部門統(tǒng)籌指標和不可預(yù)見性市級預(yù)留指標，指標分配一般也實行無償指令性分配[2]。年初省級國土資源管理部門將用地年度計劃指標下達到市；市國土資源管理部門再根據(jù)市級主要部門及各區(qū)縣的用地需求預(yù)測確定市統(tǒng)籌和區(qū)縣分解指標比例，制定市土地利用年度計劃并下達指標，同時對已下達指標使用狀況進行中期考核，依據(jù)使用狀況實施獎勵或扣減。預(yù)留的統(tǒng)籌指標專門用于重大產(chǎn)業(yè)、民生工程（圖2）。

圖2 地級市計劃內(nèi)建設(shè)用地指標配置過程

1.3 存在的問題

我國現(xiàn)行建設(shè)用地指標配置主要采用計劃管理手段。土地利用計劃在我國現(xiàn)行政府管理體制和土地產(chǎn)權(quán)制度下，對耕地和基本農(nóng)田保護的作用不可忽視[3]。但建設(shè)用地指標自上而下的層層無償分解管理方式也存在明顯缺陷：一是土地利用計劃的科學(xué)性難以保證。計劃編制高度集中，由于信息不對稱和決策者的有限理性，土地利用計劃很難對各地的用地需求做出準確預(yù)測，并且在分配過程中，不得不較多地考慮到區(qū)際政治平衡和經(jīng)濟發(fā)展初始權(quán)利上的公正，導(dǎo)致一些地區(qū)土地計劃與實際用地需求差距很大。二是土地利用計劃的內(nèi)在激勵與優(yōu)化機制缺失。由于面臨計劃經(jīng)濟的軟預(yù)算約束、棘輪效應(yīng)等內(nèi)生難題，土地利用計劃管理難以形成對地方主動提升節(jié)約集約用地水平的激勵，導(dǎo)致地方政府更加重視指標爭取，而不是指標的最優(yōu)配置[4]。

2 建設(shè)用地指標配置方式改革的地方探索

江蘇省是典型的資源小省、經(jīng)濟強省，以占全國1%的國土空間支撐著全國10%的經(jīng)濟總量，經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)與耕地保護矛盾十分突出。為了真正實現(xiàn)以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，近年來江蘇省開始實施以“提升節(jié)地水平、提升產(chǎn)出效益”為核心的節(jié)約集約“雙提升”行動。在“雙提升”行動的影響下，南京、淮安結(jié)合地方實際，對建設(shè)用地指標配置方式進行了改革探索。

2.1 南京市建設(shè)用地指標配置方式改革探索

南京市正在嘗試通過建立市、區(qū)兩級建設(shè)用地指標交易市場，發(fā)揮市場在建設(shè)用地指標配置中的主導(dǎo)作用，不斷推進用地指標差別化、精細化管理。其主要做法包括：

(1)完善用地指標分配方法。年初根據(jù)地方用地需求、節(jié)約集約用地水平、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、土地整治潛力等因素分解下達城鎮(zhèn)村用地計劃，同時預(yù)留10%～20%用于獎勵和參與市級指標市場交易；年初下達獨立選址計劃，省級以上獨立選址項目由部、省安排用地計劃，其余獨立選址項目根據(jù)項目輕重緩急和省年初下達獨立選址計劃規(guī)模，制訂獨立選址計劃分配方案，報市政府批準后實施。

(2)建立健全建設(shè)用地指標交易市場。建立市、區(qū)兩級用地指標交易市場，市留存的城鎮(zhèn)村計劃、跨區(qū)交易的土地綜合整治建新指標和后續(xù)下達的部分規(guī)劃空間指標，納入市級用地指標交易市場；市下達的城鎮(zhèn)村計劃、區(qū)內(nèi)調(diào)劑的土地綜合整治建新指標和各區(qū)的規(guī)劃空間指標，納入?yún)^(qū)級用地指標交易市場。2015年有20.7%的用地指標進入平臺交易（表1）。

(3)加強城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標管理。南京市國土資源局對各區(qū)的建新項目進行嚴格審查，根據(jù)省下達的掛鉤指標規(guī)模和建新項目申報及審核情況，直接分解下達掛鉤指標到建新項目，促進城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標使用，加快掛鉤指標報批。

可見，南京市建設(shè)用地指標配置方式的改革一是保障地區(qū)之間發(fā)展機會均等，二是保障重大項目用地需求，三是對指標利用效益好及參與指標市場交易的主體進行“4∶1”獎勵，以形成良性的用地模式。

2.2 淮安市建設(shè)用地指標配置方式改革探索

表1 2013—2015年南京市建設(shè)用地指標配置情況 單位：%

為了更好地兼顧效率與公平，淮安市將每年的新增建設(shè)用地指標按照“5∶2∶2∶1”比例進行分配。其主要做法為：

(1)新增建設(shè)用地指標50%用于基礎(chǔ)配置，按照各區(qū)（縣）經(jīng)濟發(fā)展、土地利用總體規(guī)劃實施、土地集約利用和使用效益以及耕地保護等情況，經(jīng)過測算平衡以計劃方式分解下達。

(2)新增建設(shè)用地指標20%用于市級點供，保障工業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重大項目用地。要求點供的建設(shè)項目單體投資額必須在5000萬元以上，畝均投資強度必須在230萬元以上。

(3)新增建設(shè)用地指標10%用于市級統(tǒng)籌，保障市重大項目和重點工程用地，對經(jīng)濟發(fā)展和節(jié)約集約用地成效顯著的地區(qū)給予獎勵。

(4)新增建設(shè)用地指標20%采取市場化配置方式，通過建設(shè)用地指標交易市場，按核準的項目市場競得用地計劃。同時，規(guī)定申請購買建設(shè)用地指標的單位，市政府下達其年度城鎮(zhèn)村土地利用計劃指標必須已使用超過80%?；窗彩薪ㄔO(shè)用地指標配置方式改革的初衷是用無償分配的方式滿足各地基本發(fā)展用地需求，用點供方式保障重大項目用地，用獎勵的方式調(diào)劑和鼓勵高效用地，用市場（有償使用）的方式倒逼用地效益提升。2013—2015年，淮安市通過市場交易有償使用的新增建設(shè)用地指標分別占17.5%、19.4%和14.5%（表2）。

表2 2013—2015年淮安市建設(shè)用地指標配置情況 單位：%

3 建立統(tǒng)籌“公平—效率—績效”的建設(shè)用地指標配置方式

南京、淮安建設(shè)用地指標配置方式改革，將原來完全通過計劃無償配置的新增建設(shè)用地指標，引入有償使用的市場交易機制和基于土地節(jié)約集約利用情況的獎懲機制。改革后的建設(shè)用地指標配置方式首先保障地區(qū)發(fā)展基本需求和區(qū)域發(fā)展重點用地，市場交易機制和獎懲機制的引入有助于顯化不同地區(qū)新增建設(shè)用地的真實需求，對提升建設(shè)用地指標地區(qū)間配置效率具有積極作用。研究表明，現(xiàn)階段實行“管住總量、放開市場”的建設(shè)用地指標配置模式面臨巨大的制度成本[5]，實行“配額管理、市場調(diào)劑”可能是最有效的選擇之一[6]，能夠較好地兼顧公平與效率。隨著國家建設(shè)用地管理逐漸從數(shù)量控制為主向數(shù)量管理和地方政府土地行為引導(dǎo)并重轉(zhuǎn)變，有必要將地方政府土地資源管理績效，尤其是土地節(jié)約集約利用效果也作為建設(shè)用地指標配置的重要參考因素，鼓勵地方政府從被動接受指標控制向主動、有序競爭發(fā)展用地空間轉(zhuǎn)變。建立統(tǒng)籌地區(qū)公平、經(jīng)濟效率和行政績效的建設(shè)用地指標配置方式，是在現(xiàn)行土地行政體制下改進國家和地方建設(shè)用地指標管理的重要方向。

3.1 統(tǒng)籌地區(qū)公平、經(jīng)濟效率和行政績效的建設(shè)用地指標配置體系設(shè)計

統(tǒng)籌地區(qū)公平、經(jīng)濟效率和行政績效的建設(shè)用地指標配置體系將建設(shè)用地指標細分為計劃內(nèi)建設(shè)用地指標和計劃外建設(shè)用地指標。其中，計劃內(nèi)建設(shè)用地指標進一步劃分為基礎(chǔ)建設(shè)用地指標、可交易建設(shè)用地指標。具體操作時，首先根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、主體功能定位和土地資源條件等，從保障地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)居民基本用地需求出發(fā)，以公平為準則，將適度比例和規(guī)模的新增建設(shè)用地指標在不同地區(qū)間公平分配。其次，引入價格競爭機制，在保障基本用地需求基礎(chǔ)上，通過有償使用或市場競爭方式，以效率為準則，實現(xiàn)有限的新增建設(shè)用地指標在地區(qū)間的有效配置。第三，引入績效考核與獎懲機制，引導(dǎo)地方規(guī)范土地行政行為，努力提升節(jié)約集約用地水平，在此基礎(chǔ)上適度放松對計劃外建設(shè)用地指標——城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標、工礦廢棄地復(fù)墾指標的管控，形成對國家建設(shè)用地指標計劃管理的有益補充（圖3）。

圖3 統(tǒng)籌“公平—效率—績效”的建設(shè)用地指標配置體系

3.2 基于公平準則的基礎(chǔ)建設(shè)用地指標計劃配置

基礎(chǔ)建設(shè)用地指標計劃配置的核心目標是滿足不同地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的基本用地需求，一般以地區(qū)人口總量與結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平與產(chǎn)業(yè)特征、后備土地資源潛力等作為分配依據(jù)，按照人均占地法、單位GDP地耗法、固定資產(chǎn)投資配比法等進行分配。實際操作中，首先從地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展情況、城鎮(zhèn)化水平、后備資源潛力出發(fā)，按照指標從緊的原則確定基礎(chǔ)建設(shè)用地指標計劃配置所占比例或基本規(guī)模。南京市和淮安市現(xiàn)階段將40%～50%的計劃內(nèi)用地指標作為基礎(chǔ)建設(shè)用地指標。由于節(jié)約集約用地要求越來越高，隨著地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、城市化水平提升，應(yīng)逐步降低基礎(chǔ)建設(shè)用地指標計劃比例。其次，結(jié)合地區(qū)人口增長、地耗特征、固定資產(chǎn)投資等形成建設(shè)用地指標計劃配置指標體系，按照指標分析與測算結(jié)果進行建設(shè)用地指標計劃配置。必要時，可預(yù)留一定比例或規(guī)模的指標作為計劃配置的補充，以保障重大項目、民生工程用地。

3.3 基于效率準則的可交易建設(shè)用地指標市場配置

可交易建設(shè)用地指標的來源仍然是國家計劃內(nèi)土地利用計劃。不同于基礎(chǔ)建設(shè)用地指標，可交易建設(shè)用地指標主要通過地區(qū)間競爭（競價）方式進行配置。它要求建立省、市兩級建設(shè)用地指標交易體系和（網(wǎng)上）交易平臺，確定建設(shè)用地指標價格形成機制（包括交易底價確定機制、掛牌競價機制等），并配套專門的監(jiān)督管理體系、資金賬戶管理制度等措施，以實現(xiàn)建設(shè)用地指標的公開交易，并保證交易收入用于專門用途。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高和耕地數(shù)量進一步減少，可交易建設(shè)用地指標占計劃內(nèi)建設(shè)用地指標的比例應(yīng)逐步提高，才能更好地反映土地資源稀缺程度的變化，促進土地節(jié)約集約利用。

3.4 基于行政績效的計劃外建設(shè)用地指標配置

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標和工礦廢棄地復(fù)墾指標實質(zhì)上是計劃外建設(shè)用地指標。兩種指標的形成與使用，一方面滿足了國家建設(shè)用地總量控制和耕地資源保護的要求，另一方面一定程度上緩解了建設(shè)用地指標計劃配置內(nèi)生的科學(xué)性、彈性不足難題。引入基于行政績效的計劃外建設(shè)用地指標競爭分配機制，是指依據(jù)地區(qū)土地節(jié)約集約利用評價結(jié)果，或地區(qū)土地行政績效綜合考核結(jié)果，給予土地行政管理情況良好的地區(qū)適當?shù)挠媱澩饨ㄔO(shè)用地指標配置權(quán)利。對于土地節(jié)約集約利用水平高、土地行政績效優(yōu)異的地區(qū)，國家可以適度放松對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和工礦廢棄復(fù)墾的管控，讓地方政府在城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整上享有更多的自主權(quán)；而對于土地利用低效粗放問題突出、土地行政績效低下的地區(qū)，可削減甚至責(zé)令暫停城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤及工礦廢棄地復(fù)墾利用計劃，并通過加強土地督察、專項檢查等，強化對地方政府土地行為的約束。通過基于行政績效的計劃外建設(shè)用地指標配置，使國家建設(shè)用地管理逐步從指標管理、總量控制向行為引導(dǎo)、質(zhì)量控制轉(zhuǎn)變，為更好地適應(yīng)中央—地方關(guān)系調(diào)整、加快土地治理現(xiàn)代化提供支撐。

4 結(jié)語

在城鎮(zhèn)化進程持續(xù)高速推進的背景下，如何有效落實國家建設(shè)用地總量控制要求，更好地兼顧建設(shè)用地指標在地區(qū)間配置的公平與效率，是當前我國土地管理需要解決的重點問題之一。本文在反思傳統(tǒng)建設(shè)用地計劃配置方式存在的問題基礎(chǔ)上，總結(jié)了南京市、淮安市的改革經(jīng)驗，提出建立統(tǒng)籌“地區(qū)公平—經(jīng)濟效率—行政績效”的建設(shè)用地指標配置方式，即通過初次配額保證地區(qū)公平發(fā)展，通過市場交易提高建設(shè)用地指標地區(qū)間配置效率，通過行政績效考核促進建設(shè)用地指標管理向行為引導(dǎo)、質(zhì)量控制轉(zhuǎn)變。建設(shè)用地指標配置方式改革既受到中央—地方關(guān)系調(diào)整的影響，也與地方政府的自發(fā)創(chuàng)新有關(guān)，將是一個逐步推進的過程。

[1]林善浪, 郭建鋒, 陶小馬,等．優(yōu)化非農(nóng)建設(shè)用地空間配置——基于地方政府自發(fā)改革試驗的機制重構(gòu)[J]．中國軟科學(xué), 2016(4)：58-70．

[2]王克強, 劉紅梅, 胡海生．中國省級土地利用年度計劃管理制度創(chuàng)新研究——以A市為例[J]．中國行政管理, 2011(4)：80-84．

[3]封志明,劉寶勤,楊艷昭．中國耕地資源數(shù)量變化的趨勢分析與數(shù)據(jù)重建：1949-2003[J]．自然資源學(xué)報,2005,20(1)：35-43．

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[5]譚榮,曲福田．中國農(nóng)地發(fā)展權(quán)之路：治理結(jié)構(gòu)改革代替產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革[J]．管理世界,2010(6)：56-64．

[6]靳相木,姚先國．農(nóng)地非農(nóng)化管理的分權(quán)取向改革及其情景模擬[J]．公共管理學(xué)報,2010(3)：10-20,122-123．

Discussion on the Innovation of the Confguration Mode of Construction Land—Based on the Practice of Nanjing and Huai'an

YANG Xin1, FAN Yu2, ZHAO Yong2, JIANG Hai1
(1.Center for Land Problems of China, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095;2. Nanjing Land and Resources Bureau, Nanjing 210005, China)

In the framework of China's existing land system, the allocation of construction land index has a far-reaching impact on the effciency and fairness of land allocation. In this paper, we summarizes the experience of the reform of the allocation of construction land in Nanjing and Huai'an as case studies. In order to solve the problem of scientific shortage, lack of inherent incentive and optimization mechanism, the index of construction land is divided into three categories, which are index of basic construction land, index of tradeable construction land and index of unscheduled construction land respectively. We proposed suggestions to set up differentiated allocation system of the construction land by index classifcation method based on “fairness-effciency-performance”, also suggestions on how to improve the construction of land management.

construction land index; plan management; confguration method; confguration system; Nanjing; Huai'an

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）12-0023-05

2016-09-23；

2016-10-14

2014年、2015年江蘇省國土資源科技項目資助

楊鑫（1991-），男，四川省綿陽市人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地問題研究中心碩士研究生，研究方向：土地經(jīng)濟與政策。