■ 宋家寧/杜新波/喬 孟

（國土資源部人力資源開發(fā)中心，北京 100034）

土地資本化中的權(quán)益分配研究
——現(xiàn)狀及成因的反思

■ 宋家寧/杜新波/喬 孟

（國土資源部人力資源開發(fā)中心，北京 100034）

通過文獻(xiàn)綜述，分析土地資本化過程中的權(quán)益分配現(xiàn)狀，并尋求其成因，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度指出存在的問題。無論從歷史還是現(xiàn)實看，土地資本化過程中農(nóng)民均處于弱勢地位，其權(quán)益沒有得到應(yīng)有的保障。同時，有關(guān)該權(quán)益分配現(xiàn)狀，更多的是國家宏觀體制造成的，產(chǎn)權(quán)關(guān)系是體制背景下的工具。問題的解決之道：(1)完善農(nóng)民土地所有權(quán)權(quán)能；(2)剝離土地財政依賴，賦予農(nóng)民市場主體地位。

土地資本化；權(quán)益分配；體制；產(chǎn)權(quán)

1 土地資本化的內(nèi)涵及其對農(nóng)村發(fā)展的重要意義

早在百年前，馬克思在其《資本論》中就對資本進(jìn)行了定義：“資本不是物，而是一定的、社會的、屬于一定歷史社會形態(tài)的生產(chǎn)關(guān)系”[1]，從這個定義看，資本是運(yùn)動的并不斷改變形式，同時在運(yùn)動中不斷增值[2]。土地由于可以帶來收益并且具有稀缺性，因而具有資產(chǎn)特征，當(dāng)土地市場（公開或隱性）出現(xiàn)后，土地資產(chǎn)的各種財產(chǎn)權(quán)利在市場中進(jìn)行交易，并且能夠給所有者帶來預(yù)期收益，產(chǎn)生增值，這時土地資產(chǎn)就轉(zhuǎn)化為土地資本，土地資產(chǎn)參與市場并增值的過程，就可以稱為土地資本化[3，4]。

有關(guān)資本對農(nóng)村發(fā)展的重要意義國內(nèi)外均有較為深入的研究，秘魯經(jīng)濟(jì)學(xué)家索托（Hernando De Soto）在《資本的秘密》一書中闡述了普通人貧困的原因是缺少能把資產(chǎn)變?yōu)橘Y本的制度，而發(fā)達(dá)國家的普遍富裕本質(zhì)上是因為有明確的財產(chǎn)權(quán)利可以使任何人把資產(chǎn)變?yōu)榱鲃拥馁Y本[5]。農(nóng)村土地資本化概念正是在這種背景下發(fā)展起來的。農(nóng)民作為中國社會最底層的群體，其所具有的資產(chǎn)——土地、房屋，缺乏資本化流通機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)民即使進(jìn)城也無法有效變現(xiàn)資產(chǎn)，從而無法從根本上擺脫貧困[6]。

1978年經(jīng)濟(jì)體制改革后，新的土地開發(fā)模式開始在中國得到推廣[7，8]，土地資本化也逐漸進(jìn)入了研究者的視野，針對中國特殊的國情，對農(nóng)村土地資本化的研究也越發(fā)深入。農(nóng)村土地資本化是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，隨著土地制度改革發(fā)展起來的，即農(nóng)村土地資本化運(yùn)作是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求[9]，也是在市場經(jīng)濟(jì)和社會效益最大化條件下，實現(xiàn)土地作為社會生產(chǎn)要素的功能和價值的必然選擇[10]。

有關(guān)土地資本化對農(nóng)村發(fā)展的重要意義，何志軍（2010）提出未來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然選擇就是農(nóng)村土地資本化[11]，Carter and May (1999)通過對南非國家的實證分析認(rèn)為金融資本的匱乏是導(dǎo)致農(nóng)民貧困的重要體制性原因[12]，另有學(xué)者認(rèn)為土地作為農(nóng)村最重要的金融資產(chǎn)，因為農(nóng)地價格波動帶來的收入風(fēng)險為農(nóng)村社區(qū)的發(fā)展制造了很大的經(jīng)濟(jì)困難[13]。從根本上看，土地資本化就是在工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一部分土地以超常的速度急劇增值。它與正常的土地農(nóng)業(yè)使用中的報酬遞減趨向形成一個鮮明的反差[14]，從市場經(jīng)濟(jì)的角度看，這也是土地資本化伴隨工業(yè)化、城市化發(fā)展的一個重要原因。

從具體功能上看，龔曉紅等（2011）認(rèn)為土地資本化可實現(xiàn)農(nóng)地向非農(nóng)地轉(zhuǎn)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；通過土地資本化，實現(xiàn)農(nóng)地向非農(nóng)地轉(zhuǎn)化，有效促進(jìn)土地資源變?yōu)橘Y本；在增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的同時，有效促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變[15，16]。盡管土地資本化已經(jīng)引起了一些學(xué)者的關(guān)注，但是從實際研究看，追溯其制度根源的研究尚不多，大多研究是從批判現(xiàn)行的征地制度或失地農(nóng)民現(xiàn)狀入手，糾結(jié)于表象，而忽略了農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題的本質(zhì)。

2 農(nóng)村土地資本化過程中的權(quán)益分配

伴隨著中國城市化進(jìn)程及土地市場的建立與持續(xù)發(fā)展，中國有關(guān)土地問題社會矛盾產(chǎn)生的前提是土地資本化的必然趨勢；產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是土地資本化中的利益分配格局。有關(guān)土地資本化的利益分配問題吸引了眾多的研究者，楊帥等（2010）認(rèn)為在國家完成初始工業(yè)化積累階段，土地被直接轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商企業(yè)資產(chǎn)并且級差收益直接轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)資本積累；而在分稅制改革后，地方政府擁有了土地轉(zhuǎn)用的絕對權(quán)力并占有大部分變現(xiàn)收益[17]，而作為土地所有者的農(nóng)民在此過程中的土地權(quán)益卻沒有得到應(yīng)有的保障。何曉星等（2004）認(rèn)為在中國當(dāng)代土地資本化利益分配中呈現(xiàn)這樣的傾斜格局——利益向開發(fā)商聚集，居民份額最小，政府份額較小或同樣最小[2]，這個觀點同樣可見郝書辰等（2007）的研究：土地資本化過程中增值部分的收益分配，只有 20%～30%留在鄉(xiāng)以下，其中農(nóng)民的補(bǔ)償款占到5%～10%；地方政府拿走土地增值的20%～30%；開發(fā)商拿走了土地增值收益的大頭，占40%～50%[18]。溫鐵軍，朱守銀的相關(guān)調(diào)查顯示，地方政府征地過程中，如果以成本價為100進(jìn)行計算，農(nóng)民只得5%～10%，村級集體經(jīng)濟(jì)得25%～30%，60%～70%為政府及各部門所得[19]。對分配比例的研究中，呂萍等（2007）通過實證調(diào)查及計算，得出有關(guān)土地資本化后的增值收益，地方政府得64%，用地企業(yè)得到36%，整個過程農(nóng)民及村集體被忽視[20]。同樣的，在與土地資本化緊密相關(guān)的失地農(nóng)民權(quán)益問題研究中，許多學(xué)者也認(rèn)為，快速的城市化及農(nóng)地被占過程中，農(nóng)民的土地權(quán)益受到了侵害[21]。

當(dāng)前中國作為世界范圍內(nèi)增長最快的經(jīng)濟(jì)體之一已經(jīng)完成了原始的工業(yè)化積累 ，作為一個正處于工業(yè)化和城市化中期階段的龐大經(jīng)濟(jì)體[22]，已經(jīng)進(jìn)入以國內(nèi)資源資本化為實質(zhì)的產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張階段[17]，然而，在這個資本擴(kuò)張階段，實質(zhì)上依然是農(nóng)村以其土地資源資本化支持了城市的發(fā)展，如僅在1992—1995年，每年有360萬畝農(nóng)民土地被非農(nóng)占有，相當(dāng)于每年從農(nóng)民手中拿走3000億元的國民收入[23]。而在1994年的分稅制改革后，“土地財政”概念的出現(xiàn)，使土地資本化過程中不公平的權(quán)益分配更加明顯，土地財政的體制來源即農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)過程中的價格“剪刀差”[24，25]。蔣省三等（2007）的研究指出了地方政府以土地撬動銀行資金、推進(jìn)工業(yè)化與城市化發(fā)展的機(jī)制：不同于國家原始工業(yè)積累階段的資源資本化特征，分稅制改革以來地方在財政約束下大規(guī)模征占土地，土地資源資本化的過程又帶動了經(jīng)濟(jì)的增長[26]。但這種短期透支性增長的可延續(xù)性受到了質(zhì)疑，如汪利娜（2009）論證了土地財政雖然短期可緩解分稅體制下地方財力不足、公共品供給融資難的問題，但長期來看，其是不穩(wěn)定和不可持續(xù)的，并且會嚴(yán)重?fù)p害國民利益[27]。

3 農(nóng)村土地資本化權(quán)益分配的制度根源

從當(dāng)前的研究現(xiàn)狀看，對農(nóng)村土地資本化權(quán)益分配不公問題原因的闡述主要集中在兩個方面：一是體制，即從中國發(fā)展歷程出發(fā)，從發(fā)展中國家原始資本積累角度進(jìn)行解釋；二是產(chǎn)權(quán)，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個基本觀點即產(chǎn)權(quán)是一切制度的基礎(chǔ)。那么，本部分需要厘清的是在中國特殊的國情與發(fā)展歷程下造成當(dāng)前權(quán)益分配現(xiàn)狀的制度根源究竟是什么。

3.1 體制——特殊階段的發(fā)展需求

土地資本化過程中權(quán)益分配現(xiàn)狀的成因體制，層面上是由于國家重點發(fā)展戰(zhàn)略要求必須通過獲取農(nóng)民基本生活資料外的農(nóng)業(yè)剩余以實現(xiàn)城市發(fā)展及工業(yè)發(fā)展過程中低價原材料的獲得，實際是一個“以農(nóng)補(bǔ)工”“以農(nóng)補(bǔ)城”的歷史發(fā)展過程[19]，該體制的最初原因是由于建國初沒有強(qiáng)有力的國家機(jī)器和發(fā)達(dá)的本國大工業(yè)，國家急需集中經(jīng)濟(jì)資源加快推進(jìn)工業(yè)化特別是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，以保證革命后新政權(quán)的合法性基礎(chǔ)[28]。究其原因是發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體在特殊發(fā)展階段選擇的“起點不公平”體制，這個“不公平”表現(xiàn)為改革開放前“以地興企”完成中央一級原始工業(yè)資本積累，以及改革開放后，伴隨財稅體制改革“以地興企”“以地生財”地方一級完成原始資本積累[21]，而每次體制層面的改革都伴隨著聲勢浩大的“圈地運(yùn)動”。

綜合上述分析可以看出，對土地資本化增值收益的分配，數(shù)字比例不盡相同，共同之處在于農(nóng)民或村集體所得偏少，不同之處在于有關(guān)分配比例研究的體制背景不同。下面根據(jù)相關(guān)學(xué)者對我國體制變革的階段性劃分分析農(nóng)民權(quán)益分配的體制成因。

(1)國家工業(yè)化積累的需求。中國建國初是一個落后的農(nóng)業(yè)國，國家急需進(jìn)行原始的工業(yè)化資本積累，而根據(jù)歷史經(jīng)驗，落后的農(nóng)業(yè)國積累的主要來源只能是農(nóng)業(yè)剩余（周其仁在其著作中將之稱為“農(nóng)民的貢賦”）。經(jīng)過大約30年的時間，國家在改革開放前完成了原始的資本積累[19]。據(jù)統(tǒng)計，在這個過程中農(nóng)民對工業(yè)化的總貢賦達(dá)到了6000億元以上[29]。此階段農(nóng)村土地資本化尚不明顯，土地沒有直接作為資產(chǎn)進(jìn)入流通環(huán)節(jié)，但間接的農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差政策體現(xiàn)了對農(nóng)民權(quán)益的禁錮。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1978年全國農(nóng)民人均純收入為133.57元，與1975年相比，年均增長率只有2.9%1數(shù)據(jù)來源于1985年《中國統(tǒng)計年鑒》。。

(2)地方工業(yè)化積累的沖動。改革開放及財稅制改革賦予了地方政府進(jìn)行工業(yè)化積累的原始動力。根據(jù)楊帥等的研究，該原因是造成改革開放后興起第一次圈地?zé)岬捏w制根源[17]。與國家工業(yè)化積累所不同的是，地方政府的工業(yè)化積累由于沒有一以貫之的強(qiáng)制力，只能利用農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)漏洞，通過行政力量，利用當(dāng)時廉價的勞動力及土地資源進(jìn)行間接的工業(yè)資本積累[17，19，23]。從相關(guān)研究的結(jié)論看，該階段地方政府通過低價圈地，將農(nóng)村土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤桨l(fā)展的資產(chǎn)，之后通過低地價方式引入產(chǎn)業(yè)資本，在這個過程中，擁有產(chǎn)業(yè)資本的企業(yè)得到土地資本化的實際好處，而地方政府力主支持的地方性工業(yè)也得到了長足發(fā)展，1984—1988年，農(nóng)村工業(yè)占全國工業(yè)的比重達(dá)到了24.3%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的增長速度也得到了大幅度的提升[30]。

(3)財稅制改革下的“以地生財”的地方需求。1994年的分稅制改革，是我國土地資本化表現(xiàn)形式變化的一個契機(jī)。土地財政階段的土地資本化權(quán)益分配不公表現(xiàn)得更為顯化，在地方政府完成基本的工業(yè)原始積累后，在城市化目標(biāo)的壓力下，地方政府有動力通過土地資本化獲取執(zhí)政資本。這也是我國征地過程中農(nóng)民權(quán)益得不到公平對待的根源，一方面農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模糊，另一方面，行政力量相對集中，征地作為工具在這個過程中被地方政府放大了其效用。這些體制性原因是造成農(nóng)村土地資本化過程中農(nóng)民權(quán)益受損的根源。

上述體制層面分析解釋了土地資本化分配現(xiàn)狀產(chǎn)生的成因。不同研究者針對不同階段的體制性沖動，得出了不同的分配比例，這些數(shù)字的背后，共同點在于農(nóng)民或農(nóng)村在整個土地資本化過程中的弱勢地位，不同點在于不同體制背景下，以農(nóng)補(bǔ)工、以農(nóng)補(bǔ)城的方式及程度的差別。

3.2 產(chǎn)權(quán)——問題根源抑或工具？

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本概念：創(chuàng)造收入就要有財產(chǎn)，有清楚的權(quán)利界定，要用法律保護(hù)財產(chǎn)的權(quán)利邊界[31]，就我國確定的發(fā)展目標(biāo)看，在快速推進(jìn)工業(yè)化和城市化的同時，必須保證農(nóng)民不破產(chǎn)、農(nóng)業(yè)不衰退、農(nóng)村不凋弊，要實現(xiàn)這三重目標(biāo)，如何確實保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利就成為其中的一個重要議題[32]。

缺乏制度創(chuàng)新，就無法避免因法定產(chǎn)權(quán)制度與事實的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不相一致，甚至與實際的產(chǎn)權(quán)制度安排相沖突，造成“窮人有財產(chǎn)而無資本”或財產(chǎn)無法資本化的矛盾[5]。就土地資本化利益分配問題的原因，何曉星等（2004）認(rèn)為造成當(dāng)前土地資本化過程中權(quán)益分配現(xiàn)狀的是中國特殊的“內(nèi)公外私”產(chǎn)權(quán)制度，以及起飛階段普遍存在的產(chǎn)業(yè)資本稀缺性[2]，造成了中國地方政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)[33]。同時，陳家澤（2008）也認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體虛置，從而導(dǎo)致農(nóng)民的土地權(quán)益受到少數(shù)“代理人”的不法侵犯，或是受到來自公權(quán)（如地方政府在土地征用、補(bǔ)償過程中）的不當(dāng)侵占[34]。

從上述分析看，土地資本化過程中權(quán)益分配現(xiàn)狀的制度根源似乎是產(chǎn)權(quán)，然而，根據(jù)相關(guān)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點，國家或者政府作為一個暴力潛能的壟斷組織，實際上可以根據(jù)不同主體的需要創(chuàng)造出任何形式的產(chǎn)權(quán)[35]，特別在中國這種政權(quán)合法性獲得的過程中，農(nóng)民在產(chǎn)權(quán)形式確立的之前及之后都沒有足夠的參與權(quán)或選擇權(quán)[36]。究其根本，中國土地資本化過程中產(chǎn)生如上的權(quán)益分配現(xiàn)狀，還在于其發(fā)展中國家的本質(zhì)，國家的重點發(fā)展戰(zhàn)略決定了體制，雖然理論上體制成因取決于產(chǎn)權(quán)合約安排，然而正如相關(guān)學(xué)者的觀點所指，在特定歷史階段國家可以憑借其強(qiáng)制力將產(chǎn)權(quán)做出符合國家利益的規(guī)定，不管是中央政府層面的“以地興企”還是地方政府層面的“以地生財”，均是這種權(quán)益分配機(jī)制的外在表現(xiàn)，農(nóng)村或農(nóng)民則成為利益分配過程中的弱勢群體。

4 尋求問題的解決之道

農(nóng)村土地資本化權(quán)益分配現(xiàn)狀面臨著改革，否則土地資本增值收益分配不合理帶來的社會問題長期積累后就會具有在某一時點上爆發(fā)的高度風(fēng)險[17]，如根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心2007年對2749個村莊的統(tǒng)計結(jié)果顯示，有村民上訪村莊的比例為8.9%。分地區(qū)看，東部發(fā)生上訪的比例最高，為32.5%，西部次之，為27.6%，中部最低，為24.8%，且農(nóng)民上訪最集中的問題是土地問題[37]。體制成因與產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀是造成分配不公的前提，從體制上尋找突破口，同時形成有效產(chǎn)權(quán)則是改革該問題的關(guān)鍵。

(1)完善農(nóng)民土地所有權(quán)權(quán)能。有效的私有產(chǎn)權(quán)可以在社會與國家的交易中形成[28]。競爭性的和低交易費(fèi)用的產(chǎn)權(quán)權(quán)益市場的形成（并非權(quán)益束的整體交易）是財產(chǎn)資本化的一個重要前提，也是效率改善的一個重要途徑[31]。以土地發(fā)展權(quán)的貼現(xiàn)來分?jǐn)偼恋赜猛竟苤频某杀?，實際上根本用不著政府從自己的財政收入中支付一文錢，因為市場自然會在土地的供求規(guī)律支配下，刺激各類市場主體來支付這一成本[33]。以上種種設(shè)想，均取決于當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模式的改革，主體虛置、權(quán)利束不完整及權(quán)能不統(tǒng)一是實現(xiàn)上述設(shè)想的主要障礙，也是未來改革需要重點關(guān)注的話題[33]。

(2)剝離土地財政依賴，賦予農(nóng)民市場主體地位。土地財政的弊端已經(jīng)開始顯現(xiàn)[38]，這也是當(dāng)前國家政策推進(jìn)“PPP”等新的城鎮(zhèn)化運(yùn)營模式的初衷——有效剝離中國城市建設(shè)與工業(yè)化進(jìn)程對土地財政的依賴。能否從體制上改革土地財政問題，根本在于能否有效吸引社會資本介入中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，同時要通過制度改革賦予農(nóng)民市場主體地位，加大其與政府、市場資本、土地使用者的談判力度，土地出讓價格自然會得到明顯的大幅度提升[37]，如果能通過金融制度改革賦予農(nóng)民一定程度的金融資本自主權(quán)，亦會對問題產(chǎn)生實質(zhì)性的改觀。簡言之，通過市場性的手段強(qiáng)化農(nóng)民所處的弱勢地位，最終化解制度困境。

5 結(jié)語

體制源于制度，卻又高于制度，而產(chǎn)權(quán)作為制度的核心內(nèi)容，在不同主體博弈間又易淪為利益分配的輔助性工具。體制、制度與產(chǎn)權(quán)，看似統(tǒng)一的三方在中國一定程度上卻成為一個矛盾共同體，究其根本，還在于中國特殊的發(fā)展階段。然而，體制在進(jìn)步，產(chǎn)權(quán)也在變革，農(nóng)村、農(nóng)民已越來越成為中國下一步發(fā)展的核心主體，從博弈角度出發(fā)，原有博弈框架下的主體地位已經(jīng)發(fā)生了改變，這種改變或成為尋求矛盾解決之道的重要契機(jī)。

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Distribution of Rights and Interests in Land Capitalization—Refections on the Current Situation and Causes

SONG Jianing, DU Xinbo, QIAO Meng
(Human Resource Development Center, Ministry of Land and Resources, Beijing 100034, China)

Through the literature review, the paper analyzes the present situation of the rights and interests allocation in the process of land capitalization, seeks for its causes and points out the problems from the view of institutional economics. In both terms of history and reality, the peasants are in weak position in the process of land capitalization, and their rights and interests have not been guaranteed. Meanwhile, the distribution of the rights and interests are more the result of national macroeconomic system, while property rights relation is the tool under the institutional background. The solution of the problem: (1) improve the land ownership rights of peasants; (2) get rid of land fnance and give farmers the position of main market players.

land capitalization; distribution of rights and interests; system; property rights

F301.1；F062.1

A

1672-6995（2016）12-0014-05

2016-10-25；

2016-10-31

宋家寧（1984-），河北省高邑縣人，國土資源部人力資源開發(fā)中心助理研究員，管理學(xué)博士，研究方向：不動產(chǎn)制度與政策，國土資源經(jīng)濟(jì)。