■ 黃 潔

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

對(duì)開展“三塊地”改革試點(diǎn)第三方評(píng)估的探討

■ 黃 潔

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

文章剖析了第三方評(píng)估的概念，梳理了美國和我國第三方評(píng)估的實(shí)踐進(jìn)展，分析了我國第三方評(píng)估實(shí)踐中存在的主要問題，并基于農(nóng)村“三塊地”改革的特點(diǎn)，從擇優(yōu)選取評(píng)估組織、注重信息公開和評(píng)估過程的監(jiān)管、科學(xué)運(yùn)用評(píng)估方法，實(shí)行差別化評(píng)估、注重評(píng)估結(jié)果的反饋應(yīng)用等幾個(gè)方面提出了在“三塊地”改革試點(diǎn)中引入第三方評(píng)估的設(shè)想。

“三塊地”改革；第三方評(píng)估；國土資源管理部門

隨著改革的不斷深入，我國政府對(duì)第三方評(píng)估逐漸開始重視，李克強(qiáng)總理多次在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出要用“第三方評(píng)估”促進(jìn)政府管理方式改革創(chuàng)新。近幾年從國務(wù)院到各部委、地方政府都開始積極引入第三方評(píng)估組織承擔(dān)績效評(píng)估項(xiàng)目。國土資源系統(tǒng)也開展了相關(guān)工作，在第三方評(píng)估日益常態(tài)化的背景下，在農(nóng)村“三塊地”改革中開展第三方評(píng)估也成為大趨勢(shì)，通過第三方評(píng)估發(fā)現(xiàn)改革的成效和問題，從而推進(jìn)改革不斷完善。

1 第三方評(píng)估的概念

第三方評(píng)估源自英美等發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)后二十年興起的政府績效管理實(shí)踐，其實(shí)質(zhì)是對(duì)政府的外部評(píng)估，即由民間組織來評(píng)估政府績效。第三方評(píng)估活動(dòng)獨(dú)立于評(píng)估對(duì)象，與評(píng)估對(duì)象利益不相關(guān)，所以具有獨(dú)立性。正是由于第三方的專業(yè)性和獨(dú)立性提高了評(píng)估結(jié)果的可信度，從而確保了第三方的權(quán)威性。我國目前對(duì)第三方評(píng)估的理論研究較少，第三方評(píng)估的概念沒有形成統(tǒng)一的定論，綜合不同領(lǐng)域和專家的觀點(diǎn)，所謂第三方評(píng)估是指與政府之間無隸屬關(guān)系、無直接利益關(guān)系，且專業(yè)上具有權(quán)威性的組織對(duì)政府績效所進(jìn)行的評(píng)估行為。

2 國內(nèi)外第三方評(píng)估的實(shí)踐

2.1 美國第三方評(píng)估的實(shí)踐

美國由第三方獨(dú)立評(píng)估政府績效開展得比較早且比較成熟。政府績效評(píng)估常常是由民間組織自發(fā)開展的，主要由一些大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)來組織進(jìn)行，此外評(píng)估政府績效的民間機(jī)構(gòu)也比較多，如政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)和美國西拉丘茲大學(xué)坎貝爾研究所都是美國著名的第三方政府績效評(píng)估與研究機(jī)構(gòu)，它們會(huì)定期調(diào)查社會(huì)對(duì)政府工作的滿意度，并發(fā)布對(duì)州與地方政府的績效評(píng)估報(bào)告。在美國，第三方評(píng)估得到整個(gè)社會(huì)的認(rèn)可，其中有很多成功的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，總結(jié)為以下幾點(diǎn)：

一是民間評(píng)估機(jī)構(gòu)發(fā)達(dá)，公民參政積極性高。民眾是西方國家地方政府績效評(píng)估發(fā)起的重要推動(dòng)力量，美國率先開展政府績效考評(píng)的是民間機(jī)構(gòu)，民眾為促使政府改善管理、提高績效，渴望有權(quán)對(duì)政府管理開展評(píng)價(jià)。同時(shí)政府為了緩解來自民眾的壓力，對(duì)于民間開展的評(píng)估活動(dòng)也變被動(dòng)為主動(dòng)，積極推動(dòng)對(duì)政府績效的第三方評(píng)估以改善政府管理水平。

二是第三方評(píng)估擁有法律化保障。西方國家第三方評(píng)估地方政府績效得以順利進(jìn)行的一個(gè)重要因素就是政府績效評(píng)估的法制化保障。如美國早在1921年國會(huì)通過了《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》，設(shè)立了真正獨(dú)立于美國政府的政府會(huì)計(jì)總署來行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，后期又在1993年通過了《政府績效和結(jié)果法案》，明確了績效評(píng)估的目標(biāo)、作用、方式等。在法律上確立了第三方評(píng)估的地位，明確了第三方評(píng)估的權(quán)利和職責(zé)，使第三方評(píng)估有法可依。

三是政府政務(wù)信息透明度高。美國第三方評(píng)估的公開化、信息化程度比較高。通過向社會(huì)公眾公開評(píng)估的資料、數(shù)據(jù)、方法、過程、結(jié)論，讓公眾對(duì)評(píng)估的過程進(jìn)行監(jiān)督，緩解了公眾對(duì)政府的質(zhì)疑，對(duì)評(píng)估結(jié)果的采納程度也比較高。此外，由于美國本身信息化程度較高，很多政府信息在網(wǎng)絡(luò)可以查詢，也為第三方評(píng)估打下了良好的客觀基礎(chǔ)，降低了評(píng)估的難度。

2.2 國內(nèi)第三方評(píng)估的實(shí)踐

我國主要由民意調(diào)查機(jī)構(gòu)及第三方評(píng)估組織來承擔(dān)政府委托的績效評(píng)估項(xiàng)目，比較有代表性的是甘肅省政府、深圳市政府、廣東省市縣兩級(jí)政府委托大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)對(duì)政府績效開展的第三方評(píng)估。新一屆中央政府成立以來，第三方評(píng)估的發(fā)展又上了一個(gè)新臺(tái)階。

一是從中央到地方積極開展第三方評(píng)估。2014年5月的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定中國科學(xué)院、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家行政學(xué)院、全國工商聯(lián)4家單位為公共政策第三方評(píng)估的法定單位。2014年6月，國務(wù)院督查工作對(duì)重點(diǎn)政策落實(shí)情況引入了“第三方評(píng)估”。2015年5月，民政部發(fā)布了《民政部關(guān)于探索建立社會(huì)組織第三方評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見》，提出了建立社會(huì)組織第三方評(píng)估的總體思路、基本原則、政策措施和組織領(lǐng)導(dǎo)。2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，提出建立健全農(nóng)村改革舉措實(shí)施效果第三方評(píng)估體系。地方各部門也非常重視此項(xiàng)工作，如湖北省在全國率先嘗試引進(jìn)第三方，對(duì)全省全面深化改革工作實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估；深圳中院在執(zhí)行工作中首次引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估等。

二是國土資源系統(tǒng)逐步引入第三方評(píng)估。國土資源系統(tǒng)開展第三方評(píng)估還處于起步階段，但有豐富的績效評(píng)估和政策評(píng)估的研究基礎(chǔ)。如中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院開展的國土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評(píng)估計(jì)量模型研究、國土資源政策法規(guī)實(shí)施效果評(píng)估、地勘行業(yè)管理政策實(shí)施效果跟蹤評(píng)估等；中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心開展的地質(zhì)調(diào)查績效評(píng)價(jià)研究；中國土地勘測(cè)規(guī)劃院開展的相關(guān)土地政策評(píng)價(jià)，都積累了豐富的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上國土資源系統(tǒng)逐步引入第三方評(píng)估，國家土地督察制度也引入了第三方評(píng)估；國土資源部審議通過的《國土資源部績效管理辦法（試行）》規(guī)定，對(duì)國土資源部屬各單位年初績效指標(biāo)計(jì)劃制定和年終績效考核環(huán)節(jié)實(shí)行第三方評(píng)估工作，并擬建立國土資源部績效管理第三方評(píng)估專家?guī)臁?/p>

2.3 我國第三方評(píng)估存在的不足

雖然我國第三方評(píng)估呈現(xiàn)著良好的發(fā)展勢(shì)頭，但總體而言仍處于探索階段，存在很多不足之處。主要表現(xiàn)：一是現(xiàn)在我國各地方開展的相當(dāng)部分評(píng)估活動(dòng)是由黨政機(jī)關(guān)和政府部門設(shè)計(jì)操作，第三方直接或間接受控于政府，其獨(dú)立性很難保證，評(píng)估活動(dòng)并不規(guī)范。二是是地方開展的第三方評(píng)估多是委托半政府性質(zhì)的研究機(jī)構(gòu)或是臨時(shí)組成的評(píng)估專家小組承擔(dān)，缺少信譽(yù)度高、專業(yè)性強(qiáng)且長期從事績效評(píng)估工作的機(jī)構(gòu)。三是第三方評(píng)估活動(dòng)的過程沒有接受社會(huì)的監(jiān)督，評(píng)估結(jié)果也沒有及時(shí)向社會(huì)公開，評(píng)估缺乏可信度和有效性。

3 對(duì)“三塊地”改革試點(diǎn)中開展第三方評(píng)估的設(shè)想

中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，提出開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度等改革試點(diǎn)，這三項(xiàng)被簡(jiǎn)稱為“三塊地”改革，國家部署了33個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。改革試點(diǎn)啟動(dòng)以來，地方積極實(shí)踐探索，出臺(tái)了許多政策措施，采取了很多新舉措。

“三塊地”改革具有涉及的土地資源面廣，對(duì)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和調(diào)整政府征地行為影響巨大等特點(diǎn)，并且涉及土地管理法、物權(quán)法、擔(dān)保法等法律修改，所以對(duì)“三塊地”改革的第三方評(píng)估意義重大，結(jié)合國內(nèi)外第三方評(píng)估的實(shí)踐，對(duì)“三塊地”改革試點(diǎn)的第三方評(píng)估工作提出以下幾點(diǎn)思考：

一是擇優(yōu)選取評(píng)估組織?！叭龎K地”改革試點(diǎn)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)該選擇與國土資源管理部門不存在隸屬層級(jí)關(guān)系的機(jī)構(gòu)，參加評(píng)估工作的人員不得在國土資源管理部門任職，第三方機(jī)構(gòu)與被評(píng)估機(jī)構(gòu)不存在利益關(guān)系。同時(shí)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)必須是一個(gè)專業(yè)性的評(píng)估組織，擁有專業(yè)的評(píng)估人員，有獨(dú)立開展工作的能力?！叭龎K地”改革的評(píng)估涉及公共管理、公共政策、經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政法、政治學(xué)、社會(huì)管理等眾多領(lǐng)域，因此需要有一支較強(qiáng)的專業(yè)復(fù)合型專家評(píng)估隊(duì)伍。

二是注重信息公開和評(píng)估過程的監(jiān)管?！叭龎K地”改革試點(diǎn)的第三方評(píng)估要保證評(píng)估基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，最終得出的評(píng)估結(jié)果應(yīng)該是由第三方自然生成，不應(yīng)受到任何外在強(qiáng)制力的影響和約束，并且評(píng)估的整個(gè)過程應(yīng)該公開透明，接受公眾和新聞媒體監(jiān)督，接納不同群體的意見和建議，讓更多的公眾更直接地監(jiān)督改革，了解農(nóng)村土地改革帶來的益處，從而增強(qiáng)對(duì)政府活動(dòng)的參與性和接受性。

三是科學(xué)運(yùn)用評(píng)估方法，實(shí)行差別化評(píng)估。對(duì)于“三塊地”改革試點(diǎn)的評(píng)估，情形不一，不能以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來衡量每一個(gè)地方，應(yīng)該堅(jiān)持差別化的原則，按照不同區(qū)域的不同土地利用現(xiàn)狀，實(shí)行差別化的評(píng)估考核方法。在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時(shí)代，更應(yīng)注意將傳統(tǒng)評(píng)估方法與現(xiàn)代評(píng)估方法相結(jié)合，采用現(xiàn)場(chǎng)訪談、問卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)研、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等多種調(diào)查形式，建立完善的評(píng)估指標(biāo)體系。

四是注重評(píng)估結(jié)果的反饋應(yīng)用。評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用是第三方評(píng)估程序中最重要的一環(huán)，必須高度重視。國土資源管理部門通過第三方評(píng)估，深入了解人民群眾對(duì)“三塊地”改革效果的滿意程度，看改革是否達(dá)到了預(yù)定的目標(biāo)，是否符合改革的初衷，改革中還存在哪些問題和不足，在此基礎(chǔ)上提出改進(jìn)措施、發(fā)展建議，指導(dǎo)下一步的改革工作，這樣才能促進(jìn)評(píng)估結(jié)果的有效利用。同時(shí)，對(duì)于“三塊地”改革的第三方評(píng)估還應(yīng)該具有循環(huán)性，即后一次的評(píng)估應(yīng)該參考前一次評(píng)估的結(jié)果，每次評(píng)估都是在學(xué)習(xí)借鑒前次評(píng)估基礎(chǔ)上不斷跟蹤的循環(huán)進(jìn)程。

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A Probe into the Third Party Evaluation of the "Three Kinds of Rural Land" Reform

HUANG Jie
(Chinese Academy of Land and Resources Economics, Beijing 101149)

In this paper, we frstly analyze the concept of third-party assessment, then we review the practice progress of third-party evaluation in the United States and China, and analyze the main problems in the practice of third-party evaluation in China. Based on the characteristics of “Three Kinds of Rural Land" reform, we put forward the idea of introducing the third party evaluation in the experiment of reform, such as selecting the evaluation organization, paying attention to the supervision of the information disclosure and evaluation process, scientifcally using the evaluation method, carrying out the differential evaluation and paying attention to the feedback application of the evaluation result.

"Three Kinds of Rural Land" reform; third-party evaluation; land and resources management department

F301.0；F062.1

A

1672-6995（2016）11-0051-03

2016-07-21；

2016-08-23

黃潔（1983-），女，河北省邢臺(tái)市人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員，管理學(xué)碩士，主要從事國土資源經(jīng)濟(jì)研究工作。