■ 吳文盛/高榮杰/周吉光

（河北地質(zhì)大學(xué)，石家莊 050031）

基于供給側(cè)的礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系

■ 吳文盛/高榮杰/周吉光

（河北地質(zhì)大學(xué)，石家莊 050031）

宏觀調(diào)控是社會(huì)化大生產(chǎn)的客觀要求，也是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的必然選擇。礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)品總供給和總需求的平衡，具體分為結(jié)構(gòu)平衡、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、礦產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易平衡和礦產(chǎn)資源有效利用四個(gè)分目標(biāo)。從供給角度，根據(jù)礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控目標(biāo)的要求，將礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系分為多級(jí)儲(chǔ)備宏觀調(diào)控政策體系、穩(wěn)增長(zhǎng)宏觀調(diào)控政策體系、礦產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易宏觀調(diào)控體系、國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控體系和境外礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控體系；依據(jù)調(diào)控政策的功能作用，礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系可分成基本政策體系和核心政策體系。

供給側(cè)；礦產(chǎn)資源；宏觀調(diào)控；調(diào)控目標(biāo)；政策體系

傳統(tǒng)的宏觀經(jīng)濟(jì)理論依據(jù)凱恩斯的“需求創(chuàng)造供給”定律，強(qiáng)調(diào)需求管理，主張通過(guò)實(shí)施刺激消費(fèi)、投資和出口需求的政策來(lái)調(diào)控經(jīng)濟(jì)[1]，但是，“三駕馬車”所起的作用主要是短期的，在全球經(jīng)濟(jì)不景氣和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大背景下，試圖通過(guò)刺激消費(fèi)、投資和出口來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的宏觀政策效應(yīng)不明顯。因此，2015年11月習(xí)近平同志提出：要在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力[2]。這意味著，宏觀調(diào)控政策將發(fā)生重大變化，由以往的強(qiáng)調(diào)需求側(cè)管理轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)供給側(cè)管理。從供給的角度看，我國(guó)的礦產(chǎn)資源為國(guó)民經(jīng)濟(jì)提供了95%以上的能源、80%以上的工業(yè)原料、70%以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，因此，加強(qiáng)礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控有利于優(yōu)化生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，提高礦產(chǎn)資源利用效率。

1 礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控目標(biāo)

宏觀調(diào)控是社會(huì)化大生產(chǎn)的客觀要求，也是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的必然選擇。礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的總目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)品總供給和總需求的平衡，具體分為結(jié)構(gòu)平衡、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、礦產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易平衡、礦產(chǎn)資源有效利用四個(gè)分目標(biāo)。結(jié)構(gòu)平衡是指礦產(chǎn)資源的供給與需求相適應(yīng)以及需求結(jié)構(gòu)內(nèi)部、供給結(jié)構(gòu)內(nèi)部各部分之間的協(xié)調(diào)。結(jié)構(gòu)平衡之所以成為宏觀調(diào)控分目標(biāo)，是因?yàn)樽?0世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革一直是以結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，包括區(qū)域結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)等供給結(jié)構(gòu)調(diào)整，西方發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)化過(guò)程中也一直在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而且這種調(diào)整將持續(xù)下去。經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展是指礦業(yè)部門要為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展源源不斷地提供原材料和能源，礦業(yè)本身也要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。礦產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易平衡是指在我國(guó)優(yōu)勢(shì)礦種和短缺礦種共存的條件下，優(yōu)勢(shì)礦種的出口要擁有壟斷和價(jià)格決定權(quán)，而劣勢(shì)礦種的進(jìn)口要盡可能多地以滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需求，并擁有定價(jià)話語(yǔ)權(quán)。礦產(chǎn)資源有效利用是指在礦產(chǎn)資源較為短缺的條件下，要通過(guò)政策引導(dǎo)和激勵(lì)來(lái)提高其利用效率。

2 礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系框架設(shè)計(jì)

礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系的設(shè)計(jì)要考慮四個(gè)方面的因素：一是后續(xù)產(chǎn)業(yè)對(duì)礦產(chǎn)品的需求，它是后續(xù)產(chǎn)業(yè)需求的派生需求；二是礦產(chǎn)資源的分布特點(diǎn)，它決定了其開發(fā)利用和礦產(chǎn)品的供給狀況；三是礦產(chǎn)資源開發(fā)現(xiàn)狀，它是由當(dāng)前的技術(shù)條件決定的；四是國(guó)際礦業(yè)市場(chǎng)形勢(shì)，任何一個(gè)國(guó)家都需要從國(guó)際市場(chǎng)購(gòu)買本國(guó)短缺的礦產(chǎn)品。從后續(xù)產(chǎn)業(yè)來(lái)看，當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨著產(chǎn)能過(guò)剩、住房庫(kù)存積壓、生產(chǎn)成本增長(zhǎng)過(guò)快、高端產(chǎn)品供給不足、新型產(chǎn)業(yè)有效供給不足以及環(huán)境污染嚴(yán)重等問(wèn)題。從礦產(chǎn)分布來(lái)看，我國(guó)的礦產(chǎn)資源具有以下特點(diǎn)：一是分布不均，優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)多為用量不大，而一些大宗礦產(chǎn)多為短缺或探明儲(chǔ)量不足，需長(zhǎng)期依賴進(jìn)口；二是貧礦多、富礦少，低品位難選冶礦石所占比重大，大型-超大型礦床少、中-小型礦床多；三是單一礦種的礦床少，共生礦床多[3]。這些特點(diǎn)決定了我國(guó)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的成本高、難度大，而且這種狀況長(zhǎng)期無(wú)法改變。從開發(fā)現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)礦產(chǎn)資源的采礦回收率、選礦回收率和綜合利用率相對(duì)較低，浪費(fèi)較為嚴(yán)重。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，我國(guó)礦產(chǎn)資源的綜合平均回收率不足50%，金屬尾礦的平均利用率不足10%，工業(yè)固體廢棄物總利用率在60%左右[4]。而且，由于觀念和技術(shù)落后，礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來(lái)的生態(tài)破壞和環(huán)境污染問(wèn)題比較嚴(yán)重。從國(guó)際礦業(yè)市場(chǎng)的走勢(shì)來(lái)看，總體上供求平衡，但近年來(lái)因全球經(jīng)濟(jì)不景氣，油價(jià)及其他礦產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)下跌。未來(lái)隨著全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，礦產(chǎn)品價(jià)格將上升，但由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和新常態(tài)的出現(xiàn)，國(guó)際礦產(chǎn)品供求平衡態(tài)勢(shì)難以改變，礦產(chǎn)品價(jià)格不可能超過(guò)本輪調(diào)整前的最高價(jià)格。因此，面對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源產(chǎn)出條件不利、開發(fā)利用率低和觀念、技術(shù)相對(duì)落后的現(xiàn)實(shí)，通過(guò)實(shí)施有效的礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策，提高綜合利用效率，減少資源浪費(fèi)和環(huán)境污染，同時(shí)，利用國(guó)際礦產(chǎn)品價(jià)格走低的契機(jī)，盡快完成戰(zhàn)略儲(chǔ)備，是當(dāng)前我國(guó)礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的當(dāng)務(wù)之急。

從調(diào)控對(duì)象來(lái)看，礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的對(duì)象是礦業(yè)權(quán)的界定、礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)交易、國(guó)內(nèi)外礦產(chǎn)資源開發(fā)利用和國(guó)內(nèi)外礦產(chǎn)品交易等行為；從調(diào)控出發(fā)點(diǎn)來(lái)看，既有需求側(cè)管理，也有供給側(cè)管理，需求側(cè)管理和供給側(cè)管理相結(jié)合，而當(dāng)前調(diào)控重點(diǎn)是供給側(cè)管理。因此，建立五個(gè)方面的礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系：多級(jí)儲(chǔ)備宏觀調(diào)控政策體系、穩(wěn)增長(zhǎng)宏觀調(diào)控政策體系、進(jìn)出口貿(mào)易宏觀調(diào)控體系、國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控體系和境外礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控體系。圖1為礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策體系框架。

圖1 礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策體系框架

礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系可進(jìn)一步分成基本政策體系和核心政策體系（圖2）。

產(chǎn)權(quán)制度是市場(chǎng)的基本制度，明晰的產(chǎn)權(quán)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，因此，礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控的基本政策是指建立完善礦業(yè)權(quán)制度的政策，具體包括以下六個(gè)方面的政策：

(1)界定和明晰礦業(yè)權(quán)的政策；

(2)確保礦業(yè)權(quán)公開、公平交易的政策；

(3)規(guī)范礦業(yè)權(quán)人行為的政策；

(4)保護(hù)礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益的政策；

(5)建立和完善礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)體系的政策；

(6)改革礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的政策。

政府的宏觀調(diào)控是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)的不足，因此，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的政策屬于核心政策，具體包括：

(1)增加礦產(chǎn)品供給的政策，其中，最主要的是戰(zhàn)略儲(chǔ)備政策、鼓勵(lì)找礦（技術(shù)、方法）突破的政策、提高“三率”和綜合利用政策；

(2)礦山生態(tài)恢復(fù)與治理政策，發(fā)展綠色礦山、綠色礦城、綠色礦業(yè)政策；

(3)鼓勵(lì)境外找礦政策。

圖2 核心政策與基本政策的關(guān)系

3 礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策體系

3.1 多級(jí)儲(chǔ)備的宏觀調(diào)控政策體系

3.1.1 現(xiàn)行礦產(chǎn)資源供給政策的缺陷

我國(guó)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源的供給政策不能解決我國(guó)大宗、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)嚴(yán)重不足的問(wèn)題。雖然我國(guó)的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備從2004年開始實(shí)施，但直到2008年，國(guó)家在《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃》（2008-2015年）中才提出建立礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度[5]。從礦產(chǎn)品儲(chǔ)備上看，目前只有石油開始建立戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度，規(guī)劃到2020年完成儲(chǔ)備后，可以確保90天的供應(yīng)量，但戰(zhàn)略儲(chǔ)備尚未完成，而鐵、銅、鋁土礦、鉀鹽和鎳礦這些對(duì)外依存度超過(guò)50%的礦種尚未著手建立戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度。從礦產(chǎn)地戰(zhàn)略儲(chǔ)備來(lái)看，作為優(yōu)勢(shì)礦種的稀土、鎢、煤和銻的礦產(chǎn)地戰(zhàn)略儲(chǔ)備剛剛啟動(dòng)。

3.1.2 多級(jí)儲(chǔ)備的宏觀調(diào)控政策體系的構(gòu)建

建立礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系的目的在于保障礦產(chǎn)資源的供給，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)永續(xù)發(fā)展。從內(nèi)容上看，未來(lái)礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系包括：礦產(chǎn)品戰(zhàn)略儲(chǔ)備、礦產(chǎn)地戰(zhàn)略儲(chǔ)備；從儲(chǔ)備主體來(lái)看，礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系包括國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備和企業(yè)戰(zhàn)略儲(chǔ)備。與此相對(duì)應(yīng)，礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備的宏觀調(diào)控政策體系應(yīng)以礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)規(guī)劃為突破口，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和資源安全為目標(biāo)，多級(jí)儲(chǔ)備相結(jié)合的宏觀調(diào)控政策體系。具體來(lái)看，根據(jù)礦產(chǎn)資源的稀缺程度和急需程度，將礦產(chǎn)資源分成緊缺礦產(chǎn)、稀缺礦產(chǎn)和優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)，分別對(duì)這三類礦產(chǎn)建立礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備。

(1)緊缺礦產(chǎn)：建立礦產(chǎn)品戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度。鐵、銅、鋁、鎳、鉻、錳、鉀鹽以及石油、天然氣都屬于國(guó)家緊缺礦產(chǎn)，因此要分礦種制定戰(zhàn)略儲(chǔ)備規(guī)劃，建立戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，建設(shè)礦產(chǎn)品儲(chǔ)備庫(kù)，并制定相應(yīng)的財(cái)政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策，扶持相關(guān)企業(yè)發(fā)展，以備在特殊條件下能夠滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

(2)稀缺性礦產(chǎn)：建立礦產(chǎn)品儲(chǔ)備和礦產(chǎn)地儲(chǔ)備相結(jié)合的儲(chǔ)備制度。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，對(duì)稀缺礦產(chǎn)的需求量也將增加，因此，目前的稀缺礦產(chǎn)有可能成為未來(lái)的緊缺礦產(chǎn)，對(duì)這類礦產(chǎn)，也要提前制定相應(yīng)的儲(chǔ)備制度。

(3)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)：建立礦產(chǎn)地戰(zhàn)略儲(chǔ)備制度。我國(guó)的鎢、鉬、錫、銻以及稀有金屬為優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)，要著手建立礦產(chǎn)地戰(zhàn)略儲(chǔ)備，可只探不采，甚至礦山建而不采。

(4)建立國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備和企業(yè)戰(zhàn)略儲(chǔ)備相結(jié)合的戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系[6]。礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備體系的建設(shè)，要充分調(diào)動(dòng)政府和企業(yè)的積極性，采用國(guó)家儲(chǔ)備與企業(yè)儲(chǔ)備、礦產(chǎn)品儲(chǔ)備和礦產(chǎn)地儲(chǔ)備相結(jié)合的方式，吸引地方尤其是有實(shí)力的企業(yè)投資，政府給予財(cái)政補(bǔ)貼。要充分利用當(dāng)前國(guó)際礦業(yè)市場(chǎng)低迷的契機(jī)，加快礦產(chǎn)品戰(zhàn)略儲(chǔ)備和礦產(chǎn)地戰(zhàn)略儲(chǔ)備。

3.2 礦產(chǎn)資源穩(wěn)增長(zhǎng)宏觀調(diào)控政策體系

3.2.1 現(xiàn)行穩(wěn)增長(zhǎng)宏觀調(diào)控政策的缺陷

礦產(chǎn)資源穩(wěn)增長(zhǎng)有四層含義：一是確保礦產(chǎn)資源供給滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要，二是確保礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的可持續(xù)性，三是確保礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)，四是依靠技術(shù)進(jìn)步和制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源穩(wěn)增長(zhǎng)宏觀調(diào)控政策存在以下缺陷：

(1)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)對(duì)礦產(chǎn)資源過(guò)度需求問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決。我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，GDP總量節(jié)節(jié)攀升，換來(lái)的是礦產(chǎn)資源消費(fèi)量的大幅增加，使得國(guó)內(nèi)的礦產(chǎn)資源供給難以滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需要，礦產(chǎn)資源支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性越來(lái)越受到嚴(yán)重威脅。

(2)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)過(guò)大問(wèn)題尚未徹底解決。盡管政府采取多種措施，加大環(huán)境執(zhí)法力度，提高環(huán)境成本，但是，因礦產(chǎn)資源開發(fā)活動(dòng)導(dǎo)致的資源浪費(fèi)、生態(tài)環(huán)境破壞問(wèn)題仍很嚴(yán)重，環(huán)境代價(jià)過(guò)大，礦山安全問(wèn)題和礦工健康問(wèn)題突出，人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全受到嚴(yán)重威脅。

3.2.2 礦產(chǎn)資源穩(wěn)增長(zhǎng)宏觀調(diào)控政策體系的構(gòu)建

未來(lái)礦產(chǎn)資源穩(wěn)增長(zhǎng)的宏觀調(diào)控政策應(yīng)以采礦權(quán)為抓手，以實(shí)現(xiàn)資源產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展為目標(biāo)，重點(diǎn)制定和完善以下幾個(gè)方面的政策：

(1)促進(jìn)儲(chǔ)量穩(wěn)定增長(zhǎng)的政策。以儲(chǔ)量穩(wěn)定增長(zhǎng)為切入點(diǎn)，創(chuàng)新找礦機(jī)制，通過(guò)深部找礦、外圍找礦、整裝勘查開發(fā)，提高礦產(chǎn)資源綜合利用率以及增加找礦投入來(lái)確保礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。

(2)以結(jié)構(gòu)調(diào)整促增長(zhǎng)的政策。通過(guò)調(diào)整礦業(yè)結(jié)構(gòu)，提高礦產(chǎn)資源的有效供給；通過(guò)發(fā)展礦產(chǎn)品深加工促進(jìn)礦業(yè)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

(3)依靠制度創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步提高礦產(chǎn)資源利用效率的政策。以采礦權(quán)為抓手，通過(guò)制度創(chuàng)新，進(jìn)一步規(guī)范采礦權(quán)市場(chǎng)交易行為，提高礦產(chǎn)資源配置效率；通過(guò)大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)資源的回收利用；通過(guò)制定和落實(shí)鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新的政策，改進(jìn)提高資源利用效率的采、選、冶煉技術(shù)、資源回收利用技術(shù)以及生態(tài)恢復(fù)與環(huán)境治理技術(shù)；通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新政策促進(jìn)低品位礦產(chǎn)資源（如鐵礦）、難選礦產(chǎn)資源和深部礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用。

(4)促進(jìn)礦業(yè)城市轉(zhuǎn)型升級(jí)的政策。制定相應(yīng)的政策促進(jìn)礦業(yè)城市的轉(zhuǎn)型升級(jí)，在投融資、就業(yè)、技術(shù)創(chuàng)新等方面給予政策傾斜。

3.3 進(jìn)出口貿(mào)易宏觀調(diào)控政策體系

3.3.1 現(xiàn)行礦產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易宏觀調(diào)控政策體系的缺陷

當(dāng)前，我國(guó)礦產(chǎn)資源進(jìn)出口貿(mào)易政策存在的最大問(wèn)題：一是鎢礦、銻礦、稀土等礦種的優(yōu)勢(shì)沒(méi)有發(fā)揮出來(lái)。改革開放之初，為了換取外匯，國(guó)內(nèi)企業(yè)競(jìng)相壓價(jià)，這些優(yōu)勢(shì)礦種的產(chǎn)品被以極低的價(jià)格銷往國(guó)外，而當(dāng)我們意識(shí)到要利用其優(yōu)勢(shì)來(lái)提高價(jià)格時(shí)，許多國(guó)家已經(jīng)完成了戰(zhàn)略儲(chǔ)備（鎢、銻），使我國(guó)失去了定價(jià)話語(yǔ)權(quán)；二是石油、天然氣、鐵、銅、鋁、鎳、鉻、錳、鉀鹽等礦產(chǎn)緊缺的形勢(shì)沒(méi)有得到緩解。

3.3.2 礦產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易的宏觀調(diào)控政策體系的構(gòu)建

礦產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易宏觀調(diào)控政策的功能是利用比較優(yōu)勢(shì)，調(diào)整余缺，彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)品供給的不足，同時(shí)把具有優(yōu)勢(shì)的礦產(chǎn)品銷往國(guó)外。未來(lái)我國(guó)礦產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易的宏觀調(diào)控政策應(yīng)以實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)品進(jìn)出口結(jié)構(gòu)優(yōu)化為目標(biāo)，制定礦產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易宏觀調(diào)控政策體系。

(1)制定促進(jìn)產(chǎn)業(yè)組織整合的政策。要通過(guò)政策的實(shí)施，促進(jìn)企業(yè)整合，提升我國(guó)進(jìn)口大宗礦產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的話語(yǔ)權(quán)，尤其是提升鐵礦石進(jìn)口的話語(yǔ)權(quán)，提高優(yōu)勢(shì)礦種出口的定價(jià)權(quán)。當(dāng)前，可以利用國(guó)際礦業(yè)市場(chǎng)低迷的契機(jī)，并購(gòu)?fù)鈬?guó)礦業(yè)企業(yè)。

(2)制定替代品政策。面對(duì)鐵礦、石油、銅礦、鎳、鉻、鋁、錳、鉀鹽等大宗礦產(chǎn)品國(guó)內(nèi)資源不足而需求旺盛的趨勢(shì)在短期內(nèi)難以改變的現(xiàn)實(shí)，制定替代品的產(chǎn)業(yè)政策，以緩解大宗、重要的緊缺礦產(chǎn)過(guò)度依賴進(jìn)口的局面。

(3)改變優(yōu)勢(shì)礦種的出口政策。要改變優(yōu)勢(shì)礦種廉價(jià)銷售、出口商之間競(jìng)相壓價(jià)、惡性競(jìng)爭(zhēng)的做法，逐步形成優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)在國(guó)際上的壟斷地位。為此，銻、鎢及稀土等優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)，因長(zhǎng)期過(guò)量出口，在貿(mào)易政策上應(yīng)控制出口量，以此來(lái)提高礦產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格。同時(shí)大力推進(jìn)礦產(chǎn)品深加工，提高優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)的盈利水平，提高優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)在國(guó)際市場(chǎng)上的主導(dǎo)權(quán)。

(4)建立進(jìn)口礦產(chǎn)品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。要通過(guò)制定礦石質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)，降低成本，提高經(jīng)濟(jì)效益。通過(guò)嚴(yán)格進(jìn)口礦產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管，限制重金屬、放射性、氟等環(huán)境污染物超標(biāo)的礦產(chǎn)品的進(jìn)口，確保人身、動(dòng)植物的安全，減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害。

3.4 國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策體系

3.4.1 現(xiàn)行國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策的缺陷

為規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)行為，建立良好的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，政府已經(jīng)出臺(tái)了一系列政策、制度和規(guī)章，但良好的礦業(yè)秩序尚未建立起來(lái)。從現(xiàn)行的宏觀調(diào)控手段來(lái)看，政府更多的是采取行政性手段，經(jīng)濟(jì)性手段的作用明顯不足，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的宏觀調(diào)控政策還有進(jìn)一步改進(jìn)和提升的空間。

(1)稅費(fèi)結(jié)構(gòu)、種類設(shè)置不合理[7]。不僅稅費(fèi)征收原理不清晰，而且未清晰劃定國(guó)家在行政管理和所有者權(quán)益實(shí)現(xiàn)方面的界限，重復(fù)征收，未充分考慮礦業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的差異，忽視礦業(yè)的高投入、高風(fēng)險(xiǎn)特征。

(2)礦業(yè)稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低且缺乏合理調(diào)整機(jī)制。我國(guó)的資源補(bǔ)償費(fèi)、資源稅和探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)等征收標(biāo)準(zhǔn)是由國(guó)務(wù)院行政法規(guī)規(guī)定的，但現(xiàn)行法規(guī)僅規(guī)定了標(biāo)準(zhǔn)，卻沒(méi)有建立起合理的調(diào)節(jié)機(jī)制，起不到保障礦產(chǎn)資源所有者的合法利益、調(diào)節(jié)資源貧富的級(jí)差收益以及防止礦區(qū)面積過(guò)大和圈而不探、圈而不采的作用。

(3)礦產(chǎn)資源收益分配不合理?，F(xiàn)行的資源稅費(fèi)制度扭曲了資源收益分配機(jī)制，導(dǎo)致了礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有者權(quán)益大量流失。在礦業(yè)權(quán)收取方面，雖說(shuō)除向中央財(cái)政上交國(guó)土資源部公布的、國(guó)家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)評(píng)估價(jià)款外，其余價(jià)款均留在各省，但極少有上繳者。由于當(dāng)前絕大多數(shù)出讓的礦業(yè)權(quán)并非國(guó)家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)，所以，絕大多數(shù)礦業(yè)權(quán)價(jià)款都?xì)w地方財(cái)政，并無(wú)中央的份額。在省內(nèi)分配方面，雖然各省原則上規(guī)定市、縣國(guó)土資源部門收取的礦業(yè)權(quán)價(jià)款歸市、縣財(cái)政，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的國(guó)土資源部門收取的價(jià)款，由省、市、縣共享，但在省、市、縣分成比例方面，各省差別極大，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，未充分體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)出讓利益向礦產(chǎn)資源所在地傾斜的思想。

(4)過(guò)多地使用行政調(diào)控手段。整頓礦業(yè)秩序和礦業(yè)權(quán)整合是一種萬(wàn)不得已而采用的應(yīng)急性、行政性手段，而非宏觀經(jīng)濟(jì)手段，長(zhǎng)期使用負(fù)面作用很大。

3.4.2 國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策體系的構(gòu)建

礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策的功能旨在強(qiáng)化礦產(chǎn)資源開發(fā)利用行為的監(jiān)管，形成良好的開發(fā)秩序，減少環(huán)境污染和生態(tài)破壞，提高稀缺資源的利用效率，同時(shí)還要調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源開發(fā)所帶來(lái)的利益分配，使資源得到有效利用、良好的開發(fā)秩序得到建立、利益相關(guān)各方的積極性得到充分發(fā)揮。因此，未來(lái)國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控的政策，要以“三率”指標(biāo)和有償使用為抓手，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)為目標(biāo)，制定和完善礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策體系。

(1)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)控力度的政策。要更多地采用財(cái)政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策等宏觀調(diào)控政策手段，輔之以必要的行政手段和法律手段，來(lái)調(diào)控礦產(chǎn)資源開發(fā)利用行為，建立良好的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序。長(zhǎng)期調(diào)控主要依靠產(chǎn)業(yè)政策，短期調(diào)控政策主要依靠財(cái)政政策和貨幣政策。

(2)著力推進(jìn)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革的政策。要以礦產(chǎn)資源稅費(fèi)改革為切入點(diǎn)，理順稅費(fèi)關(guān)系，給礦產(chǎn)資源稅費(fèi)正名；在當(dāng)前礦業(yè)全面虧損、礦產(chǎn)品加工行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩和成本上升過(guò)快的狀況下，降低稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不僅可以幫助礦業(yè)走出困境，還可以降低后續(xù)產(chǎn)業(yè)的成本，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；利用礦產(chǎn)資源稅費(fèi)杠桿調(diào)節(jié)中央與地方、政府與礦產(chǎn)資源開發(fā)利用主體（地勘單位、礦業(yè)公司）的關(guān)系。

(3)集約高效利用礦產(chǎn)資源政策。要通過(guò)財(cái)政政策、貨幣政策和產(chǎn)業(yè)政策來(lái)引導(dǎo)礦山企業(yè)通過(guò)技術(shù)進(jìn)步提高采礦回收率、選礦回收率，降低采礦貧化率；要通過(guò)礦產(chǎn)資源有償使用來(lái)提高礦產(chǎn)資源的綜合利用率。

(4)加強(qiáng)環(huán)境污染治理與防范，建設(shè)綠色礦山、綠色礦城、綠色礦業(yè)政策。要高度重視礦產(chǎn)資源開采帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境破壞、土地占用和資源浪費(fèi)問(wèn)題，加大礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境恢復(fù)與治理力度，通過(guò)加強(qiáng)監(jiān)管和制度創(chuàng)新來(lái)破解礦產(chǎn)資源開發(fā)帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境破壞與環(huán)境污染難題。要以綠色礦山、綠色礦城、綠色礦業(yè)建設(shè)為主旋律，加大生態(tài)文明建設(shè)力度，增加投入，留給子孫后代綠水青山。

3.5 境外礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策體系

3.5.1 現(xiàn)行境外礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策體系的缺陷

(1)境外找礦缺乏規(guī)范。據(jù)調(diào)查，我國(guó)的地勘單位和礦業(yè)公司在某一地區(qū)相互壓價(jià)、惡性競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，原因在于缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。

(2)人才短缺。找礦屬于技術(shù)密集型的工作，但當(dāng)前我國(guó)的地勘單位、礦業(yè)公司，熟悉目的國(guó)的法律與文化、掌握目的國(guó)語(yǔ)言的境外找礦技術(shù)人才缺乏。

(3)地勘單位或礦業(yè)企業(yè)在強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手面前缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。世界大的成礦帶已為先入者登記，而我國(guó)的地勘單位或礦業(yè)公司涉足國(guó)外礦產(chǎn)勘查較晚，在實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略的過(guò)程中，所能獲得的國(guó)外礦業(yè)權(quán)多是地質(zhì)工作程度低、找礦風(fēng)險(xiǎn)較大、需要投入多，許多項(xiàng)目最終以失敗而告終。

(4)缺乏溝通。由于缺乏信息交流平臺(tái)，地勘單位、礦業(yè)公司和政府之間缺乏溝通，出現(xiàn)了同一地區(qū)國(guó)內(nèi)的地勘單位和礦業(yè)公司扎堆的現(xiàn)象。

3.5.2 境外礦產(chǎn)資源開發(fā)宏觀調(diào)控政策體系的構(gòu)建

未來(lái)我國(guó)的境外找礦政策應(yīng)以礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)利用為切入點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)模式優(yōu)化為目標(biāo)，通過(guò)境外找礦模式的創(chuàng)新，制定相應(yīng)的勘查開發(fā)宏觀調(diào)控政策體系。

(1)制定減少境外找礦風(fēng)險(xiǎn)的政策。為減少境外找礦風(fēng)險(xiǎn)，要加強(qiáng)境外找礦的地勘單位和礦業(yè)公司的勘查、開發(fā)資質(zhì)管理，減少濫竽充數(shù)的企業(yè)到境外盲目投資，從而避免在某些特定地區(qū)我國(guó)的地勘單位和礦業(yè)公司之間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。

(2)制定為境外礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)提供服務(wù)和信息平臺(tái)的政策。為減少境外投資的盲目性和風(fēng)險(xiǎn)，政府要為境外找礦的地勘單位和礦業(yè)公司建立專門的找礦服務(wù)機(jī)構(gòu)和信息平臺(tái)，重點(diǎn)抓專業(yè)技術(shù)服務(wù)、法律服務(wù)、融資服務(wù)等機(jī)構(gòu)和信息平臺(tái)建設(shè)。

(3)加大境外找礦專門人才培養(yǎng)的政策。要大力培養(yǎng)境外找礦專門人才，尤其是要培養(yǎng)一批技術(shù)過(guò)硬，熟悉目的國(guó)法律、人文知識(shí)，掌握目的國(guó)語(yǔ)言，懂投資和善經(jīng)營(yíng)的專門人才。

(4)完善境外找礦風(fēng)險(xiǎn)基金管理的政策。加強(qiáng)境外找礦風(fēng)險(xiǎn)基金使用的管理與評(píng)估，提高境外找礦風(fēng)險(xiǎn)基金的利用效率。

(5)出臺(tái)優(yōu)惠的財(cái)政政策和貨幣政策，減少境外找礦的地勘單位和礦業(yè)公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與成本。

[1]高鴻業(yè)．宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)(第五版)[M]．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2012：405．

[2]網(wǎng)易財(cái)經(jīng)．專家解讀供給側(cè)管理 宏觀調(diào)控將發(fā)生重要轉(zhuǎn)變[EB/OL]．(2015-11-10)[2016-01-18]．http：// money．163．com/15/1110/23/B83KQ24J00251LKI．html．

[3]中國(guó)報(bào)告網(wǎng)．2014年我國(guó)礦產(chǎn)資源現(xiàn)狀與利用中存在的問(wèn)題[EB/OL]．(2014-09-24)[2015-10-26]．http：// market．chinabaogao．com/yejin/09241945312014．html．

[4]王穎春．我國(guó)礦產(chǎn)資源的綜合平均回收率不足50%[EB/ OL]．(2010-03-25) [2016-01-11]．http：//finance．eastmoney．com/news/1355,2010032570268261．html．

[5]國(guó)土資源部．國(guó)土資源部關(guān)于發(fā)布實(shí)施《全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008－2015年)》的通知(國(guó)土資發(fā)[2008]309號(hào))[Z]．北京：國(guó)土資源部,2008．

[6]吳文盛,史麗薇,張舉鋼．礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控政策微觀化探析[J]．資源與產(chǎn)業(yè),2015,17(2)：129-133．

[7]吳文盛．中國(guó)礦業(yè)管制體制研究[M]．北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社,2011：188-190．

policy system of conducting mineral resource macro regulation based on supply-side structural reform

WU Wensheng, GAO Rongjie, ZHOU Jiguang
(Hebei Dizhi University, Shijiazhuang 050031, China)

Conducting macro regulation is both the objective requirement of the socialization production, and the inevitable choice for remedying market failure.Realizing the balance of total supply and total demand of mineral products is the goals for mineral resource macro regulation, which is composed ofstructural balance, sustainable economicdevelopment, the balance of mineral commodity importexport trade, and effective utilization of mineral resources.From the perspectives of supply,in accordance with the objective requirement of macro regulation, the policy system should include the macro-control systems such as reserving minerals at different administrative levels, maintaining stable growth, mineral commodity import-export trade,the domestic mineral resources, and overseas mineral resources.On the other side, according to functions of macro-control policy,we can regard this policy system as the basic policy system and core policy system.

supply-side; mineral resources; macro regulation; control target; policy system

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）03-0009-06

2016-01-27；

2016-02-20

國(guó)土資源部軟科學(xué)研究項(xiàng)目“礦產(chǎn)資源政策參與宏觀調(diào)控研究”（201312）

吳文盛（1964-），男，福建省平和縣人，河北地質(zhì)大學(xué)教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、文化經(jīng)濟(jì)研究。