■ 鄭娟爾/周 偉/袁國華

（1.國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室，北京 101149；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

“三線”體系及劃定技術(shù)研究
——以貴州省為例

■ 鄭娟爾/周 偉/袁國華

（1.國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室，北京 101149；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

貴州省在“三線”劃定方面做了大量工作，但也存在規(guī)劃指標沖突、部分工作推進緩慢、紅線劃定技術(shù)力量薄弱等問題?；谫F州省資源環(huán)境實際和已有工作基礎，文章構(gòu)建了符合貴州省實際的“三線”體系，凝煉提出了貴州省“三線”劃定的技術(shù)方法。從加強空間規(guī)劃編制、健全“三線”法律法規(guī)、建立完善經(jīng)濟補償制度、優(yōu)化信息管理平臺和建設項目審批制度、強化“三線”實施監(jiān)督管理等方面提出了系列管控措施。

“三線”體系；劃定；生態(tài)保護紅線；耕地保護紅線；城市開發(fā)邊界線；貴州

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實用途管制”。劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間主要靠“三線”，即城市開發(fā)邊界線、耕地保護紅線和生態(tài)環(huán)境保護紅線。對于“三線”的劃定，中共中央、國務院《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等都提出了相關(guān)要求。2016年全國國土資源工作會議提到要以資源環(huán)境承載力、“雙控”和“三線”為基本約束，推進市縣“多規(guī)合一”試點，有序開展省級和重點區(qū)域空間規(guī)劃試點。貴州省生態(tài)環(huán)境脆弱，經(jīng)濟發(fā)展落后，中央對貴州省提出“生態(tài)和經(jīng)濟兩個底線都要守住”的要求。因此，在貴州省開展城市開發(fā)邊界線、耕地保護紅線與生態(tài)保護紅線的劃定具有重要意義。2015年，受貴州省人民政府委托，貴州省國土資源廳聯(lián)合中國國土資源經(jīng)濟研究院開展了貴州省“三線”劃設研究?，F(xiàn)將研究的部分內(nèi)容呈上，以期能為全國的“三線”劃定工作提供參考借鑒。

1 貴州省“三線”劃定工作進展及存在的問題

1.1 劃線工作進展

近幾年來，貴州省在耕地保護、城市發(fā)展、生態(tài)文明建設方面做了大量工作，許多與“三線”劃定相關(guān)的工作，都卓有成效，為“三線”的全面劃定打下了堅實基礎。

(1)完善法律法規(guī)和制度體系。出臺了《貴州省生態(tài)文明建設促進條例》《貴州省赤水河流域保護條例》《生態(tài)文明體制改革實施方案》等多項法律法規(guī)和相關(guān)方案。

(2)編制多個規(guī)劃，明確相關(guān)控制性指標和空間布局。通過土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃等，對耕地和基本農(nóng)田保護目標、建設用地規(guī)模、城市建設邊界、生態(tài)保護和治理等控制性目標及空間布局、保障措施等提出了明確要求。

(3)確定“三線”劃定的責任部門。由省發(fā)改委來統(tǒng)籌生態(tài)保護紅線的劃定工作，國土資源廳配合。永久基本農(nóng)田劃定工作由國土資源廳和農(nóng)業(yè)廳負責。城市開發(fā)邊界主要由住建和國土兩個部門共同完成。

(4)劃定了重要流域的生態(tài)保護紅線。環(huán)保、國土、水利、林業(yè)等多個部門共同在赤水河等重要流域劃定了生態(tài)保護紅線。

(5)全面劃定林業(yè)生態(tài)紅線。劃定9條林業(yè)生態(tài)紅線，劃定紅線區(qū)域面積達9206萬畝，其中林地8891萬畝、濕地315萬畝。

(6)開展了貴陽市城市開發(fā)邊界的劃定工作。作為全國14個試點城市之一，貴陽市規(guī)劃局和國土局分別從不同技術(shù)角度，按照前期平行推進、后期統(tǒng)籌協(xié)調(diào)共同完成相關(guān)工作。

(7)全面推進永久基本農(nóng)田劃定工作。市縣級圖斑已全部下發(fā)，貴陽市已按要求上報。

(8)開展了“多規(guī)融合”試點。選定了11個試點縣，建立了工作協(xié)調(diào)機制，制定了《“多規(guī)融合”規(guī)劃編制技術(shù)導則》《貴州省“多規(guī)融合”改革指導意見》等政策及實施方案。

1.2 貴州省“三線”劃定存在的問題

主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是受體制機制等各種因素影響，部分工作推進緩慢，一些地區(qū)不愿意劃紅線，擔心紅線劃高了不利于今后的發(fā)展；二是各類規(guī)劃在控制指標和空間管理方面存在較大差異，主要體現(xiàn)在用地規(guī)模不同、空間管制矛盾突出等，制約“三線”協(xié)調(diào)劃定；三是不同部門對地類的認定存在差異導致“三線”劃定存在沖突；四是“三線”劃定的技術(shù)力量薄弱，大部分基層工作者不知如何著手推進“三線”劃定和多規(guī)融合工作。

2 貴州省“三線”體系研究

2.1 耕地保護紅線體系

貴州省耕地保護紅線體系可包括耕地保有量紅線、永久基本農(nóng)田紅線、25度以上坡耕地紅線和重度污染區(qū)耕地紅線。當前最重要的是永久基本農(nóng)田的劃定，特別在大城市，基本農(nóng)田不僅要發(fā)揮生態(tài)和生產(chǎn)功能，還要發(fā)揮對大城市的隔離功能[1]?！顿F州省生態(tài)文明建設促進條例》提出將1000畝以上集中連片優(yōu)質(zhì)耕地實行永久性保護。實際上，為保證城市發(fā)展和建設用地的彈性，僅將一千畝以上壩區(qū)耕地的核心區(qū)納入永久基本農(nóng)田更有利于紅線的管護，更具有可操作性。另外，貴州省山地多，很多耕地和基本農(nóng)田坐落于山上，建議逐步將25度以上的基本農(nóng)田退出。

2.2 生態(tài)保護紅線體系

生態(tài)紅線有兩種含義：一是空間的概念，二是值閾的概念。環(huán)保部2014年底發(fā)布的《國家生態(tài)保護紅線-生態(tài)功能紅線劃定技術(shù)指南（試行）》對生態(tài)保護紅線的定義較寬泛，包括空間和值閾兩個概念。2015年發(fā)布的更新后的《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》則將生態(tài)保護紅線的內(nèi)容有所縮小。貴州省現(xiàn)有的法律法規(guī)和紅線劃定規(guī)章對生態(tài)保護紅線的定義實際上都包括空間和值閾兩個概念?；诖耍蓪①F州省生態(tài)保護紅線分為基本生態(tài)功能保障線、環(huán)境質(zhì)量安全底線和自然資源利用上線三大類。其中基本生態(tài)功能保障線包括重要生態(tài)功能區(qū)紅線和生態(tài)敏感區(qū)脆弱區(qū)紅線兩大類。本研究認為貴州省的重要生態(tài)功能區(qū)紅線可包括12類（參見表1）。生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)紅線包括水土流失、土地沙化和石漠化三類。環(huán)境質(zhì)量安全底線主要是水質(zhì)紅線、大氣質(zhì)量紅線和建設用地環(huán)境紅線。土壤污染紅線納入耕地保護紅線中。自然資源利用上線包括水、能源等開發(fā)利用紅線。

2.3 城市開發(fā)邊界體系

貴州省城市開發(fā)邊界體系可包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和城鎮(zhèn)建設邊界兩條線系。其中，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界實際就是城鎮(zhèn)建設用地邊界加上一定的彈性區(qū)。

2.4 “三線”體系總表

表1是貴州省“三線”體系總表。這一體系在遵循中央各部委相關(guān)規(guī)定及貴州省相關(guān)法規(guī)基礎上實現(xiàn)了較好的協(xié)調(diào)，在內(nèi)容上進行了適當?shù)难由旌屯卣埂?/p>

3 “三線”劃定技術(shù)

3.1 生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)

這里所要研究的生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)主要指空間概念的紅線劃定技術(shù)。結(jié)合環(huán)保部2015年下發(fā)的《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》，參考武漢、廈門、深圳等地經(jīng)驗，基本生態(tài)功能保障線劃定技術(shù)可按以下8個步驟進行，技術(shù)流程如圖1所示。

(1)資料收集和區(qū)域生態(tài)環(huán)境概況分析。收集整理城市大比例尺地形圖、高分辨率遙感影像圖、土地利用現(xiàn)狀圖、規(guī)劃圖、城市總體規(guī)劃圖等各類圖形資料；收集整理區(qū)域各類資源數(shù)據(jù)，對區(qū)域發(fā)展定位和未來發(fā)展趨勢進行基本研判。

(2)基本生態(tài)功能保障線劃定對象識別。綜合分析各專項法律和規(guī)劃，對照上文研究提出的基本生態(tài)功能保障線體系，識別各類自然保護區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)/脆弱區(qū)等。

(3)區(qū)域生態(tài)保護重要性評估。對基本生態(tài)功能保障線范圍內(nèi)的各要素進行生態(tài)系統(tǒng)服務重要性評估和生態(tài)敏感性評價，對區(qū)域生態(tài)安全格局進行綜合評估，明確生態(tài)保護的目標與重點，確定生態(tài)保護重要區(qū)域和城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化的目標方向。

表1 貴州省“三線”體系

(4)初步確定基本生態(tài)功能保障線空間邊界和規(guī)模。根據(jù)生態(tài)保護重要性評估結(jié)果，將生態(tài)服務重要性和生態(tài)敏感性較強地區(qū)劃入基本生態(tài)功能基線。采用地理信息系統(tǒng)空間分析技術(shù)，在統(tǒng)一空間坐標參考系統(tǒng)下，對劃定的重要生態(tài)功能區(qū)和敏感區(qū)/脆弱區(qū)進行疊加和綜合分析，形成包含各類紅線的空間分布圖。當兩種以上功能紅線類型重疊時，需明確主導生態(tài)功能和輔助功能。以基礎年的土地利用數(shù)據(jù)和高精度遙感影像圖為底圖，將評估結(jié)果圖和底圖進行疊加，采用地理空間系統(tǒng)軟件進行圖斑聚合處理，扣除獨立細小圖斑和人工用地。開展必要的外業(yè)調(diào)查，對紅線進行遙感判讀和補充勾繪，調(diào)整基本生態(tài)功能保障線的界線，基本形成界址清晰、切合實際、生態(tài)完整性好的基本生態(tài)功能保障線。利用地理信息系統(tǒng)空間分析技術(shù)，得出控制線范圍的土地面積。

(5)校驗并完善基本生態(tài)功能保障線。初始生態(tài)功能保障線劃定后，需對劃定的界線進行一定的合理性校驗。這就需要開展資源環(huán)境承載力評價。從土地資源、水資源（環(huán)境）、大氣環(huán)境等角度對區(qū)域可承載的人口進行綜合分析，并從碳氧平衡的角度，確定森林、綠地、水面等生態(tài)用地的底線面積。將此底線面積與上文初步劃定的基本生態(tài)功能保障線進行比較，對基本生態(tài)功能保障線的合理性進行驗證，并針對性提出劃定或調(diào)整的依據(jù)。另外，還要從政策的角度對基本生態(tài)功能保障線的合理性進行校驗。

(6)基本生態(tài)功能保障線分級管制區(qū)劃分。根據(jù)生態(tài)保護重要性評估結(jié)果，結(jié)合基本生態(tài)功能保障線內(nèi)各類用地的空間界定和已有的管制要求，劃定基本生態(tài)功能保障線分級管制邊界，劃定不同級別的管制分區(qū)，綜合形成基本生態(tài)功能保障線的面積、位置、具體分區(qū)等。

(7)征求意見并最終形成紅線劃定成果。就基本生態(tài)功能保障線劃定成果征求市政府、各相關(guān)職能部門、各鎮(zhèn)、市民等的意見。根據(jù)意見，對劃定成果進行修改完善，形成最終的基本生態(tài)功能區(qū)紅線劃定成果。

(8)制定政策，建立數(shù)據(jù)庫。根據(jù)各地實際，制定基本生態(tài)功能保障線的管理架構(gòu)。整理紅線劃定成果，編制圖冊，形成系列圖件成果，建立地理空間數(shù)據(jù)庫，確保紅線劃定面積、比例等強制性指標的圖數(shù)一致。生態(tài)空間要素斑塊與具體分類、管制登記等信息應建立對應關(guān)系。

圖1 貴州省基本生態(tài)功能保障線劃定技術(shù)流程

3.2 耕地保護紅線劃定技術(shù)

耕地保護紅線體系可包括耕地保有量紅線、永久基本農(nóng)田紅線、重度污染區(qū)耕地紅線和25度以上坡耕地紅線等。當前最急迫的就是永久基本農(nóng)田紅線的劃定，其劃定技術(shù)遵照國土資源部的統(tǒng)一技術(shù)要求。近期的工作核心是劃定城市周邊、交通沿線的永久基本農(nóng)田。全域的永久基本農(nóng)田劃定待土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善后，按自下而上方式劃定。城市周邊、交通沿線的永久基本農(nóng)田劃定工作可按圖2的工作流程進行。

3.3 城市開發(fā)邊界劃定技術(shù)與方法

城市開發(fā)邊界可分為UGB1和UGB2兩類。其中，UGB1是一個區(qū)域生態(tài)環(huán)境容量的上線，是區(qū)域的最大生態(tài)承載力；UGB2是一個階段性的UGB，本輪規(guī)劃期剛性，下一個規(guī)劃期允許調(diào)整[2]。這兩類UGB的劃定方法有所不同：前一種主要基于生態(tài)環(huán)境容量，后一種更多地考慮社會經(jīng)濟變化。從便于操作的角度出發(fā)，借鑒四川、廈門、深圳等地經(jīng)驗，城市開發(fā)邊界可按圖3所示的技術(shù)流程劃定，具體步驟如下：

(1)開展資料收集工作，初步確定人口和建設用地規(guī)模。主要有三個渠道：一是參考各類規(guī)劃確定的人口和建設用地規(guī)模。二是開展資源環(huán)境承載力評價。在基本生態(tài)功能保障線劃定時已開展了此項工作。因此，這里直接采用結(jié)果即可。三是對區(qū)域基本發(fā)展趨勢進行研判，大致確定未來的人口規(guī)模和建設用地規(guī)模。

圖2 城市周邊、交通沿線永久基本農(nóng)田劃定步驟

(2)綜合確定目標期城市開發(fā)邊界規(guī)模，初步確定城市開發(fā)邊界形態(tài)。疊合基本生態(tài)功能保障區(qū)和永久基本農(nóng)田保護區(qū)，由此得到城市建設用地規(guī)模上線。同時，基于城市未來發(fā)展空間和保留適當彈性的考慮，綜合確定目標期的城市開發(fā)邊界規(guī)模。在基本生態(tài)功能保障區(qū)已開展的敏感性分析結(jié)果的基礎上，結(jié)合交通可達性、區(qū)域定位和經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀的分析，開展建設用地適宜性評價。以基礎年的土地利用數(shù)據(jù)和高精度遙感影像圖為底圖，采用地理信息系統(tǒng)空間分析技術(shù)，疊加基本生態(tài)功能保障區(qū)、永久基本農(nóng)田保護區(qū)，結(jié)合建設用地適宜性評價成果，綜合確定新增建設用地的分布區(qū)域。然后，根據(jù)已明確的建設用地規(guī)模，初步確定城市開發(fā)邊界形態(tài)。

(3)綜合確定城市開發(fā)邊界形態(tài)。開展必要的外業(yè)調(diào)查，對城市開發(fā)邊界線進行遙感判讀和補充勾繪，調(diào)整城市開發(fā)邊界線。采用地理空間系統(tǒng)軟件對圖斑進行聚合處理，扣除獨立細小圖斑，確保形成界址清晰、切合實際、完整性好的城市開發(fā)邊界線。最后，還要從政策和規(guī)劃方面，對劃定的界線進行再一次的校驗，以確保城市開發(fā)邊界與相關(guān)規(guī)劃的完全銜接。

(4)征求意見， 制定政策，建立數(shù)據(jù)庫。開展意見征求工作，修改完善邊界線。制定管控措施，形成系列圖件成果，建立地理空間數(shù)據(jù)庫，確?！叭€”協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

3.4 “三線”協(xié)同劃定技術(shù)

“三線”必須協(xié)同劃定，才能互相守住。本文在基本功能保障線和城市開發(fā)邊界劃定技術(shù)方法選擇和技術(shù)流程設計時已充分考慮了這一點?！叭€”中，應首先劃定永久基本農(nóng)田和基本生態(tài)功能保障線，并作為城市開發(fā)邊界的底線。永久基本農(nóng)田邊界的劃定要與土地利用規(guī)劃相一致；基本生態(tài)功能保障區(qū)應包括各種重要生態(tài)功能區(qū)和敏感區(qū)；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應與土地利用總體規(guī)劃有條件建設區(qū)范圍銜接一致。

4 “三線”管控

三線的管控需要多管齊下。此處提出以下六方面政策建議：一是盡快編制空間規(guī)劃，推進“三線”落地。研究制定市、縣空間規(guī)劃編制指引和技術(shù)規(guī)范，創(chuàng)新編制方法，探索規(guī)范化的市、縣空間規(guī)劃編制程序。二是健全“三線”法律法規(guī)和組織體系，為紅線劃定和管理提供堅實的法制保障。各地可依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，制定適宜的“三線”管護政策、制度。三是建立暢通的“三線”協(xié)同劃定組織體系。建議由各市（州）、縣人民政府牽頭，構(gòu)建生態(tài)保護紅線聯(lián)席會議制度。以國土資源管理部門的一張圖為底圖，匯總各部門的紅線劃定成果，并經(jīng)市長辦公會等統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，去除重復部分，解決爭議部分，最后綜合劃定“三線”。四是建立完善紅線經(jīng)濟補償制度。探索建立永久基本農(nóng)田保護補償制度，提高地方公益林補助標準。通過明晰水權(quán)建立和完善流域、水源地保護區(qū)補償制度。五是以一張圖和大數(shù)據(jù)為基礎建立統(tǒng)一的管理平臺。同時，優(yōu)化建設項目審批管理制度。探索建立發(fā)改、國土、規(guī)劃之間的業(yè)務協(xié)同和建設項目審批信息管理平臺，實現(xiàn)內(nèi)部審批全程網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、辦理和監(jiān)控，服務國民經(jīng)濟發(fā)展。六是強化“三線”實施監(jiān)督管理。健全國土空間用途管制制度，建立分級分類管理制度，制定紅線內(nèi)土地開發(fā)建設的負面清單，強化建設項目的選址和規(guī)劃設計審查，嚴格執(zhí)行用地審批和定額管理制度。采用打樁定點的方式或者結(jié)合建設風景道和綠道的方式，實現(xiàn)空間隔離，將“三線”真正落到實地。定期在紅線劃定區(qū)域開展聯(lián)合執(zhí)法檢查，對“三線”實施保持嚴密監(jiān)管態(tài)勢。完善考核制度，將“三線”的落實納入政府績效目標考核范圍。

圖3 城市開發(fā)邊界劃定的技術(shù)流程

[1]代兵.大城市多功能基本農(nóng)田規(guī)劃理論與方法研究[D].武漢:華中農(nóng)業(yè)大學,2010：27-32.

[2]楊建軍,周文,錢穎.城市增長邊界的性質(zhì)及劃定方法探討——杭州市生態(tài)帶保護與控制規(guī)劃實踐[J].華中建筑,2010(1):122-125.

Research on "Three Lines" System and Its Delineation Technology—A Case Study of Guizhou Province

ZHENG Juaner, ZHOU Wei, YUAN Guohua
(1.Key Laboratory of Carrying Capacity Assessment for Resource and Environment, Ministry of Land & Resources, Beijing 101149, China; 2. Chinese Academy of Land & Resource Economics, Beijing 101149)

Guizhou Province has done a lot of work in the "three-line" delineation, but there are also several issues such as: planning targets confict, part of the work promote slowly, weak technology in red line delineation. Based on realistic situation in Guizhou Province and current work in "three-line" system, we build an "three-line" system which is based on the actual environment and resources in Guizhou Province, and proposed technical methods of "three line" delineation in Guizhou Province. Then we promote a series of control measures from strengthening the spatial Planning, improving the "three line" laws and regulations, establish and improve the economic compensation system, optimization the information management platform and the examination and approval system of construction projects, strengthening the "three lines" supervision and management systems and other aspects..

"three lines"; system; delineated; red line of ecological protection; red line of farmland protection; urban development boundary line; Guizhou

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）06-0021-06

2016-05-27；

2016-05-28

貴州省生態(tài)文明先行區(qū)建設自然資源管理制度研究

鄭娟爾（1980-），女，浙江省余姚市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院副研究員，管理學博士，主要從事國土資源經(jīng)濟管理研究。