■文／仇麗萍

社會(huì)保險(xiǎn)參保登記的舉證責(zé)任及其規(guī)范

■文／仇麗萍

隨著社會(huì)保險(xiǎn)的全面普及和公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，社會(huì)保險(xiǎn)爭(zhēng)議開始逐漸增多，越來越多的社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議開始進(jìn)入行政訴訟程序。傳統(tǒng)行政理念、對(duì)程序的不夠重視，可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)保險(xiǎn)行政行為的敗訴風(fēng)險(xiǎn)，需要引起社保機(jī)構(gòu)的高度重視。同時(shí)司法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步深入了解我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的發(fā)展及運(yùn)行狀況，適應(yīng)社會(huì)保障行政的新特點(diǎn)，更為妥當(dāng)?shù)靥幚砩鐣?huì)保障行政爭(zhēng)議案件。

參保申報(bào)與否：三級(jí)法院的不同意見

某水利公司系建筑施工企業(yè)，承建了某土地復(fù)墾項(xiàng)目，根據(jù)工傷保險(xiǎn)項(xiàng)目參保的要求于2012年10月31日向社保機(jī)構(gòu)提交了《建筑工地農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)申報(bào)表》（以下簡(jiǎn)稱申報(bào)表），申報(bào)參加工傷保險(xiǎn)。該申報(bào)表記載的參保人數(shù)為43人，但無社保機(jī)構(gòu)或其工作人員的簽字或蓋章。在后來發(fā)生的爭(zhēng)議中，社保機(jī)構(gòu)表示，該人數(shù)是社保機(jī)構(gòu)根據(jù)水利公司參保工程的總造價(jià)計(jì)算出應(yīng)繳保費(fèi)后，再推算的可參保人數(shù)，并非水利公司當(dāng)時(shí)實(shí)際參加工程項(xiàng)目施工的人數(shù)。

社保機(jī)構(gòu)與水利公司還簽訂了《建筑企業(yè)工地農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保協(xié)議》，該協(xié)議明確按工程總造價(jià)的0.3%一次性繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)。水利公司按此標(biāo)準(zhǔn)繳納了保費(fèi)。

2012年12月17日，水利公司的兩名工人楊某和代某在項(xiàng)目工地工作時(shí)發(fā)生了工傷事故，該兩人均被認(rèn)定為工傷。工傷發(fā)生后，水利公司進(jìn)行了救治，并分別與工傷職工達(dá)成了賠償協(xié)議，且已按協(xié)議履行。之后，水利公司向社保機(jī)構(gòu)申請(qǐng)支付兩名職工的工傷待遇。社保機(jī)構(gòu)經(jīng)審查后對(duì)水利公司作出答復(fù)，拒絕支付楊某和代某的工傷保險(xiǎn)待遇，理由是水利公司在12月17日（含當(dāng)日）前，并未向社保機(jī)構(gòu)如實(shí)申報(bào)該兩名職工的參保資料，故楊某和代某在受傷時(shí)不屬于參保職工，根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》及地方政府規(guī)章，社保機(jī)構(gòu)不應(yīng)支付其工傷待遇，該兩名職工的工傷待遇應(yīng)由水利公司自行承擔(dān)。雙方由此發(fā)生爭(zhēng)議，水利公司提起行政訴訟，認(rèn)為楊某和代某系該公司職工，且屬于其與社保機(jī)構(gòu)協(xié)議約定的參保人數(shù)43人中的參保人員，其在有效保險(xiǎn)期內(nèi)發(fā)生工傷事故，社保機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)支付工傷待遇，請(qǐng)求法院撤銷社保機(jī)構(gòu)不予支付工傷待遇的答復(fù)。

在訴訟中，水利公司提供了《建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目民工人員名單》（以下簡(jiǎn)稱名單）一份，加蓋有公司的公章，時(shí)間是2012年10月，其中有楊某和代某的名字，但無社保機(jī)構(gòu)印章；兩位證人證言，一是水利公司負(fù)責(zé)工傷保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的巫某，證明楊某是2012年10月份來上班的，其2012年11月份辦理工傷保險(xiǎn)時(shí)所交的參保職工名單中包含楊某和代某，但工傷保險(xiǎn)中心沒有在名單上簽字或蓋章，水利公司在開工后于2013年1月份又增加了兩人的參保登記；二是代某，自述自己是2012年11月中旬去工地上的班，其去上班時(shí)，楊某已在工地上班了。

社保機(jī)構(gòu)辯稱，水利公司于2012年10月31日申報(bào)按建筑項(xiàng)目參加工傷保險(xiǎn)，公司提供的參保人員信息電子文檔中沒有楊某和代某兩人的名字，且直到2012年12月17日也沒有申報(bào)該兩人參保。根據(jù)地方工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法，工傷保險(xiǎn)實(shí)行實(shí)名制且必須按時(shí)申報(bào)；新參加工傷保險(xiǎn)的用人單位和個(gè)人，從受理申報(bào)當(dāng)月起繳納新參保人員工傷保險(xiǎn)費(fèi)，受理申報(bào)次日起享受工傷保險(xiǎn)待遇；新增人員屬于工傷保險(xiǎn)參保對(duì)象的，參保單位應(yīng)于其報(bào)到的當(dāng)日進(jìn)行參保登記和繳費(fèi)申報(bào)；當(dāng)日不能按照規(guī)定進(jìn)行完整申報(bào)的，可先通過傳真等快捷方式申報(bào)《參加社會(huì)保險(xiǎn)人員基本情況表》，然后在10個(gè)工作日內(nèi)，按規(guī)定補(bǔ)報(bào)新增人員詳細(xì)資料。按照這些規(guī)定，楊某和代某兩人受傷時(shí)，并非工傷參保職工，故其工傷待遇不應(yīng)由工傷保險(xiǎn)基金支付。社保機(jī)構(gòu)提供了《參加社會(huì)保險(xiǎn)人員基本情況表》（以下簡(jiǎn)稱情況表）三份，共計(jì)登記參保人數(shù)22人，并表示這三份表系根據(jù)水利公司于2012年10月31日和次年1月2日及8日分別報(bào)送的參保人員電子文檔制作的，證明水利公司報(bào)送參保人員名單中沒有楊某和代某。

一審法院經(jīng)審理認(rèn)定，水利公司提交的名單雖然有楊某和代某兩人的名字，但該名單上無社保機(jī)構(gòu)的簽章，且社保機(jī)構(gòu)也否認(rèn)該名單系水利公司參保時(shí)提交，故該項(xiàng)證據(jù)不能證明系水利公司首次申報(bào)參保時(shí)提交的參保人員名單；而社保機(jī)構(gòu)的情況表，雖然水利公司否認(rèn)，但因參保人員名單系由水利公

司制作而交由社保機(jī)構(gòu)存檔，故在沒有充分證據(jù)證明該存檔證據(jù)與原提交證據(jù)不一致時(shí)，應(yīng)采信該證據(jù)；水利公司的證人證言，因存在利害關(guān)系，且存在矛盾，不予采信。一審法院確認(rèn)申報(bào)表上所記載的人數(shù)（43人）是估算，而非當(dāng)時(shí)實(shí)際參加施工的人數(shù)。一審法院據(jù)此認(rèn)為，水利公司不能證明在工傷事故發(fā)生前，已向社保機(jī)構(gòu)進(jìn)行了該兩名職工的參保登記，并通過有效方式申報(bào)了該兩名職工的《參加社會(huì)保險(xiǎn)人員基本情況表》，判決維持了社保機(jī)構(gòu)的答復(fù)。

水利公司不服一審判決，提起上訴。二審法院維持了一審法院判決。水利公司仍然不服，向高級(jí)法院申請(qǐng)?jiān)賹?。再審法院審查確認(rèn)：社保機(jī)構(gòu)2012年10月31日情況表上無水利公司或其經(jīng)辦人簽章，無社保機(jī)構(gòu)審核簽收情況記載，亦無其他證據(jù)佐證，其真實(shí)性、合法性無法確認(rèn)，不予采信，不能證明楊某和代某兩人不在參保人員名單之列，一、二審判決認(rèn)定楊某和代某兩人不在參保人員名單內(nèi)的事實(shí)不當(dāng)。

再審法院認(rèn)為，社保機(jī)構(gòu)在收取水利公司申報(bào)參保材料時(shí)并未嚴(yán)格按照工作規(guī)范進(jìn)行審核簽收，情況表不足以證明水利公司當(dāng)時(shí)向社保機(jī)構(gòu)提交參保人員名單的客觀真實(shí)狀況；水利公司的名單亦不符合規(guī)定的格式要求，即使結(jié)合證人證言亦不足以證明水利公司于2012年10月31日向社保機(jī)構(gòu)提交了該名單。因此雙方證據(jù)均未能證明參保人員名單中是否包含了楊某和代某。根據(jù)《行政訴訟法》《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》等規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作為被告對(duì)行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，社保機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)答復(fù)認(rèn)定的水利公司未實(shí)名申報(bào)楊某和代某的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。在當(dāng)事人均不能舉證證明參保人員名單真實(shí)內(nèi)容時(shí)，應(yīng)由社保機(jī)構(gòu)承擔(dān)因怠于履行審核簽收法定職責(zé)所致舉證不能的法律后果，推定水利公司提交的參保人員名單中含有楊某和代某兩人，且此種認(rèn)定更有利于充分保障工傷保險(xiǎn)參保單位及其職工的合法權(quán)益，遂于2015年8月判決撤銷一、二審判決，撤銷社保機(jī)構(gòu)的答復(fù)。

社保機(jī)構(gòu)的登記義務(wù)與證明責(zé)任

與民事案件“誰主張、誰舉證”不同，行政主體對(duì)具體行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。在本案中，確定工傷待遇應(yīng)由工傷保險(xiǎn)基金支付的基礎(chǔ)事實(shí)——用人單位為工傷職工在事故發(fā)生前申報(bào)參保是關(guān)鍵性因素。再審法院認(rèn)定，社保機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)答復(fù)所依據(jù)的這一事實(shí)和法律根據(jù)承擔(dān)證明責(zé)任，這是有道理的。但再審法院撤銷答復(fù)的更為根本的理由則是，社保機(jī)構(gòu)違反了法定的登記義務(wù)。

根據(jù)地方的《社會(huì)保險(xiǎn)征繳工作規(guī)范》規(guī)定，參保單位申報(bào)《參加社會(huì)保險(xiǎn)人員基本情況表》，表格樣式中載明有參保單位經(jīng)辦人簽章、社會(huì)保險(xiǎn)公共業(yè)務(wù)管理辦公室審核經(jīng)辦人簽章等內(nèi)容，一式兩份，經(jīng)登記審核后，登記單位和社會(huì)保險(xiǎn)公共業(yè)務(wù)管理辦公室各一份。而從常識(shí)看，社保機(jī)構(gòu)接受材料也必須要求材料提交人簽字或蓋章，以證明材料來源的合法性與真實(shí)性。作為社保機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵證據(jù)——情況表，并沒有用人單位的簽字或蓋章，而作為這一證據(jù)的基礎(chǔ)——水利公司報(bào)送的參保人員電子文檔，社保機(jī)構(gòu)應(yīng)也無法證明其來源于水利公司。正由于社保機(jī)構(gòu)違背了收受和審核參保材料方面的法定義務(wù)，并導(dǎo)致參保材料中究竟是否包括了兩名工傷職工無法查實(shí)，再審法院認(rèn)為該責(zé)任應(yīng)由社保機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

這就要求社保機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格執(zhí)行工作規(guī)范，否則可能導(dǎo)致敗訴風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)用人單位等提交的材料，必須要求有用人單位及個(gè)人的簽字和蓋章，特別是在提交時(shí)，必須由提交人當(dāng)面簽字。此外，社保機(jī)構(gòu)對(duì)原始材料要做好存檔工作，這是應(yīng)對(duì)未來可能發(fā)生爭(zhēng)議的必要舉措。

但是在本案中，司法機(jī)關(guān)并沒有注意到工傷保險(xiǎn)項(xiàng)目參保的特殊性。即在通常情況下，社保機(jī)構(gòu)是可以做到上述要求的，而以項(xiàng)目參加工傷保險(xiǎn)時(shí)則存在一定的特殊性。在通常情況下，用人單位申報(bào)的參保材料中必須含有具體的參保人姓名；而在項(xiàng)目參保時(shí)，用人單位最初的參保材料中通常不含有參保人姓名（尚未確定具體的施工單位或施工人員），其參保人數(shù)只能是估算的。社保機(jī)構(gòu)從本案中還應(yīng)吸取的教訓(xùn)是，如果最初不能確定具體的參保人員，那么用人單位通過電子報(bào)盤、在線申報(bào)、傳真、短信、微信等方式申報(bào)具體人員時(shí)，社保機(jī)構(gòu)均應(yīng)當(dāng)保存相應(yīng)證據(jù)，并及時(shí)由用人單位書面或簽字確認(rèn)。

實(shí)名制的必要性及其適用

再審法院認(rèn)為推定水利公司在最初提交的參保名單中有楊某和代某，這更有利于充分保障工傷保險(xiǎn)參保單位及其職工的合法權(quán)益。再審法院進(jìn)一步認(rèn)為，楊某和代某在參保的建筑工程項(xiàng)目中發(fā)生工傷，符合由社保機(jī)構(gòu)核定支付相應(yīng)工傷保險(xiǎn)待遇的法律法規(guī)規(guī)定。再審法院雖然沒有明確表明實(shí)名制是不必要的，但其認(rèn)為勞動(dòng)者只要在參保的建筑工程項(xiàng)目中發(fā)生工傷，社保機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)待遇，潛在認(rèn)為工傷職工是否已經(jīng)實(shí)名參保登記，并不受影響。

由于建筑項(xiàng)目施工人員變動(dòng)頻繁，實(shí)行實(shí)名制有助于提高工傷認(rèn)定效率、減少騙保等現(xiàn)象。但能否以用人單位未實(shí)名申報(bào)而直接拒付待遇，值得進(jìn)一步探討。項(xiàng)目參保的目的在于使所有在該項(xiàng)目工作的職工的工傷風(fēng)險(xiǎn)均可以納入工傷保險(xiǎn)的保護(hù)范圍，實(shí)名制與這一目的無直接關(guān)聯(lián)?！?/p>

作者單位：中共江蘇省東臺(tái)市委黨校