■編譯／華蓉暉

社會保障：經(jīng)“洗禮”更趨積極高效

■編譯／華蓉暉

發(fā)端于美國次貸危機的經(jīng)濟和金融危機對全球的社會保障體系造成了不可逆的負面影響，大大改變了社會保障機制賴以運行的環(huán)境。雖然這種改變地區(qū)間的表現(xiàn)差異很大，但伴隨危機而至的勞動力市場、經(jīng)濟、金融、醫(yī)療和社會環(huán)境的變化，導致許多國家和地區(qū)都在反思社會保障計劃的角色定位，以及社保服務(wù)和津貼的設(shè)計與發(fā)放。

危機對社保的多重影響

本文所提到的危機及其影響包括顯著的經(jīng)濟放緩或經(jīng)濟負增長、失業(yè)率上升、赤字和公共債務(wù)加重、實際工資停滯或下降。間接影響包括更低的利率、弱勢群體健康狀況的惡化、對那些“保飯碗”群體而言更不穩(wěn)定的工作崗位、不平等現(xiàn)象日益嚴重，以及對社保體系提供服務(wù)的更嚴苛審核等。

危機直接導致了可得的社保資源的減少和普遍增加的社保給付義務(wù)間的不平衡。這一局面造成了即期給付的資金壓力和迅速保障足夠資源的有效需求。不平衡也使更有效的繳款征收和更高效的管理成為迫切需要。另外，政府更重視對社保儲備基金的監(jiān)督和管理。

當公眾和政治家們越來越強烈地意識到社會保障措施是應(yīng)對危機的“減震器”時，必然導致更嚴格地審核社會保障的作為，因此，確保社會保障計劃的高效和有效管理受到空前重視。應(yīng)對危機的7個主要社保行政管理對策列示如下：（1）靈活精益的管理，并進一步增加社保管理人員。（2）在應(yīng)對殘障和失業(yè)問題時加強與利益相關(guān)方（例如雇主）的協(xié)調(diào)，這一做法與就業(yè)目標一致。（3）量身定制應(yīng)對各種情況的方法——例如，應(yīng)對醫(yī)療和收入方面更大的不平等以及日漸增多的精神障礙案例等。（4）在預(yù)測未來趨勢和減少極端結(jié)果、降低風險方面更注重采取積極預(yù)防的措施。（5）在必須“少花錢多辦事”的壓力下，更有效地管理社保儲備基金，提高繳款征收的效率。（6）更進一步利用媒體來確保與不同目標群體間的順暢溝通，并使社保文化得以傳播。（7）通過提高接觸度、簡化流程、智能化地運用信息通信技術(shù)，以及提升與不同機構(gòu)間的協(xié)同效應(yīng)等一系列量身定制的措施，努力使社會保障計劃覆蓋到難以覆蓋的群體。

人們已日益意識到社會保障的福利和服務(wù)不再是簡單地被動應(yīng)對風險事件，它還同時兼具積極預(yù)防的功能。因此，越來越多的國家和地區(qū)的社保部門將積極預(yù)防措施納入社保體系中，以應(yīng)對沖擊、危機及更長期的挑戰(zhàn)。社保體系不僅在服務(wù)個體方面繼續(xù)拓寬其優(yōu)勢，而且在構(gòu)建可持續(xù)的社會包容性及更公平的經(jīng)濟增長方面也在不斷強化其積極功能。盡管社會保障的重要性已在危機期間被廣泛認同，但財政和金融限制——伴隨著日漸拓寬津貼覆蓋面的需求——意味著社保體系不得不少花錢多辦事。

更積極的預(yù)防措施

制定積極預(yù)防的社保措施的潛力在于既能支撐醫(yī)療和就業(yè)，還被證明能賦予民眾更高的人權(quán)。它體現(xiàn)了社會保障的延展功能——社保不僅是提供服務(wù)的，它的另一重要目標是對社會、勞動力市場和經(jīng)濟發(fā)展做出更大貢獻。

這一延展功能正在全球各國推廣。這一新興趨勢首次被討論是在莫斯科召開的全球第一屆社保論壇上，達成的基本共識是社保福利和服務(wù)不僅僅是針對風險事件的被動反應(yīng)，它還有積極的預(yù)防作用。最近幾年，全球更是見證了所有這些基本作用正以更平衡而有效的方式來達成。從某種意義上說，社保機構(gòu)必須順應(yīng)社會，才能更好地執(zhí)行其積極預(yù)防措施。

影響和支撐這一趨勢的包括短期和長期的驅(qū)動力。許多國家的一個更長期的驅(qū)動因素是人口老齡化的挑戰(zhàn)，它直接影響醫(yī)療和養(yǎng)老金體系的開支、流行病學模式和繳付的社會保障計劃的撫養(yǎng)比。另外，對那些非正規(guī)就業(yè)率居高不下、就業(yè)不足及高失業(yè)率的國家來說，國家勞動力市場的結(jié)構(gòu)性特征則是另一種更長期的因素。最近的一個必須受到同等重視的短期驅(qū)動力是，許多國家因“危機”對公共財政和正規(guī)就業(yè)已造成持續(xù)的負面影響。

總而言之，如果社會保障計劃能盡早干預(yù)，將會帶來更多的正效用，減小下行風險的規(guī)模和時間，有助于規(guī)避某些風險，積極地應(yīng)對不平等，并提升社會和經(jīng)濟的包容度。當干預(yù)措施能降低與醫(yī)療和就業(yè)相關(guān)的風險時，這些措施

尤其受青睞。更進一步，當預(yù)防措施有助于保留就業(yè)崗位、保持生產(chǎn)活動的穩(wěn)定性，進而推動失業(yè)者重新返崗的進程時，這些措施將更受歡迎。

越來越多的證據(jù)表明，工傷預(yù)防、返崗計劃、構(gòu)建健康的工作場所，以及支持更健康的生活方式等干預(yù)措施，其優(yōu)點是顯而易見的。因此社保體系的積極預(yù)防作用和保護作用這雙重功能已經(jīng)確立。

衡量社保機構(gòu)能否有效利用預(yù)防性和前瞻性措施的一個至關(guān)重要的維度是其作為管理機構(gòu)，在管理運營風險、提升服務(wù)能力和賦予管理者權(quán)力這3方面的指導思想和出發(fā)點。其管理目標是更有效、高效且真正創(chuàng)新地利用有限資源，一來確保社保計劃的資金周轉(zhuǎn)可持續(xù)，二來還能同時滿足公眾對提供量身定制的高質(zhì)量社保服務(wù)的需求與期待。

非洲加納的“消除貧困提高生活能力計劃（LEAP）”是一個著名的社保案例。該計劃包括完善的社會服務(wù)（例如由政府醫(yī)療保險計劃提供的免費醫(yī)保、小額貸款項目、補充飼料、農(nóng)業(yè)投入和技能培訓計劃）以確保受益人既享有生活保障又能提高生活能力。至2010年，這一計劃覆蓋了約3.5萬戶居民。該計劃還用現(xiàn)金獎勵的方式鼓勵入學、出生登記等積極作為，并提供產(chǎn)后護理和免疫服務(wù)。同時該計劃明確禁止各種消極有害的做法，如拐賣兒童和使用童工。

更高效的管理創(chuàng)新

近年全球社會保障發(fā)展的趨勢表明，通過改進管理方法，并實施以信息通信技術(shù)為基礎(chǔ)的恰當制度，兩者雙管齊下能確保社保機構(gòu)更高的執(zhí)行力，從而提升公眾對社保計劃管理和執(zhí)行的滿意度。通過這兩方面努力能改進的社保措施包括：擴大社保覆蓋面、提高繳款征收水平、提供充足津貼，以及定制各種服務(wù)響應(yīng)客戶需求等。再通過發(fā)展、監(jiān)督、評估社保計劃執(zhí)行的績效指標，來促進更廣泛的業(yè)務(wù)開展和政策目標得以實現(xiàn)，從而提高可得但通常受限的資源的利用效率。

其運作方法是以信息通信技術(shù)作基礎(chǔ)，鏈接機構(gòu)和利益相關(guān)方。通過建立新的、集成的社會計劃和服務(wù),把原先分散提供不同服務(wù)的機構(gòu)聚集起來，從而提高服務(wù)效能。這一模式已應(yīng)用于不同的社會保障領(lǐng)域，特別是針對同一客戶和利益相關(guān)方群體的各類服務(wù)整合。例如，近年發(fā)展起來的各征繳系統(tǒng)的整合，能實現(xiàn)其參與方——包括社保機構(gòu)、雇主、專門的征繳機構(gòu)（例如稅務(wù)局）和提供支付服務(wù)的實體（例如銀行）之間的合規(guī)協(xié)同。

通過機構(gòu)改革、機構(gòu)間協(xié)調(diào)和整合達成規(guī)模經(jīng)濟，更好地執(zhí)行社保計劃的國家案例有：（1）巴西。為提升協(xié)同和協(xié)調(diào)性，把各類稅收資助的項目進行整合集成，重點領(lǐng)域是社會救助、醫(yī)療、食品計劃和有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計劃，目的是提高對社會最貧困人口和最易受沖擊人群的保護度。（2）挪威。新成立的勞工及福利管理組織合并了勞動力市場服務(wù)組織和社會保險機構(gòu)。作為合并過程的一部分，新機構(gòu)的信息通信技術(shù)體系不但重視內(nèi)部流程的整合，還強化了有效性和效率。

提高社保繳款征收的執(zhí)行力同樣至關(guān)重要。繳款的一大部分被社保機構(gòu)用來擴大覆蓋面、提供足額的津貼給付、確保恰當?shù)馁Y源管理，并支持社保計劃的可持續(xù)性。目前，電子繳款系統(tǒng)的開發(fā)已成為全球趨勢。它一方面能提升繳款管理過程的質(zhì)量，另一方面能提升繳款的便利性和有效性。在非洲的加納，社會保障和國家保險信托公司已實現(xiàn)新的業(yè)務(wù)流程，目的是向繳款人提供完整準確的對賬單反映其收入和實際繳款情況。在亞洲的斯里蘭卡，雇主可與銀行簽署直接付款協(xié)議，每月通過電子轉(zhuǎn)賬方式，向雇員公積金系統(tǒng)進行社保繳款。

集成系統(tǒng)的發(fā)展必然導致集成信息體系的開發(fā)。建立公共信息系統(tǒng)的目的是確保高質(zhì)量且無障礙地獲取所有受益人的信息。法國近年在國家層面和地區(qū)層面社保主體的協(xié)同努力下建成了一個公共信息體系，這一公共社保登記機構(gòu)能通過簡化程序提升對用戶的服務(wù)質(zhì)量：一來提高機構(gòu)對津貼和社會救助管理的效率，二來能有效控制津貼給付的精準度。這一登記機構(gòu)還能提供與法國社保體系有聯(lián)系的約7500萬人的基本信息情況。

法國信息平臺進一步的作用是支持反欺詐措施并減少違規(guī)行為。這是所有國際社會保障協(xié)會（ISSA）的成員國中一個日益增長的需求趨勢。這些措施面對的挑戰(zhàn)是必須制定出一種能在預(yù)防和抑制中取得平衡的戰(zhàn)略。越來越多的成員國正通過深思熟慮后運用預(yù)防措施支持綜合教育以期提高認識；通過風險管理和制定有效措施識別和打擊欺詐與逃稅，聚焦把合規(guī)作為戰(zhàn)略目標來促成違規(guī)行為的早期發(fā)現(xiàn)，從而達成平衡。一般情況下，機構(gòu)能力的加強是支撐這些措施的基礎(chǔ)。這些機構(gòu)能通過改善機構(gòu)間的協(xié)調(diào)來強制遵守合規(guī)的規(guī)則和流程。另外，建立在信息通信技術(shù)基礎(chǔ)上的各項技術(shù)為追求所有這些目標提供了強大的工具箱。（文獻來自《國際社會保障評論》，“Dynamic Social Security: A global commitment to excellence.”）■

譯者單位：上海金融學院國際金融研究院