付亞清

(中共重慶市委黨校 中共黨史教研部，重慶 400041)

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國情國策研究

基層干部選拔任用制度研究
——學習和貫徹習近平選人用人思想

付亞清

(中共重慶市委黨校 中共黨史教研部，重慶 400041)

優(yōu)化基層黨政領導班子為落實五大發(fā)展理念奠定了良好的基礎。習近平總書記提出要建設一支高素質的干部隊伍，并總結出了20字好干部標準，強調干部選拔任用的基層導向和從嚴選拔程序。然而，基層組織部門在落實習近平總書記選人用人思想的過程中，卻遇到了一些問題，突出表現在：信息鑒別難、標準量化難、領導班子科學搭建難、人崗相適難，等等。針對這一現狀，基層組織部門應從具體化、本土化選人用人標準，探索干部能上能下的機制和激發(fā)干部積極性的機制等方面入手。如此才能不斷優(yōu)化基層選人用人標準，為落實五大發(fā)展理念，實現“十三五”規(guī)劃目標，選好干部、配好領導班子。

習近平；選人用人思想；基層領導干部；選拔任用制度

黨的十八大以來，隨著改革的全面深化，亟須建立一支高素質的干部隊伍，來落實五大發(fā)展理念，實現全面建成小康社會的奮斗目標。為此，習近平總書記提出了20字好干部標準，成為選人用人的新標準。各地各部門認真學習和貫徹習近平總書記選人用人思想，但在具體實踐過程中，部分地區(qū)遇到了一些難題。通過對重慶市部分區(qū)縣的選人用人工作進行分析、總結，旨在探索更加適合基層選人用人的新標準，為推動黨政領導班子建設，落實五大發(fā)展理念，實現 “十三五”規(guī)劃目標提供堅強的組織保證。

一、黨的十八大以來習近平選人用人思想的創(chuàng)新

十八大以來，習近平總書記在領導干部選拔任用制度上做了許多適應時代發(fā)展的改革和創(chuàng)新，提出了選人用人新思想。

(一)提出20字“好干部”標準

“德才兼?zhèn)?、以德為先”既是黨政領導干部選拔任用的原則，也是中國共產黨歷來選拔任用干部的標準。在新的歷史條件下，習近平總書記提出了“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”[1]的20字好干部標準，這既是對“德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取睒藴实睦^承，也是對新形勢下黨政領導干部選拔任用標準的豐富和發(fā)展。新的選人用人標準，必將為落實五大發(fā)展理念、培養(yǎng)高素質干部隊伍提供極大助力。

(二)重視基層干部人才選拔導向

強調黨政領導干部的基層經驗，是對中國共產黨歷來選拔任用導向的豐富與發(fā)展。新修訂的《黨政領導干部選拔任用條例》(以下簡稱《條例》)，在第一章就將“應當樹立注重基層的導向”，作為黨政領導干部選拔任用的總則之一。并且在《條例》第二章領導干部的基本資格中又強調“應當具有兩年以上基層工作經驗”[2]，這實質是對黨政領導干部選拔的基本條件做了“實打實”的硬性規(guī)定，以防止“坐飛機上升”“一路綠燈”等異?，F象的發(fā)生。

(三)強調從嚴選拔任用程序

習近平在十八屆三中全會上指出，要強化黨委(黨組)、分管領導和組織部門在干部選拔任用中的權重和干部考察識別的責任。《條例》新增“動議”一章，強調黨組織在干部選拔任用啟動環(huán)節(jié)中領導的把關作用。強化黨委“一把手”在干部選拔任用中的責任，以防止“一把手”選人時出現任人唯親的現象，保證選人用人的公平公正。

二、黨的十八大以來基層選人用人面臨的難題

各地各部門認真貫徹落實習近平總書記選人用人思想和干部任用條例，既取得了一定的成效，也存在一些問題。具體而言，基層部門在選人用人方面主要存在以下兩方面的問題。

(一)難題一：如何選準人

國家對《黨政領導干部選拔任用工作條例》的重新修訂，其目的是為了選出更加符合時代發(fā)展要求的好干部，然而基層部門在具體操作過程中，特別是在如何選準人上遇到了一些困難。

1.信息真?zhèn)舞b別難。最新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，對干部選拔任用的基本原則、條件、考察等方面作了明確的規(guī)定，進一步規(guī)范了各地區(qū)的干部選拔工作，基層組織人事部門在干部考核過程中，有時無法對所收集信息的真?zhèn)巫龀鰷蚀_判斷。一是對干部回訪信息的研判存在難度。部分地區(qū)組織部門反映，在對領導班子進行信息回訪時，難以迅速、準確地辨別所收集的干部信息的真?zhèn)?。根據《條例》，對干部進行回訪、談話是了解其工作實績和思想動態(tài)的基本方式，可以直接了解和掌握干部個人的生活、工作、思想等情況，但在回訪交流過程中，因干部及其親屬、同事提供的信息主觀性較強，組織部門無法迅速、準確地做出判斷，要對這些信息進行辨別，還需要通過其他方式收集材料，作綜合分析，以得出大致的判斷，但這也無法確保判斷的絕對真實。二是對群眾反饋信息的研判存在難度。在干部選拔任用過程中，注重民主參與，聽取群眾的意見，可以獲取大量寶貴的意見，也充分體現了民主的一面；但是，群眾所反饋的信息往往缺乏針對性，正確與否也無法有效甄別。所以，有些基層組織部門在干部考核過程中，為減少在信息辨別上的麻煩，不太重視群眾反饋的意見。這種做法實質上背離了選人用人的基本準則。

2.考察標準量化難。最新修訂的《條例》規(guī)定，要對干部德、能、勤、績、廉等五個方面進行全面考察，但在實際考察過程中，德、廉的考察標準很難量化。德、廉是對一個人的品行操守等方面的評價，不能簡單地用工作能力的強弱來衡量，所以在具體考察時很難使用量化了的標準。考察德、廉的方式往往主觀性很強，沒有一個規(guī)范化的衡量標準。常見的考察方式有平時考核、年度考核、聽取紀委意見、群眾評德、談話等，方式看似多樣，但往往只能在所收集信息材料的基礎上對德、廉情況作分析判斷。通過調查發(fā)現，重慶市部分區(qū)縣在對干部的德、廉考察上都存在這一問題，他們普遍認為，德、廉是考察的重點，但也是難點。即使是新修訂的《條例》、習近平提出的20字好干部標準及中共重慶市委書記孫政才提出的“五看”標準等，也未涉及對德、廉考核的量化問題。有的地方片面注重經濟指標、政績指標等，把對德的考核完全形式化了。通過問卷調查發(fā)現，在對20字好干部標準的考察上，“信念堅定”這一標準是最難界定的。理想信念放在好干部標準的第一位，它表現的是人的精神層面，精神層面的東西如何界定，實則很難量化。德和廉的考核標準難以量化的問題，是目前基層干部考核上的一大難題。

3.個別考察操作難。這一難題首先表現在對私德的考察上。對“德”的考察實際上包括了公德和私德，公德主要表現在日常工作中，強調政治思想素質、黨性等，通過了解干部自身工作情況及身邊同事、領導等對其評價、看法，基本可以掌握干部的公德，且基本屬實。但對于私德的考察則存在很多瓶頸，一方面是因為私德主要體現在其家庭生活中，涉及隱私問題，為了尊重個人隱私，對于私德的考察往往受到很大局限；另一方面因為即使通過干部家屬或親戚對其私德進行考察，所反饋信息的可信度也較低，參考價值不大。所以，目前在對私德的考察很難操作，尚未形成得當的方式、方法，這需要各黨政部門進一步探索。其次表現在對信念的考察上。理想信念是精神上的“鈣”，信念堅定與否，可以通過一言一行來做簡單判斷，但言行具有主觀性，無法做到量化考核，且信念的界定也沒有明確可量化的標準，基層部門在對干部工作生活中的理想信念是否堅定進行考察時，難度依舊很大。可以看出，在實踐考察過程中，對不能量化的標準，都存在實踐操作上的難點問題。

(二)難題二：如何用準人

選準人是第一步，用準人是第二步，每一步都十分關鍵。然而，目前基層黨政部門在如何用準人上也還存在一些難題，比如，領導班子的科學搭建問題、人崗相適問題、激發(fā)干部積極性問題，等等。

1.如何搭建科學、協調的領導班子。領導班子搭建的核心是黨政兩個“一把手”的搭配，在領導班子搭建過程中，通常會綜合多種因素進行搭配組合，這是用準人的關鍵一步，但部分地區(qū)在領導班子搭建過程中明顯存在很多問題。一是對影響領導班子搭建的因素考慮不全面。在領導班子搭建過程中，部分地區(qū)還是采用看能力、看績效等單一的標準來選拔任用干部，常常把年齡、性別、性格等影響領導班子搭建的重要因素給忽視了，這樣搭建的領導班子，容易出現人崗不匹配、不團結等問題。二是干部考核方式不科學，影響領導班子的協調性?；鶎硬块T往往根據《干部任用條例》和好干部標準對干部進行考核，并以目標考核為主，但在考核過程中，缺乏靈活性，對不同層次、不同崗位的干部采用“一刀切”式的考核辦法，考核指標缺乏個性化，考核內容不全面、不科學，考核結果往往也不理想。通過這種考核方式搭建的領導班子明顯是不科學、不協調的，存在很多潛在的問題。三是制度方面的缺陷，嚴重影響領導班子搭建。部分區(qū)縣在對領導班子職數、崗位性質、崗位調動等方面的落實上存在缺陷。沒有明確崗位準確的任職要求，干部的調動比較呆板，只是根據制度的規(guī)定按部就班地操作，對地方的特殊性考慮不到位，這就容易出現領導班子不團結、不穩(wěn)定等矛盾。領導班子搭建是否科學、協調，是直接影響是否選準人的關鍵性問題。

2.如何做到人崗相適。干部選任的出發(fā)點是為了選拔出適合對應崗位的干部，即符合人崗相適原則，而人崗相適體現的就是用準人。通過調查發(fā)現，部分黨政部門在選人用人上之所以沒能用準人，是因為在人崗匹配環(huán)節(jié)出了問題。一是在制度設計上存在缺陷，導致人崗不匹配。比如，缺少針對不勝任現職干部的調整制度，這就導致能力不足或知識結構不匹配的干部長期占據某一崗位，使其他可以很好勝任該職的干部無法從事該職，嚴重影響了整個領導班子作用的發(fā)揮；對結構性干部的任用缺少制度設計，這就容易導致某些環(huán)節(jié)無法正常運作；缺少干部能上能下的有效機制，導致一些干部只進不出、只上不下。二是在干部教育培訓方面存在問題，導致人崗不相適。為了推進干部教育培訓工作的科學化、制度化、規(guī)范化，國家制定了《干部教育培訓工作條例》。然而很多區(qū)縣在對干部培訓方面依然存在很多問題，比如教育的內容不夠精細化、缺乏針對性，教育對象、區(qū)域存在一定局限性，教育方式仍然比較單一，等等。這些問題都會導致選拔出的干部無法勝任應聘職務，最終也就導致了人崗不相適的問題。三是上級機關對下級單位的選拔任用的干預現象依舊存在。通過問卷調查發(fā)現，上級領導干部在對下級單位選人用人上依舊存在干預的情況。比如，領導干部指定提拔人選，下級單位則會重點考慮領導的意思，最后確定相關崗位的人選，這些情況極大地影響了選人用人的公平公正和準確性。

3.如何激發(fā)工作積極性。部分基層部門在選人用人時，遇到的共同難題就是如何激勵干部工作積極性的問題。目前實施的《條例》的規(guī)定越來越規(guī)范，特別是對破格提拔等要求越來越嚴格，很多基層部門甚至不敢再對干部進行破格提拔，這就導致很多能力較強的干部成長空間受到限制，尤其是年輕有為的干部，他們無法在短時間得到上級的認可或升職，積極性明顯會下降，甚至可能導致部分優(yōu)秀干部人才的流失。目前一些地區(qū)又缺乏對干部的有效激勵，如果僅通過傳統(tǒng)的思想情感上的激勵、自我心理調適等方式，作用持續(xù)時間短，效果甚微。一方面是因為制度體系方面存在的缺陷，導致人才成長、發(fā)展受限；另一方面是因為沒有更有效的激勵方式，導致干部人才的失落和流失。為此，基層部門在選人用人上，必須從如何激勵干部、如何發(fā)揮干部積極性等方面入手。

三、解決基層選人用人難題的對策與建議

基層在貫徹落實習近平選人用人思想過程中，必須結合本地區(qū)出現的新問題、新情況，具體探索適合本地選人用人的新標準、新方案。具體而言，基層部門在探索適合當地選人用人標準上，可以從以下三個方面著手。

(一)把選人用人標準具體化、本土化

根據不同區(qū)域的功能劃分，各地區(qū)應結合本地實際情況，制定更加細化的、符合區(qū)域發(fā)展的選人用人新標準。

1.進一步細化20字好干部標準和“五看”標準。習近平總書記提出的20字好干部標準，是選拔好干部的具體標準，是順應時代發(fā)展要求的。各地在選人用人的具體操作中，必須結合本地發(fā)展情況，把每一條標準充分體現在干部考核上，尤其是對理想信念、敢于擔當等標準的考核。中共重慶市委書記孫政才的“五看”標準是從“看黨性、看作風、看實績、看操守、看民意”[3]等五個方面對20字好干部標準進行了繼承和發(fā)展，既生動形象地描述了“好干部”形象，也闡釋了干部選用的科學標準，為基層組織部門在選人用人方面提供了直接參考。各地區(qū)必須有清晰的自我定位，做到對德、能、勤、績、廉五個方面的全方位考察，突出地方選人用人的特色和優(yōu)勢，杜絕胡亂設置、籠統(tǒng)衡量的現象。

2.做到人崗相適。把崗位和人才相緊密結合，規(guī)范職位分類、職業(yè)標準、素質要求等。人崗相適是用準人的基本表現，前提是建立清晰的崗位類別及用人標準。確保崗位基本信息的準確性是用準人的關鍵一環(huán)，不容忽視?；鶎釉诰唧w設置上要考慮周全，做到崗位與人才的有效銜接，避免先入崗再調崗的現象。

3.建立適合在本地操作的干部選拔標準。國家制定的相關條例是對黨政領導干部選拔任用的宏觀把握，在具體的實踐過程中可能缺乏可操作性，各省市需要結合本地實際，具體化相關文件運用于本地。基層在制定具體的選人用人標準過程中，必須從本地發(fā)展的實際出發(fā)，結合地區(qū)干部選任的條件、原則及國家選人用人標準，充分發(fā)揚民主，發(fā)揮群眾的力量。只有探索適合在本地區(qū)操作的干部選拔標準，才能使干部選拔任用標準逐漸本土化，才能選出適合本地發(fā)展的好干部。

(二)深入探索干部能上能下的機制

根據《黨政領導干部任用條例》和《推進領導干部能上能下若干規(guī)定(試行)》，探索和制定符合基層選人用人標準的新機制，特別是干部能上能下的機制。

1.進一步規(guī)范和細化地方干部能上能下的機制。必須嚴格執(zhí)行干部到齡免職(退休)、任期屆滿離任等制度規(guī)定；調整不適宜擔任現職的干部，即對干部的德、能、勤、績、廉與所任職務要求不符，不宜在現崗位繼續(xù)任職者，及時進行崗位調整；嚴格執(zhí)行領導干部職務任期制度，對任期年限、屆數和最高任職年限等按規(guī)定不得延長，對考核認定不適宜繼續(xù)任職的，應當中止任期、免去現職，并嚴格按規(guī)定執(zhí)行，不得有其他投機行為[4]。各地區(qū)必須重視起來，特別是要把“能下”落實到位，并成為一種常態(tài)。

2.加大對基層領導干部問責力度。根據《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，對不符合黨的要求、出現問題的干部從嚴問責，基層黨政部門可根據實際情況對有關領導干部實行不同的問責方式，使之改正，對于問責無效者，則根據相關規(guī)定，使其從現崗位“下”去。

3.探尋干部破格提拔的新空間。根據最新修訂條例的規(guī)定，對特別優(yōu)秀或者工作特殊需要的干部，可以突破任職資格規(guī)定或者越級提拔擔任領導職務，但任職試用期未滿或者提拔任職不滿一年的，不得破格提拔，不得在任職年限上連續(xù)破格，不得越兩級提拔。條例對破格提拔進行了嚴格規(guī)定，這使得地方在提拔干部上尤為謹慎，有些地方甚至直接取消破格提拔資格。許多地方“一刀切”式的做法明顯對能力突出的干部不公平，他們無法在短時間內實現自身價值，可能引發(fā)各種不滿情緒，不利于激發(fā)干部積極性，也不利于領導班子的團結。為此，基層部門必須吸取教訓，認真學習和借鑒其他地方的經驗做法，努力為優(yōu)秀干部人才升職發(fā)展創(chuàng)造新空間。

(三)探索激發(fā)干部積極性的新機制

基層在貫徹和落實習近平選人用人思想過程中，由于缺乏激勵干部的有效措施，導致其積極性不高，嚴重影響了工作效率，為此，基層各地區(qū)在選人用人過程中，還須在激勵措施上下功夫。

1.結合本地發(fā)展特色，探索多渠道的激勵方式。情感激勵是普遍采用的一種激勵方式，效果較好，可進一步深化或豐富這一激勵方式，讓精神上的激勵發(fā)揮更深遠的作用。此外，各地區(qū)可根據干部的個人訴求，如政治待遇或經濟待遇等，進行分類激勵；發(fā)揮普通員工的作用，挖掘其職位價值，使他們從內心感到被認可被肯定的欣慰；針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，對于那些工作時間長，且到達一定年限的，可在保持職務不變的情況下，增加其工資待遇，提升其政治待遇等。精神激勵和物質激勵并重，在創(chuàng)新發(fā)展中，為黨政干部提供更多的動力，進一步激發(fā)其工作積極性。

2.多采用聘用制，提供職務晉升的途徑。嚴格的選人用人標準使干部(特別是年輕干部)提拔升職空間大大縮小，其工作積極性也因此而受到一定影響。聘用制給那些想在更高職位發(fā)揮作用的干部提供了一個晉升的途徑，所以，各地可根據情況采用聘用制等用人方式。

3.建立健全干部任用的制度體系。主要包括對舊制度中的巨大慣性進行徹底排除，干部的晉升、調任制度的完善，干部選任過程中各機制靈活銜接的改進，等等。

總之，選拔任用一批好干部，能夠夯實黨的領導班子，為落實五大發(fā)展理念，實現“十三五”規(guī)劃目標提供堅強的組織保證。新形勢下，必須深入學習和貫徹習近平總書記選人用人思想，不斷優(yōu)化基層選人用人標準，努力建立一支高素質的干部隊伍。

[1] 習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014：412-420.

[2] 黨政領導干部選拔任用工作條例(2014修訂)[EB/OL].[2014-01-16].http://renshi.people.com.cn/n/2014/0116/c139617-24132478.html.

[3] 重慶市委書記孫政才談選人用人:“五看”選任好干部[N].人民日報，2013-11-01.

[3] 推進領導干部能上能下若干規(guī)定(試行)[EB/OL].[2015-07-28].http://www.gov.cn/zhengce/2015-07/28/content_2904339.htm.

〔責任編輯：徐雪野 田丹婷〕

2016-11-10

中共重慶市委黨校校級重點課題“習近平選人用人思想研究”(CQDX2016ZW-003)

付亞清(1992-)，女，湖北老河口人，碩士研究生，從事黨的建設研究。

D262.3

A

1000-8284(2016)12-0038-05