呂樹庭

(廣州體育學院, 廣東 廣州 510511)

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·體育社會學·

破解公共體育場館運營難題的制度選擇
——評《公共體育場館民營制度選擇與效益評價研究》

呂樹庭

(廣州體育學院, 廣東 廣州 510511)

說起我與陸亨伯教授的友誼，已有15年之多。那是2001年秋冬，寧波大學高規(guī)格地承辦了全國體育社會科學規(guī)劃會議?；蛟S正是因為那次會議給人們留下的深刻印象，寧波大學體育學院以及會議的主要籌備者李建設、陸亨伯開始為體育學術界所注目。我就是從那時起，與李、陸二位相識并成為學界朋友交往至今。十多年來，寧波大學體育學院的專業(yè)建設和學科建設不斷躍升，教學科研碩果累累，知名度不斷提高。這得益于前任院長李建設教授、現(xiàn)任院長叢湖平教授和全體教師的不懈努力，其中當然也包括曾任副院長、書記的陸亨伯教授。陸亨伯教授身材魁梧、聲音洪亮、性格豪爽粗獷，卻思維縝密，理論視野開闊，學術研究不乏獨具匠心之處，由陸亨伯領銜，與劉遵嘉、莊永達合著的《公共體育場館民營制度選擇與效益評價研究》(人民體育出版社，2015)一書，就是一個例證。

1引論

改革開放以來，中國社會發(fā)生了翻天覆地的變化，取得了舉世矚目的成就。其中，最為引人注目的是在經(jīng)濟體制改革中，得益于國家一系列政策支持而崛起的民營經(jīng)濟。百度百科指出，“關于民營經(jīng)濟的定義，尚未形成一致的觀點。一種較為認可的定義是，民營經(jīng)濟是指除了國有及國有控股、集體經(jīng)濟、外商和港澳臺商獨資及其控股的經(jīng)濟組織，它的主要成分是私營企業(yè)、個體工商戶和農(nóng)民專業(yè)合作社。其中，私營企業(yè)和個體工商戶在民營經(jīng)濟中又占據(jù)了絕大部分。在當前有關民營經(jīng)濟的統(tǒng)計資料和研究文獻中，基本上也是按照如上的構成成分加以統(tǒng)計和分析研究的”(百度百科 民營經(jīng)濟[EB/OL]http://baike.baidu.com.)。根據(jù)國際金融公司于2000年進行的調(diào)查，改革開放的前10年，即至1998年，中國國有經(jīng)濟活動總量已降至GDP的38%。如果扣除國家控股的國內(nèi)企業(yè)和外資企業(yè)，則國有經(jīng)濟部門、真正的集體和農(nóng)業(yè)部門、私營經(jīng)濟部門等三大塊經(jīng)濟活動，將分別占同期GDP的37%、30%、33%，基本形成了“三分天下有其一(民營經(jīng)濟)的格局”。在而后的20多年中，民營經(jīng)濟在我國經(jīng)濟結構中所占的比重逐步擴大，開始發(fā)揮越來越廣泛的作用。據(jù)全國工商聯(lián)在2014年2月28日舉辦的“2014中國民營經(jīng)濟大家談”活動中公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年中國民營經(jīng)濟貢獻的GDP總量超過60%。全國至少有19個省級行政區(qū)的貢獻超過50%，其中廣東省超過了80%([EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2014-02/28/c_119558098.htm. 2013年我國民營經(jīng)濟貢獻GDP的總量超過60%.)。至此，中國民營經(jīng)濟的迅速發(fā)展，已打破了“三分天下有其一”的格局，占據(jù)整個中國經(jīng)濟的半壁江山。這是實現(xiàn)公共體育場館民營制度選擇的重要宏觀背景和現(xiàn)實基礎。

2評論

從該書的論題《公共體育場館民營制度選擇與效益評價研究》來看，這似乎是一個雙變量命題，但以12章、40節(jié)、約283 360的文字量所烘托出的主題卻只有一個，那就是公共體育場館民營化(委托經(jīng)營管理)發(fā)展的制度選擇。效益評價、監(jiān)管體系、風險識別、倫理規(guī)范、委托經(jīng)營年限交接等的章節(jié)，都是為這一主題服務的。

在計劃經(jīng)濟體制下，我國的體育事業(yè)基本上是依靠政府撥款的福利型事業(yè)，政府對公共體育場館無所不包、無所不管，充當著無限政府的角色。公共體育場館低效率的運轉(zhuǎn)和無底洞式的消耗，成為各級政府的一個沉重的包袱。改革開放后，依托經(jīng)濟快速發(fā)展的大背景，在經(jīng)營城市理念和承辦國內(nèi)外大型體育賽事的推動下，我國公共體育場館的數(shù)量和規(guī)模不斷擴張，“場館好建，包袱難卸”，已成為制約我國公共體育場館乃至體育公共服務進一步發(fā)展的瓶頸。該書就是為試圖破解公共體育場館運營難題而為的一部重要參考書。

2.1該書的主要建樹

2.1.1通過公共體育場館改革回顧與展望，梳理了其制度演進的歷史軌跡。第一，歷史回顧。我國公共體育場館制度發(fā)展至今，經(jīng)歷了四個重要階段，即計劃經(jīng)濟制度下的初創(chuàng)階段、內(nèi)制度的轉(zhuǎn)型摸索階段、外制度的轉(zhuǎn)型探索階段和多元化制度創(chuàng)新發(fā)展階段。第二，路徑演進。其邏輯程序是：從政策主導到法律主導，從單項突破到整體推進，從理論創(chuàng)新到制度創(chuàng)新，從傳統(tǒng)行政模式向現(xiàn)代公共服務型模式的演進。第三，路徑選擇。基于我國公共體育場館路徑依賴與路徑選擇碰撞而產(chǎn)生的矛盾，逐漸明確了改革的方向。長期以來，我國“存量”的公共體育場館按事業(yè)單位的路徑運作，“增量”的公共體育場館面臨著新的路徑選擇，基于我國的國情、地情以及公共體育場館的性質(zhì)、類型可選擇不同的發(fā)展路徑。該書比較全面地分析了我國公共體育場館不同階段的發(fā)展特征、改革動力與發(fā)展趨勢。

2.1.2典型案例。該書從對國內(nèi)傳統(tǒng)事業(yè)單位運營模式、事業(yè)單位企業(yè)化運營模式和民營化運營模式三個維度，提供了12個典型案例。此外，還提供了我國境外臺灣、香港的3個典型案例，以及歐美體育場館發(fā)展的概況。這是浸透著作者們心血的寶貴的資料，它不僅僅只是為研究和該書的寫作做了必要的鋪墊，更重要的是，作為無形資產(chǎn)它將為體育學術界所共享。

2.1.3提出了我國公共體育場館改革的分類標準及路徑選擇。第一，公共體育場館的分類改革，應以其類型和性質(zhì)的不同為依據(jù)。第二，不同類型的公共體育場館可選擇不同的發(fā)展路徑。根據(jù)公共體育場館的性質(zhì)與類型，結合地區(qū)特點可選擇傳統(tǒng)事業(yè)單位型路徑、事業(yè)單位企業(yè)化改制型路徑、民營化路徑和購買公益服務型路徑。第三，我國部分公共體育場館民營化模式的實踐具有示范性。民營化主要有三種形式，即：委托授權、政府撤資和政府淡出。而委托授權是公共體育場館民營化改革的最常用的方式，委托授權通常通過合同承包、特許、補貼(補助或憑單)、法律等形式來實現(xiàn)。我國部分公共體育場館已嘗試進行委托授權管理，并積累了一定的實踐經(jīng)驗，可為民營制度選擇提供參考。

2.1.4進行了公共體育場館民營化(委托經(jīng)營)發(fā)展制度建設的探索。該書從風險識別與規(guī)避、效益評價、監(jiān)管體系、委托經(jīng)營年限交接程序的設計和倫理規(guī)范等方面，進行了公共體育場館民營化(委托經(jīng)營)發(fā)展制度建設的探索。

2.1.4.1公共體育場館民營制度選擇的風險識別與規(guī)避。該書首先從宏觀環(huán)境風險、中觀法律風險和微觀操作風險三個層面進行了理論分析。然后，對委托方與代理方的風險源進行排摸：一是政府在委托授權中的風險識別(包括選擇代理人、委托期限和招標及執(zhí)行合同中的風險等)；二是企業(yè)在代理中的風險排摸(包括人事風險、決策風險、組織結構風險、財務風險等)；三是，政府通過規(guī)范委托招標，嚴格執(zhí)行合同，建立約束機制和監(jiān)督機制來規(guī)避風險；企業(yè)通過績效考核、提高核心競爭力，降低運營成本，提高運營效率來規(guī)避風險。同時政府與企業(yè)可以通過體育服務認證安全運作機制、保證金運作機制和轉(zhuǎn)移給第三方的運作機制等來規(guī)避各種風險，從而以最低的風險、最大的效益為民營制度選擇保駕護航。

2.1.4.2公共體育場館民營制度的績效評價與社會效益評價。作為委托方的政府其績效評價意識淡薄，在具體評價上只停留在定性評價層面，缺乏科學的定量評價，信息不對稱，難以獲得真實可靠數(shù)據(jù)，因而給客觀評價帶來很大的難度。該書以社會效益與經(jīng)濟效益均衡雙贏為目標，結合平衡計分卡的理論，構建了包含社會績效、經(jīng)濟績效和內(nèi)部管理與自身成長等三個維度的場館績效評價體系，并確定了評價指標的選取原則，通過特爾斐法確定了各種評價結構的權重。此外，該書還專辟一章探討了社會效益評價的問題。

2.1.4.3公共體育場館民營制度的監(jiān)管體系。首先強調(diào)了公共體育場館民營化監(jiān)管的政府責任，指出了目前監(jiān)管機構空白、監(jiān)管法規(guī)不健全、第三方監(jiān)管缺失等存在的問題。并確定了國有資產(chǎn)不流失、體現(xiàn)公益性的監(jiān)管目標，遵循公眾利益優(yōu)先、分類與分項監(jiān)管相結合、針對性與有效性相結合以及保持監(jiān)管相對獨立性的原則，構建了監(jiān)管體系和多元化監(jiān)管主體的基本框架。監(jiān)管體系的具體內(nèi)容包括：市場準入與退出、價格制定、服務質(zhì)量、普遍性等。多元化的監(jiān)管主體包括：政府監(jiān)管、行業(yè)協(xié)會監(jiān)管、大眾傳媒監(jiān)管等，運用法律監(jiān)管和合同監(jiān)管的主要形式進行全程監(jiān)管，保障監(jiān)管目標的實現(xiàn)。

2.1.4.4公共體育場館委托年限交接程序規(guī)范化設計。主要闡述了三個方面的問題：即公共體育場館年限交接程序設計有助于科學規(guī)范的移交經(jīng)營權；建立交接程序的權威機構有助于年限交接的客觀、公正、有序；完善相關政策法規(guī)制度有利于交接的順利完成。

2.1.4.5公共體育場館民營化經(jīng)營的倫理規(guī)范。民營化是公共體育場館改革與發(fā)展可選擇的模式，作為準公共產(chǎn)品的公共體育場館應該體現(xiàn)其公益性。然而，由于委托方和受托方的信息不對稱導致道德風險，同時委托方與受托方所追求的目標函數(shù)不一致，又會導致合同執(zhí)行的偏差，存在著只求經(jīng)濟效益忽視社會效益的求利現(xiàn)象；信息不對稱、目標不一致導致的不公平問題；競標不透明、合同不規(guī)范，導致的民營化障礙問題等。這些問題可以通過經(jīng)濟倫理的規(guī)范加以解決。此外，在民營化改革中必然會涉及到相應的行政倫理問題，它包含政府行政組織倫理、行政人員行政職業(yè)倫理、公共政策制度倫理等三個維度。我國公共體育場館民營化改革由于政府行政組織倫理缺失、行政人員行政職業(yè)倫理失范、公共政策制度倫理缺失等多方面的原因，遭遇諸多行政倫理問題。該書從四個方面提出了規(guī)范我國公共體育場館民營化改革行政倫理的措施。

2.1.5論述了公共體育場館民營化(委托經(jīng)營)發(fā)展的阻力與經(jīng)營策略。阻力障礙主要表現(xiàn)在：前置法律限制、后續(xù)法律保障缺失、傳統(tǒng)觀念、政府行政能力不足、場館員工抵觸、風險認識不到位、監(jiān)管依據(jù)缺乏、評價意識淡薄、缺乏合理的評價體系等方面。主要經(jīng)營策略為：確立民營化改革的根本目標(核心策略)、用競爭杠桿驅(qū)動公共服務(競爭策略)、評價公共服務的績效結果(效果策略)、建立以公眾為中心的經(jīng)營機制(顧客策略)、強化民營化的監(jiān)管(控制策略)等。

2.2該書的重要觀點揭示

2.2.1分類。在現(xiàn)實上，對公共體育場館可以從場館規(guī)模、場館功能、服務對象、產(chǎn)權性質(zhì)、經(jīng)營性質(zhì)等方面進行多維分類。但這種分類的多維性，使得各個維度之間存在著交叉關系。為了便于公共體育場館的路徑選擇，該書綜合上述分類并結合公共體育場館的發(fā)展趨勢，按照量變維度將其劃分為存量型和增量型兩大類，每一類各包含國家與地方層面，每一層面又各包含行政消費型、公益消費型和經(jīng)營消費型等三小類公共體育場館。

2.2.2評價。公共體育場館經(jīng)營中的風險是客觀存在的，能否有效地規(guī)避風險，除過程管理外，更應注重結果管理。而績效評價則是衡量公共體育場館委托經(jīng)營后風險規(guī)避的重要指標，也是民營制度選擇成功與否的重要標準。

2.2.3監(jiān)管。公共體育場館民營化后，政府“甩包袱”的意識淡化了政府的責任，而企業(yè)強化了經(jīng)濟效益，忽視了公共效益，造成了公共體育場館的經(jīng)濟效益和社會效益的失衡，甚至造成國有資產(chǎn)的流失，而這些問題都需要通過有效的監(jiān)管去解決。

2.2.4博弈。公共體育場館具有公益性兼有經(jīng)營性的性質(zhì)，因而它是準公共產(chǎn)品。對于政府來說，公共體育服務產(chǎn)品的提供是以公益性為出發(fā)點，即政府追求的目標是社會效益的最大化。但對于企業(yè)而言，它是以追求經(jīng)濟利益最大化為目標的，也就是說追求利潤最大化。因而，政府與企業(yè)追求的目標之間存在著博弈關系，績效評價關系到委托代理雙方之間合作關系的成敗。該書通過對政府與民間投資者博弈關系矩陣的分析和具體層面的操作分析后指出，從長遠看，兩種效益均衡的雙贏局面是可以實現(xiàn)的。

2.2.5交接。公共體育場館年限交接程序設計有助于科學規(guī)范的移交經(jīng)營權。年限交接程序化設計的結構應符合不同利益群體的均衡。其利益群體包括政府部門、托管企業(yè)、后續(xù)托管企業(yè)以及社會消費群體。政府的行為選擇取決于在交接過程中的角色定位與決策分析，通過績效評價、資產(chǎn)評估、委托招標和建立新的合作關系等程序進行移交，最終實現(xiàn)各方利益群體的均衡。第三方介入的操作模式，是指專業(yè)中介企業(yè)(或公司)代替政府部門進行場館交接的工作。因而其操作更具客觀、公正和權威性，并有利于前期工作評估的科學性，有利于各利益群體的利益均衡，有利于后續(xù)合作的科學性和專業(yè)性。因此，建議建立國家層面的、具有高資質(zhì)、強權威性和專業(yè)性的公共體育場館托管交接機構，對公共體育場館的年限交接，進行客觀、公正、有序的操作。同時，要完善相關政策法規(guī)制度有利于交接的順利完成。

2.2.6試驗。對于增量部分的公共體育場館，可根據(jù)本地區(qū)的實際和民營化條件的成熟度，分期、分批進行民營化制度改革的試驗，邊實踐邊總結，逐步使公共體育場館民營化的制度選擇在我國全面鋪開。

2.3該書的不足

該書的導論開篇直奔主題——公共體育場館。接下來的論述自不必說是圍繞主題展開的。但公共體育場館也好，體育的發(fā)展也好，都離不開具有時代特征的社會大背景。如果是改革開放前，提倡公共體育場館的民營化發(fā)展幾無可能。該書之所以面世，絕不僅僅只是公共體育場館生存發(fā)展的需要，更重要的是因為經(jīng)濟體制改革促成了民營經(jīng)濟的崛起，在體制的支持和政策的保障下，使公共體育場館的民營化發(fā)展成為可能。該書正是缺少這樣一個導入主題的大背景的襯托。

由于民營經(jīng)濟是改革開放后誕生的新事物，在發(fā)展環(huán)境上還受到許多因素的制約。政府部門出于自身利益的考慮，對民營經(jīng)濟仍沿襲“依權監(jiān)管”的模式，難以過渡到“依法監(jiān)管”上來，導致民營投資的管卡多、手續(xù)雜、費時長，增大了民營經(jīng)濟發(fā)展的交易成本。目前，許多領域?qū)γ駹I投資雖沒有明文規(guī)定的限制，但是民營經(jīng)濟在市場準入方面與國有經(jīng)濟甚至外資經(jīng)濟仍然存在著很大的政策差異。此外，在財稅政策上也不夠平等，財政經(jīng)濟主管部門的思維方式和行為規(guī)則，在短期內(nèi)尚難由原來為國有經(jīng)濟服務轉(zhuǎn)變到為民營經(jīng)濟服務上來，民營經(jīng)濟的發(fā)展尚存在體制性的制約。這些普遍性的制約因素在公共體育場館民營化發(fā)展進程中的具體表現(xiàn)是什么，如何破解？該書雖然在公共體育場館民營化的法律障礙和現(xiàn)實阻力中有所涉獵，但略顯不足。

3總結

該書的領銜作者陸亨伯教授，是我國最早涉獵公共體育場館民營化方面研究的學者，又是第一位試圖將公共體育場館的民營化(委托經(jīng)營)發(fā)展納入到制度建設軌道的學者。依據(jù)創(chuàng)新的外延(理論創(chuàng)新、技術創(chuàng)新、方法創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和體制創(chuàng)新)，該書的內(nèi)容就屬于對制度創(chuàng)新的嘗試。

近些年來，由于公共體育場館運營的困境，也吸引了其他一些學者對公共體育場館民營化(委托經(jīng)營)發(fā)展的關注和研究介入。與一些該領域的零散研究相比，該書在研究深度上比較明顯地體現(xiàn)了系統(tǒng)化、規(guī)范化和制度化的優(yōu)勢。

該書在理論上，可充實體育經(jīng)營管理理論；在實踐上，著眼于公共體育場館民營化模式制度建設的嘗試，可為我國破解公共體育場館運營難題的改革(特別是增量部分)，提供一條新的發(fā)展路徑。

當然，該書也存在一些如上所述的不足。所謂學術研究無止境，在一定程度上也意味著任何一項研究都難以做到包攬無遺，完美無缺，該書也同樣如此。但瑕不掩瑜，問題的存在并不影響該書本身的價值，仍不失為一部好書。建議高等體育院校(系)從事體育經(jīng)營管理教學與科研的教師以及博士、碩士研究生，甚至公共體育場館委托承包經(jīng)營的管理者們不妨一讀。

4希望

在我們體育社會科學研究中產(chǎn)生了不少有價值的優(yōu)秀成果。遺憾的是，這些成果或是經(jīng)過論證與研究提出了一個重要命題，或是圓滿地完成了某一大命題中的小命題研究，或是留下一些有待通過后續(xù)研究佐證的問題，但可能由于種種原因大多嘎然而止，并未繼續(xù)進行跟蹤研究。不能不說這是體育社會科學研究的一個缺憾。自然科學研究需要千百次的實驗，社會科學研究需要長年不斷地積累，不如此，不足以產(chǎn)生具有重大理論與實踐意義的成果。既然任何一項研究都難以做到包攬無遺，完美無缺，相信該書的作者也一定會認識到公共體育場館民營化(委托經(jīng)營管理)發(fā)展的制度選擇，定會有不少需要補充完善的地方。希望該書的作者們能夠排除干擾，繼續(xù)深入你們的研究，以使該書在現(xiàn)有價值的基礎上不斷升值。

5尾聲

今年是本人來廣州工作20周年紀念。20年，人生幾何？彈指一揮間，已過古稀之年，未來不多，回憶不少。期間，對待工作和學術研究戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如履薄冰，雖小有成就，卻仍錯漏不少，好在一切都已成為過去。7年前離崗退休，現(xiàn)正逐漸淡出學術圈，因此也就有了點空閑時間拜讀老陸等的大作。為避免假借評者之口的“王婆賣瓜”，老陸囑咐我希望能夠?qū)嵤虑笫堑亟o予褒貶評價。然，對于書評的論題“公共體育場館民營制度選擇與效益評價研究”而言，老陸等三位才是真正的專家，我就相當于一個“門外漢”，況且，又是書評寫作的新手，該書可能還有不少亮點我未能挖掘殆盡，也可能還有不足之處我未能洞察，所評所論出言之片面，甚至謬誤在所難免,希望老陸等包容，也歡迎學界爭鳴。

收稿日期：2016-04-06

作者簡介：呂樹庭(1944-)，男，吉林長春人，教授，博士生導師,研究方向：體育社會學.

文章編號：1004-3624(2016)04-0001-04