王玲玲, 周利敏

(1.北京行政學(xué)院 學(xué)報(bào)編輯部， 北京 100044； 2.廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院， 廣東 廣州 510006)

公共安全、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防及治理策略選擇
——以“12·31”上海外灘踩踏事件為例

王玲玲1, 周利敏2

(1.北京行政學(xué)院 學(xué)報(bào)編輯部， 北京 100044； 2.廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院， 廣東 廣州 510006)

群體性踩踏事件具有突發(fā)性、復(fù)雜性、連鎖性和疊加性等特征，已成為政府、社會和學(xué)界高度關(guān)注的公共安全問題。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則主要包括風(fēng)險(xiǎn)閥值、成本收益、強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、不確定性和情景構(gòu)建等原則?！?2·31”外灘踩踏事件風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防明顯不足，具體表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)評估失誤、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息不足、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防行為缺失和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控存在漏洞等。國外應(yīng)對群體性踩踏事件的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防模式主要有活動人數(shù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、活動場域風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)知識宣傳預(yù)防、活動導(dǎo)火線風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防專人負(fù)責(zé)制等模式。國內(nèi)外案例研究對我國公共安全事件風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防主要有風(fēng)險(xiǎn)閾值科學(xué)發(fā)現(xiàn)與合理制訂、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目標(biāo)設(shè)立、有效風(fēng)險(xiǎn)評估和公眾參與等啟示。通過深刻反思這一事件發(fā)生的結(jié)構(gòu)性原因，推動突發(fā)性社會安全事故風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防相應(yīng)變革，避免類似悲劇再次發(fā)生，這才是最為重要的事情。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防； 公共安全； 突發(fā)性事件； 應(yīng)急管理； 風(fēng)險(xiǎn)社會

一、 緣起：踩踏事件頻現(xiàn)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防需求

現(xiàn)代社會，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平不斷提高，大型群體性活動越來越多。群體性活動既具有經(jīng)濟(jì)效益及社會效益積極功能的一面，也會存在引發(fā)突發(fā)性群體踩踏事件的風(fēng)險(xiǎn)，并由此衍生出一系列公共安全問題，嚴(yán)重危害國家政權(quán)穩(wěn)定、人民生命財(cái)產(chǎn)安全和社會和諧穩(wěn)定。僅2014年，我國就發(fā)生了多起踩踏事件，如1月5日13時(shí)左右，寧夏固原市西吉縣北大寺發(fā)生踩踏事故，造成14人死亡。9月26日下午，云南省昆明市盤龍區(qū)北京路明通小學(xué)因海綿墊發(fā)生一起踩踏事故，造成學(xué)生6人死亡，26人受傷。11月22日，四川省甘孜藏族自治州康定縣發(fā)生6.3級地震，震源深度18千米，地震造成2人死亡，42人受傷，傷者多數(shù)是踩踏擁擠造成的輕傷。

群體性踩踏事件具有突發(fā)性、復(fù)雜性、連鎖性和疊加性等特征，已成為政府、社會和學(xué)界高度關(guān)注的公共安全問題。它大多發(fā)生在人員密集的場所，例如宗教場所、體育場所、公眾集會場所、校園和娛樂場所等。踩踏事件發(fā)生原因主要有活動場所缺陷、組織者失誤、人為破壞因素及有人摔倒等自然與人為因素，容易形成極為惡劣的社會影響。論文選擇以上海外灘踩踏事件為案例，它是發(fā)生在無政府主導(dǎo)的大型跨年夜集會活動中，不足的事前準(zhǔn)備及預(yù)警釀成了這一慘劇。基于此，論文主要討論幾個(gè)問題：如何結(jié)合具體案例來探討突發(fā)性公共安全事件的風(fēng)險(xiǎn)防范問題？風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的基本內(nèi)涵是什么？踩踏事件的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防存在哪些問題？國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)如何？如何借鑒國外模式及反思國內(nèi)案例以完善我國風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防？

二、 文獻(xiàn)綜述與理論框架

(一)文獻(xiàn)綜述

國內(nèi)外對于突發(fā)性公共安全事件應(yīng)急管理研究主要有六種視角。第一，突發(fā)性公共安全事件應(yīng)急機(jī)制與體系研究，普通類型的事件可以由當(dāng)?shù)卣凑找话愕膽?yīng)急機(jī)制開展應(yīng)急救援即可。第二，應(yīng)急救援隊(duì)伍應(yīng)急能力與應(yīng)急信息管理研究，這一直是國外研究的重點(diǎn)和實(shí)踐中的難點(diǎn)。第三，行政管理范疇視角，突發(fā)性公共安全事件的應(yīng)急管理需要制定相應(yīng)法律保障體系來確保。[1]當(dāng)突發(fā)性公共安全事件不能得到有效控制的時(shí)候，就需要采取特殊程序來應(yīng)對。[2-4]第四，公共事件應(yīng)急預(yù)案研究，由于突發(fā)性公共安全事件種類不同，相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案也應(yīng)有所不同。第五，突發(fā)性公共安全事件應(yīng)急管理評價(jià)方法，通過對具體要求的災(zāi)害進(jìn)行分析和研究，進(jìn)而提出應(yīng)急管理評價(jià)指數(shù)法。第六，突發(fā)性公共安全事件應(yīng)急資源的選擇研究，同時(shí)注重應(yīng)急設(shè)施的選址和服務(wù)區(qū)域劃分的問題，[5]如何在應(yīng)急管理過程中有效滿足應(yīng)急通訊網(wǎng)絡(luò)基站選址等問題。[6]

以上研究也存在一些不足。首先,群體性踩踏事件雖然屬于突發(fā)性公共安全事件，但有其自身的獨(dú)特性，相關(guān)研究并沒有專門針對這一現(xiàn)象進(jìn)行深入研究。其次，缺乏專門的群體性踩踏應(yīng)急預(yù)案研究，往往以普通的預(yù)案來代替特殊的踩踏事件預(yù)案，造成“應(yīng)急預(yù)案失靈”現(xiàn)象。再次，雖然20 世紀(jì)90 年代以來，國外學(xué)術(shù)界已經(jīng)重視風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的研究，但在風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域，重事中應(yīng)急與事后恢復(fù)、輕事先風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防現(xiàn)象一直存在，這違背了現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)展趨勢與時(shí)代要求。最后，雖然對應(yīng)急處置程序進(jìn)行了研究，但如何進(jìn)一步優(yōu)化并結(jié)合具體的突發(fā)性公共安全事件類型的深入研究還非常少見。

(二)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理論內(nèi)涵

“風(fēng)險(xiǎn)”是災(zāi)害發(fā)生可能性，如果通過科學(xué)途徑證實(shí)為真時(shí)，就變成了一種危險(xiǎn)。[7]在“現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)”(risk of mordernization)社會中，貝克認(rèn)為人類面臨的風(fēng)險(xiǎn)由自然風(fēng)險(xiǎn)為主導(dǎo)向人為不確定性主導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。[8]當(dāng)人類社會面臨高度不確定性、不可預(yù)測性和難以量化的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，處理風(fēng)險(xiǎn)的“預(yù)防原則”(precautionary principle)也就相應(yīng)出現(xiàn)。[9]它是在危險(xiǎn)發(fā)生之前為了避免或減少風(fēng)險(xiǎn)的可能性，需要采取一系列防護(hù)性和預(yù)防性措施來加以應(yīng)對，[10]面對洪災(zāi)或旱災(zāi)時(shí)興修水利是典型的例子。在當(dāng)代，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念已經(jīng)越來越受到社會各界的重視。

在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防中，主要有幾個(gè)核心要素(如圖1)：第一，風(fēng)險(xiǎn)閥值，它是決定是否運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的臨界點(diǎn)，臨界點(diǎn)以上適用于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，以下就不需要或減少采取相應(yīng)措施，只對那些可能導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p害的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行提前干預(yù)，這樣做是為了避免過度預(yù)防或者濫用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。第二，成本收益(cost-effectiveness)分析，當(dāng)制定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防策略時(shí)，不僅需要考慮采取策略的必要性，還需要考慮具有風(fēng)險(xiǎn)策略的法理性和經(jīng)濟(jì)合理性，以選擇最理性、最優(yōu)化、最能減少、最經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防策略。[11]如果潛在的風(fēng)險(xiǎn)損失遠(yuǎn)大于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防策略付出的成本，就需要采用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防手段來加以應(yīng)對，反之亦然。第三，強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與弱風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，[12]這是在綜合各種不同的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防定義后總結(jié)出來的兩個(gè)基本原則。第四，不確定性原則，公共安全風(fēng)險(xiǎn)程度、風(fēng)險(xiǎn)種類、風(fēng)險(xiǎn)可能性及風(fēng)險(xiǎn)的因果關(guān)系具有科學(xué)意義上的不確定性。第五，“情景構(gòu)建”原則，這是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的一種方法，在大型活動前，要對可能出現(xiàn)的極端狀況有一個(gè)判斷，因此，需要相關(guān)人員模擬現(xiàn)場情景，也就是應(yīng)急預(yù)案的預(yù)演、預(yù)練與預(yù)防。

圖1 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理論內(nèi)涵

三、 案例簡介及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防分析

(一)案例簡介：“12·31”外灘陳毅廣場踩踏事件

2014年12月31日，為了迎接新年到來，游客從四面八方到外灘觀看新年燈光秀。晚上十點(diǎn)左右，游客沖破了陳毅廣場東南角北側(cè)人行通道階梯處通行警戒帶，值勤民警試圖維持現(xiàn)場秩序，大批民眾還是逆行涌上了觀景平臺。向上與向下人流僵持造成了通行壓力迅速增加，有人在階梯底部失去平衡而跌倒，形成了多米諾骨牌效應(yīng)，許多人因此摔倒且相互疊壓，從而導(dǎo)致了嚴(yán)重的群眾擁擠踩踏事故。接到現(xiàn)場緊急救援信息之后，前后有19輛救護(hù)車趕到現(xiàn)場展開緊急救治及轉(zhuǎn)運(yùn)傷員。上海市公安局和黃浦公安分局也立即開辟了應(yīng)急通道，并調(diào)動了大量公交、警車及社會車輛等，這些受傷民眾被就近運(yùn)送到上海市第一人民醫(yī)院、黃浦區(qū)中心醫(yī)院、長征醫(yī)院和瑞金醫(yī)院進(jìn)行搶救。為了準(zhǔn)確收集傷亡人員信息與及時(shí)聯(lián)系單位和家屬，政府大力組織與迅速動員社會力量， 上海市委書記及市長等黨政領(lǐng)導(dǎo)第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場指揮及探望慰問傷員及其家屬，同時(shí)召開了一系列應(yīng)急救援會議。2015年1月1日，上海市委、市政府及相關(guān)部門召開了緊急會議，對緊急救援、事后恢復(fù)及安全防范進(jìn)行了系列部署。1月21日，由各部門組成的調(diào)查組公布了事故的調(diào)查結(jié)果，認(rèn)定了這一群眾性活動形成的原因主要是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防不足、現(xiàn)場管理不力及應(yīng)對處置不當(dāng)，從而造成了群體性擁擠踩踏事件，出現(xiàn)了重大傷亡及嚴(yán)重后果，這是一起明顯的公共安全責(zé)任事件。黃浦區(qū)政府及相關(guān)部門負(fù)有直接的責(zé)任，區(qū)委書記及區(qū)長等11名黨政干部被問責(zé)，對遇難者家屬實(shí)行了每人80萬元撫慰金的賠償措施。

(二)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防視角下的案例分析

“12·31”踩踏事件不同于自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和群體性事件，它是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在前端并且處置重點(diǎn)在后端的突發(fā)事件，留給政府和社會應(yīng)急救援空間較小。由于這一風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的根源是預(yù)防準(zhǔn)備不足及現(xiàn)場管理不力，因此，在認(rèn)知層面上，應(yīng)急管理需要上升到“風(fēng)險(xiǎn)管理”的高度去進(jìn)行反思，而且在具體事務(wù)中應(yīng)以預(yù)防為主，同時(shí)遵循預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合的原則。

分析梳理此次事件中政府相關(guān)部門的預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備情況(如表1)，可以發(fā)現(xiàn)，這一活動從一開始就埋下了風(fēng)險(xiǎn)，正是這些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的失控、耦合和集聚最終導(dǎo)致了事件發(fā)生，因此，常態(tài)下的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和應(yīng)急準(zhǔn)備是做好大型公共活動管理的重要基礎(chǔ)。

表1 政府相關(guān)部門風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施表

通過表1看出，黃浦區(qū)政府采用的是傳統(tǒng)的部門職能或部門任務(wù)管理模式，這是一種“金字塔”式傳統(tǒng)行政管理模式，沒有形成以業(yè)務(wù)流程為主的風(fēng)險(xiǎn)流程管理模式。因此，各局負(fù)責(zé)相關(guān)的新年倒計(jì)時(shí)維穩(wěn)行動基本上還屬于條塊分割的模式，相關(guān)職能部門各項(xiàng)職能與職責(zé)不明確，甚至相互沖突。表1不僅呈現(xiàn)了傳統(tǒng)行政管理存在嚴(yán)重不足，也體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防存在明顯局限，具體表現(xiàn)在四方面。

第一，風(fēng)險(xiǎn)評估失誤。風(fēng)險(xiǎn)評估對公共安全事件的風(fēng)險(xiǎn)可能性、風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度、風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)時(shí)間、風(fēng)險(xiǎn)途徑、風(fēng)險(xiǎn)類型及風(fēng)險(xiǎn)后果等進(jìn)行量化的科學(xué)評估。然后，在風(fēng)險(xiǎn)評估基礎(chǔ)上，考慮風(fēng)險(xiǎn)可能性、風(fēng)險(xiǎn)成本、減災(zāi)收益及征求各方意見等因素，從而制訂并實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測策略，這是由事后應(yīng)急轉(zhuǎn)向事先預(yù)防的現(xiàn)代應(yīng)急管理之路，但在這次踩踏事件中，風(fēng)險(xiǎn)評估存在很大漏洞。2014年，區(qū)政府已經(jīng)決定取消外灘燈光秀，黃浦公安分局沒有完全執(zhí)行區(qū)政府常務(wù)會議要求，在編制新年倒計(jì)時(shí)活動安全保衛(wèi)工作方案中，僅僅對外灘源新年倒計(jì)時(shí)活動進(jìn)行了安全評估，而沒有對外灘風(fēng)景區(qū)整體安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專門性評估，也沒有對民眾進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。大量民眾認(rèn)為外灘風(fēng)景區(qū)仍然會像往年一樣舉辦新年倒計(jì)時(shí)活動，事發(fā)當(dāng)天，南京路商業(yè)街、東方明珠和黃浦江對岸的上海中心等地方也只吸引了少部分民眾觀看，民眾還是大量涌向外灘。針對新年倒計(jì)時(shí)活動變更，區(qū)政府并沒有對可能的人員聚集安全風(fēng)險(xiǎn)予以高度重視，沒有進(jìn)行專門的風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警，安全風(fēng)險(xiǎn)判斷出現(xiàn)了重大失誤。

第二，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息不足。公共安全衛(wèi)生事件風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的目標(biāo)設(shè)立，需要采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防科學(xué)方法。為了有效達(dá)到預(yù)防目標(biāo)和運(yùn)用科學(xué)方法，需要有充足的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息。信息應(yīng)具有多方位、立體和動態(tài)等特征，才能為潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效預(yù)警、預(yù)防與預(yù)控，進(jìn)而確定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防行為的優(yōu)先秩序。在這一踩踏事件中，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息明顯不足。12月9日黃浦區(qū)政府決定將大型新年倒計(jì)時(shí)活動改在外灘源舉行，參與活動人數(shù)控制在3 000人左右，外灘取消了舉辦大型群眾性跨年迎新活動。12月25日東方早報(bào)和時(shí)事NEWS等媒體刊發(fā)了《“跨年燈光秀”今年移師外灘源：讓路少封些，讓交通影響小些》等文章，[13]12月23日江西網(wǎng)等網(wǎng)站發(fā)表了《提醒！上海外灘跨年4D燈光秀今年停辦》一文，[14]12月31日上海商報(bào)網(wǎng)刊登了《2015上海新年倒計(jì)時(shí) 外灘源將上演燈光秀》一文，[15]明確提出了連續(xù)三年在外灘舉辦的4D迎接燈光秀今年已被停辦，活動已經(jīng)改到外灘源附近，民眾可以通過購買門票形式觀看。但是這些媒體的信息發(fā)布影響不廣，權(quán)威性相對缺乏，并沒有引起民眾廣泛關(guān)注。新年倒計(jì)時(shí)活動進(jìn)行重大變更后，主辦單位應(yīng)通過多渠道提前告知民眾。直到12月30日，區(qū)旅游局才對外正式發(fā)布新年倒計(jì)時(shí)相關(guān)信息，但是對“外灘”與“外灘源”沒有特別進(jìn)行區(qū)別與提醒，信息公布不及時(shí)與不到位。由于缺乏準(zhǔn)確有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，民眾在不知活動地點(diǎn)有變的情況下，就會依照原先記憶中的“存量”信息進(jìn)行判斷，以為外灘仍然有活動，仍舊聚集到外灘的陳毅廣場，而現(xiàn)場又缺乏足夠的警力維持超限人流，悲劇就在最薄弱的環(huán)節(jié)發(fā)生了。

第三，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防行為缺失。對于公共安全事件，需要科學(xué)確定其風(fēng)險(xiǎn)閾值。由于公共安全事件是動態(tài)發(fā)展的，一般情況下，很難做到科學(xué)判斷其確定性。由于不能確定風(fēng)險(xiǎn)閾值，導(dǎo)致不能采取正確的風(fēng)險(xiǎn)防范行為。在風(fēng)險(xiǎn)源、事件過程、沖擊后果及影響后果等不確定情形下，無法做出正確的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防行為。區(qū)公安分局沒有按照區(qū)政府常務(wù)會議要求，編制的新年倒計(jì)時(shí)活動安全保衛(wèi)工作方案沒有對外灘風(fēng)景區(qū)安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專門評估。在2014年跨年夜，區(qū)公安分局和區(qū)市政管理委員會等有關(guān)部門在外灘風(fēng)景區(qū)及南京路沿線總共布置了350名民警、108名城管、輔助人員及100名武警，在大型群體性活動時(shí)安保人員配置嚴(yán)重不足。黃浦公安分局認(rèn)為在跨年夜當(dāng)晚中山東路沿線沒有任何群眾性活動，因此，安排的警力比2013年國慶要少很多。事實(shí)上，當(dāng)夜人員流量超過往年國慶節(jié)，而且在外灘上停留的時(shí)間更長。由于相關(guān)部門忽視了風(fēng)險(xiǎn)閾值，沒有采用相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。因此，應(yīng)急管理需要正確確定風(fēng)險(xiǎn)閾值，在閾值以下可以不采取或不過多采取措施以避免資源與人力浪費(fèi)，但超過閾值之后，就需要積極采取有力措施來加以有效應(yīng)對。

第四，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控存在漏洞。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)越過風(fēng)險(xiǎn)閾值后，就需要進(jìn)行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，尤其是公共安全事件對社會的影響往往比預(yù)期還要大。風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控是管理者在整個(gè)應(yīng)急過程中對風(fēng)險(xiǎn)發(fā)展?fàn)顩r及階段實(shí)行全程監(jiān)控，同時(shí)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的動態(tài)變化調(diào)整相應(yīng)措施。風(fēng)險(xiǎn)會隨場域和時(shí)空變化而變化，應(yīng)急管理者需要對應(yīng)急過程、應(yīng)急事件、應(yīng)急焦點(diǎn)和應(yīng)急要素等相關(guān)信息完整把握，這樣才能實(shí)時(shí)監(jiān)控事態(tài)發(fā)展，避免事態(tài)變化導(dǎo)致新風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。為了實(shí)現(xiàn)有效的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，應(yīng)急管理者需要對公共安全事件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對，從而實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理的預(yù)期目標(biāo)。因此，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控是應(yīng)急管理過程中非常重要的環(huán)節(jié)。

在“12·31”踩踏事件中，相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控可謂嚴(yán)重缺位。事發(fā)當(dāng)日，外灘風(fēng)景區(qū)人員流量呈迅速上升趨勢。根據(jù)上海市通信管理局、上海市公安局和地鐵運(yùn)營企業(yè)等部門提供的人流數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析，發(fā)現(xiàn)事發(fā)當(dāng)晚外灘風(fēng)景區(qū)人員流量至事發(fā)時(shí)大約有31萬人，一直處于只增不減、進(jìn)多出少及持續(xù)上升狀態(tài)。31日晚上9時(shí)39分，區(qū)公安分局指揮中心指揮員致電外灘分指揮部相關(guān)人員，了解外灘風(fēng)景區(qū)及南京路步行街人流量情況，得到的答復(fù)是往年的六至七成，電臺和電話記錄并沒有顯示將這一實(shí)時(shí)人流動態(tài)上報(bào)給市公安局指揮中心。事實(shí)上，這一天晚上至事件發(fā)生時(shí)，外灘風(fēng)景區(qū)人員流量一直呈迅速上升趨勢，群體性活動潛在風(fēng)險(xiǎn)日益明顯。但是區(qū)公安分局指揮中心沒有落實(shí)市公安局指揮中心每半小時(shí)必須上報(bào)人流聚集區(qū)人流量監(jiān)測的制度要求，也沒有及時(shí)向區(qū)委區(qū)政府總值班室動態(tài)報(bào)告。區(qū)公安分局對各時(shí)段人流量快速遞增及重大變動情況沒能進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控及采取應(yīng)對策略，也沒有報(bào)請區(qū)政府發(fā)布群體性活動風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警以控制風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，對市公安局多次提醒應(yīng)注意活動風(fēng)險(xiǎn)形勢研究與預(yù)判，也沒有作出及時(shí)有效反應(yīng)，相關(guān)部門的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控存在重大失誤。

監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際是監(jiān)視公共安全事件的進(jìn)展和實(shí)時(shí)的動態(tài)環(huán)境，也就是踩踏事件的變化過程，監(jiān)控的目的是根據(jù)實(shí)時(shí)信息調(diào)整應(yīng)急管理策略，對過去靜態(tài)的、經(jīng)驗(yàn)性、理論式和泛化的應(yīng)急預(yù)案和措施進(jìn)行修改，以避免公共安全風(fēng)險(xiǎn)演變成人為災(zāi)難。具體說來，針對已經(jīng)識別的公共安全風(fēng)險(xiǎn)一是進(jìn)行立即準(zhǔn)備應(yīng)急方案并執(zhí)行，二是這些措施不能湊效時(shí)，就需要制定并執(zhí)行特殊的應(yīng)急處置計(jì)劃。針對新出現(xiàn)的公共安全風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)公共安全已經(jīng)形成負(fù)面的社會影響時(shí)，就需要采取積極的權(quán)變策略加以應(yīng)對，如果新公共安全事件還沒有發(fā)生，就需要更新應(yīng)急管理的識別、分析和應(yīng)對措施。在這次事件發(fā)生之前的幾個(gè)小時(shí)內(nèi)，活動組織方對流向外灘方向的人流信息缺乏敏感，無法針對已經(jīng)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效監(jiān)控，同時(shí)，也沒有就可能出現(xiàn)的新的社會安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行新的識別、判斷、干預(yù)與控制。其實(shí)，獲知風(fēng)險(xiǎn)信息并不難，獲悉后采取攔截危機(jī)的應(yīng)對措施也不困難，但這些都沒有進(jìn)入應(yīng)急管理者監(jiān)控的視野，風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控意識與行動出現(xiàn)了嚴(yán)重缺位。

四、 國外經(jīng)驗(yàn)：踩踏事件的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施

不僅中國連續(xù)出現(xiàn)多次踩踏事故，國外類似的災(zāi)難也同樣警示了所有人。因此，在我國的應(yīng)急管理中，不僅要及時(shí)總結(jié)與提煉本國應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)，還需要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)以保障國家、社會和人民安全。每一次人為災(zāi)害的發(fā)生，無一不是風(fēng)險(xiǎn)防范意識不足導(dǎo)致。但是，災(zāi)難發(fā)生之后，各國的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與反思不同，有的停留在表面的問責(zé)層面，有的熱衷于新聞事件，也有的進(jìn)行系統(tǒng)性和深層次應(yīng)急管理反思與改革，從而避免類似悲劇再次上演。國外應(yīng)對群體性踩踏事件，已經(jīng)形成了幾種較好的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防模式(見圖2)。

圖2 國外群體性活動風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防模式

第一，群體性活動人數(shù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防模式。德國柏林地標(biāo)勃蘭登堡門前舉辦迎新活動已經(jīng)多年，2012 年 12 月 31 日 21時(shí)，現(xiàn)場人數(shù)接近飽和，23 時(shí)左右升至百萬，所有入口均被關(guān)閉。2013 年元旦前夜，勃蘭登堡門到勝利柱約 2 公里長的六一七大道上人潮涌動。活動現(xiàn)場總共 7 個(gè)出入口，一旦人數(shù)超過設(shè)定上限，警方便會立即關(guān)閉入口。如果上海在某些公共區(qū)域設(shè)立聚集人數(shù)限制，控制人流規(guī)模，這一踩踏事件或許就不會發(fā)生。尤其在大數(shù)據(jù)時(shí)代，應(yīng)急管理者可以充分運(yùn)用城市大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，如遍布全城的攝像頭、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)、物聯(lián)網(wǎng)和電子屏等，在統(tǒng)一的城市風(fēng)險(xiǎn)大數(shù)據(jù)平臺上及時(shí)挖掘、抓取與分析這些數(shù)據(jù)，就可以進(jìn)行人數(shù)的實(shí)時(shí)控制與及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。

第二，群體性活動場域風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防模式。美國紐約時(shí)報(bào)廣場享有“世界十字路口”之稱，水晶球“從天而降”的倒計(jì)時(shí)跨年活動是百萬人參與的超大狂歡派對。為了保證安全，紐約警方將時(shí)報(bào)廣場分成若干區(qū)域，用障礙物隔開，游客一旦進(jìn)入一個(gè)區(qū)域，便不能隨隨便便出入。一個(gè)區(qū)域被占滿后，警方才開放下一個(gè)觀眾區(qū)域，直到所有的區(qū)域填滿人群。在上海踩踏事件中，公眾聚集并不是造成傷亡發(fā)生的根本原因，對公眾聚集活動區(qū)域缺乏細(xì)致的風(fēng)險(xiǎn)管理與風(fēng)險(xiǎn)控制措施才是主因。因此，在一些高風(fēng)險(xiǎn)的人流聚集的公共場所，實(shí)行有效的活動區(qū)域控制不失為一種好的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防策略。

第三，群體性活動風(fēng)險(xiǎn)知識宣傳預(yù)防模式。在 2013 年澳大利亞悉尼跨年慶典煙花匯演中，現(xiàn)場觀眾達(dá)到 150 萬。為保障安全，警方提前兩周通過傳媒向公眾普及了安全知識，并告知人們屆時(shí)將擴(kuò)大無飲酒區(qū)域及警方將采取的各種措施等。這些舉措讓公眾心中有數(shù)，增強(qiáng)自律。在上海踩踏事件中，由于缺乏風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識，導(dǎo)致現(xiàn)場缺乏控制。因此，培養(yǎng)人們的安全意識，進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)知識宣傳是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的根本途徑。對于管理者而言，從事后應(yīng)急處置突發(fā)事件轉(zhuǎn)向如何理解和認(rèn)識風(fēng)險(xiǎn)，不僅是風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識的最高境界，在此基礎(chǔ)上形成的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防策略也是解決危機(jī)的基本之道。

第四，群體性活動導(dǎo)火線風(fēng)險(xiǎn)控制模式。法國巴黎為了保證新年期間外出慶祝市民的安全，煙花爆竹及一切易燃品禁止銷售。在人流密集的香榭麗舍大街及埃菲爾鐵塔附近區(qū)域，還禁止銷售任何含酒精的飲品等，這樣，可能滋事的“酒鬼”數(shù)量大幅度減少。在我國群體性活動的應(yīng)急管理中，可以吸收國際通用的禁止某些可能引發(fā)突發(fā)性事件物品的做法，統(tǒng)一對導(dǎo)火線風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制。當(dāng)然，這需要立足于我國應(yīng)急管理的實(shí)際。面對日益復(fù)雜的城市社會安全形勢，只有將著眼點(diǎn)從災(zāi)中應(yīng)急轉(zhuǎn)向?yàn)?zāi)前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，才能有效避免或減少社會公共安全事件的發(fā)生。因此，如何找到具體的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施，這是應(yīng)急管理轉(zhuǎn)型的重要著力點(diǎn)，加強(qiáng)對導(dǎo)火線物品的管理就是一個(gè)可供選擇的具體工具。

第五，群體性活動人數(shù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防專人負(fù)責(zé)制。在英國倫敦每年有幾十萬人到泰晤士河邊觀看新年焰火表演，在議會廣場等人流集中區(qū)域，有專人負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)人數(shù)。如果人數(shù)達(dá)到各區(qū)塊所能承載人數(shù)上限，將停止放行。一般說來，國外非常重視專業(yè)人才對社會安全事件進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，分工明確及專業(yè)性強(qiáng)。在應(yīng)急管理過程中，不僅有遠(yuǎn)離具體活動范圍的專業(yè)管理人員，也有在現(xiàn)場負(fù)責(zé)的一線專業(yè)人員，他們細(xì)致參與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的每一個(gè)過程，并根據(jù)現(xiàn)時(shí)情況進(jìn)行動態(tài)管理與監(jiān)控。尤其是舉辦大型活動時(shí)，如歌舞、體育賽事和宗教集會等活動，這些現(xiàn)場的專業(yè)人員會根據(jù)活動性質(zhì)、人數(shù)限制、會場人員密集度、警力布置和救援力量等進(jìn)行實(shí)時(shí)管理，把握群體性活動每一個(gè)重要環(huán)節(jié)的細(xì)節(jié)。

總之，在長期應(yīng)對群體性活動過程中，國外形成了具體的風(fēng)險(xiǎn)防范規(guī)范、要求和措施，在事前根據(jù)不同類型風(fēng)險(xiǎn)制定不同的應(yīng)急預(yù)案，同時(shí)配備完善的應(yīng)急物資、專業(yè)人員和相關(guān)制度，力圖做到“有備無患”，實(shí)現(xiàn)有效防止社會安全事件發(fā)生的目的。上海踩踏事件就是由于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識不足、經(jīng)驗(yàn)缺乏及工作不到位造成的，因此，國外的經(jīng)驗(yàn)對我們有重要的借鑒意義。

五、 案例總結(jié)及治理啟示

公共安全事件要求政府高度重視風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，以往應(yīng)急管理以事后應(yīng)急處置為核心，現(xiàn)在應(yīng)轉(zhuǎn)向事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。這一轉(zhuǎn)變有利于即使發(fā)生了社會安全事件，也不會形成嚴(yán)重的社會后果。通過“12·31”踩踏事件和國外經(jīng)驗(yàn)分析，進(jìn)一步反思我國政府風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防行為，主要有以下啟示。

第一，公共安全事件風(fēng)險(xiǎn)閾值的科學(xué)發(fā)現(xiàn)與合理制訂。在上海踩踏事件中，反映出我國在風(fēng)險(xiǎn)管理中閾值風(fēng)險(xiǎn)意識的缺乏。在公共安全事件中，對于風(fēng)險(xiǎn)高、影響廣和人流大的群體性活動，需要明確界定其風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防閥值，要及時(shí)制訂應(yīng)對標(biāo)準(zhǔn)，一旦越過閥值就意味著需要采取積極的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施。尤其是突發(fā)性公共安全事件導(dǎo)致的社會危害重大且不可逆轉(zhuǎn)時(shí)，就更需要制訂相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防計(jì)劃。當(dāng)然，公共安全事件風(fēng)險(xiǎn)閥值沒有形成不利影響或不會造成不可逆轉(zhuǎn)后果時(shí)，則可以不采取或者采取較為寬松的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，防止濫用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。可以說，采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防行動取決于公共安全形成的風(fēng)險(xiǎn)閥值，對于它的科學(xué)發(fā)現(xiàn)與合理制訂則成為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防行動的重要內(nèi)容，如何對風(fēng)險(xiǎn)閾值進(jìn)行科學(xué)評估則成為技術(shù)難題和實(shí)踐困境。隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，應(yīng)制定簡單易于操作風(fēng)險(xiǎn)閾值評估體系，并利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行抓取、挖掘與分析，使政府與民間組織都能參與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防過程中。

第二，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目標(biāo)的設(shè)立。風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)是為了減少突發(fā)性公共安全事件的風(fēng)險(xiǎn)，為了采取針對性極強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的措施，需要制訂明確的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目標(biāo)。在“12·31”踩踏事件中，由于缺乏明確的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目標(biāo)，造成了管理者對群體性聚集活動發(fā)展情形錯(cuò)誤的預(yù)判和錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算。預(yù)防目標(biāo)的設(shè)立就是一種風(fēng)險(xiǎn)“反推”，它與風(fēng)險(xiǎn)“預(yù)測”一樣都能有效降低風(fēng)險(xiǎn)，并且激勵(lì)創(chuàng)造性地找到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防具體可行的方案。為了制訂風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目標(biāo)，首先要對風(fēng)險(xiǎn)可能產(chǎn)生的后果進(jìn)行有效預(yù)測，然后根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致的后果等級，判斷是否需要采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防行為及采取什么樣的行為，風(fēng)險(xiǎn)后果的預(yù)防措施就轉(zhuǎn)化成為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目標(biāo)。上海踩踏事件明顯缺乏風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目標(biāo)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防行為缺失、模糊及無針對性。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目標(biāo)設(shè)定需要符合成本效益原則，同時(shí)結(jié)合具體的社會環(huán)境、經(jīng)濟(jì)條件和相關(guān)技術(shù)，進(jìn)行相關(guān)的制度建設(shè)以確保風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防措施切實(shí)可行，從而順利實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防目標(biāo)。

第三，有效的風(fēng)險(xiǎn)評估。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是建立在風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上，為了減少或消除突發(fā)性社會安全事件，要對相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全方位、深層次和科學(xué)性評估。上海踩踏事件反映政府風(fēng)險(xiǎn)評估存在嚴(yán)重缺陷，政府往往依靠經(jīng)驗(yàn)和直覺進(jìn)行評估，或者根本缺乏風(fēng)險(xiǎn)評估意識，使得風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防行為不到位甚至出現(xiàn)嚴(yán)重偏差。在風(fēng)險(xiǎn)社會中，需要根據(jù)不同類型的社會安全事件及發(fā)展新趨勢，風(fēng)險(xiǎn)評估思維和評估技術(shù)需要進(jìn)行變革加以適應(yīng)。風(fēng)險(xiǎn)評估需要考慮外在與內(nèi)在、潛在與外顯、物質(zhì)與非物質(zhì)、有形與無形的風(fēng)險(xiǎn)類型，盡量利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)行客觀與全面評估。在風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確定風(fēng)險(xiǎn)等級及處理的優(yōu)先次序，并進(jìn)行相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡。群體性風(fēng)險(xiǎn)等級的確定要根據(jù)活動性質(zhì)、場域特點(diǎn)、人群規(guī)模、社會影響和風(fēng)險(xiǎn)類型進(jìn)行權(quán)衡和取舍。有了前期的風(fēng)險(xiǎn)評估，才能制訂綜合性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，并采取積極有效的風(fēng)險(xiǎn)防范行為。

第四，公眾參與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是在高度復(fù)雜與不確定性情形下進(jìn)行的應(yīng)對行為，因此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防策略需要多元參與與協(xié)同制訂。上海踩踏事件屬于大型公共安全事件，它不僅需要政府加強(qiáng)管理與有效疏導(dǎo)，同時(shí)對于事件的主體即普通公眾，也需要提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防意識。[16-17]只有公眾主動參與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防行動中，才能避免自己或他人成為事故的制造者，同時(shí)，面對事故也能采取積極有效的措施。因此，為了使風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防決策更加理性、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防行為更加謹(jǐn)慎，在決策過程中，應(yīng)當(dāng)吸引可能受影響的民眾及利益相關(guān)方參與。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，單純依靠政府自上而下、大包大攬解決風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防問題，顯然不符合現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)和社會治理發(fā)展趨勢。[18]自下而上的民間社會在面對高度復(fù)雜和不確定社會時(shí)也能采取積極行動，這是突發(fā)性群體事件風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防中尤為重要的環(huán)節(jié)。公眾散布在社會各個(gè)角落，通過手機(jī)、微信、微博、聊天工具及視頻等網(wǎng)絡(luò)途徑，能有效發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息、討論風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防策略及采取相應(yīng)的預(yù)防行動，有利于克服政府行動緩慢、信息阻塞和行動單一等科層制局限。因此，“自上而下”與“自下而上”雙向聯(lián)動的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制，有利于調(diào)動民眾參與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防積極性，最大限度消除或減少潛在社會風(fēng)險(xiǎn)帶來的沖擊。

總之，我國城市發(fā)展雖然取得了巨大進(jìn)步，一些特大城市硬件設(shè)施已達(dá)國際先進(jìn)水平，但在軟設(shè)施方面與西方國家相差還很大，城市風(fēng)險(xiǎn)管理的差距更是如此。隨著2014年“12·31”踩踏事件問責(zé)已經(jīng)告一段落，它逐漸脫離人們視線，社會關(guān)注的熱情逐漸冷卻。但人們不能做事故的健忘者及停留在表面問責(zé)，通過深刻反思這一事件發(fā)生的結(jié)構(gòu)性原因，推動社會安全事故風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的相應(yīng)變革，才能有效避免類似悲劇再次發(fā)生，這才是最為重要的事情。從這個(gè)層面而言，“12·31”踩踏事件為我國風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和應(yīng)急管理提供了重要的經(jīng)驗(yàn)借鑒和變革啟示。

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[責(zé)任編輯 肖 湘]

Public Safety, Risk Prediction and Management Strategies: A Case Study on Stampede at the Bund in Shanghai on 31, December

WANG Lingling1, ZHOU limin2

(1.EditorialOffice,BeijingAdministrativeCollege,Beijing, 100044; 2.SchoolofPublicAdministration,GuangzhouUniversity,Guangzhou,Guangdong, 510006,China)

Stampede is characterized by exigency, complexity, linkage, overlying and so on, which has been a focus of government, society and scholar circle. Risk prediction includes such principles as risk threshold, cost-benefit, prediction of serious risk and weak risk, uncertainty and scene construction. There is negligence in risk prediction for the stampede at Chenyi Square at the Bund on 31, December. Its negligence are as follows: fault in risk evaluation, insufficiency in risk warning, absence of risk prediction and negligence in risk supervision. Modes for risk prediction in stampede in foreign countries are as follows: risk prediction in numbers to participate in activities, places for activity, publicity of risk knowledge, control over time bomb of activity, system of post responsibility in risk prediction and so on. Case study on stampede in foreign countries will bring great benefits to prediction of public safety in our country in discovering and setting risk threshold, establishing aims for risk prediction, effectively evaluating risk and encouraging the public to participate. The key point is to improve risk prediction of emergent safety incidents in society in order to avoid such tragedy by reflecting on structural causes for such stampede.

risk prediction; public safety; emergent incident; emergency management; risk society

2016- 08- 10

廣州市教育科學(xué)十二五規(guī)劃面上重點(diǎn)課題(1201522893)；廣州市哲學(xué)社會科學(xué)十二五規(guī)劃課題(15Y26)

王玲玲，北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)編輯，從事災(zāi)害社會學(xué)研究；周利敏，廣州大學(xué)副教授，復(fù)旦大學(xué)社會學(xué)博士后，從事災(zāi)害社會學(xué)研究。

D632

A

1671-394X(2016)12- 0028- 08