王洛忠，張藝君（北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100875）

“一帶一路”視域下環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的戰(zhàn)略定位與治理體系

王洛忠，張藝君
（北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100875）

環(huán)境保護(hù)是“一帶一路”建設(shè)的重要議題，它所面臨的挑戰(zhàn)更多源于沿線國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)繁重與生態(tài)環(huán)境先天脆弱之間的矛盾。僅僅依靠單個(gè)政府部門或某一政策，或者僅僅依靠單個(gè)國(guó)家或地區(qū)的某一倡議與行動(dòng)，均不足以應(yīng)對(duì)“一帶一路”建設(shè)中的跨國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，這將倒逼國(guó)內(nèi)與國(guó)際社會(huì)提升環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略地位，構(gòu)建新型環(huán)境治理體系?！耙粠б宦贰毖鼐€的各地政府不僅要發(fā)揮生態(tài)環(huán)保的示范作用，還要建立橫向若干部門和縱向各級(jí)政府的協(xié)同治理機(jī)制，完善環(huán)境保護(hù)跨國(guó)合作制度，鼓勵(lì)企業(yè)、NGO組織與民間力量、智庫(kù)共同參與環(huán)境治理。

一帶一路；環(huán)境保護(hù)；協(xié)同政府；公民參與；環(huán)境NGO

引言

“一帶一路”建設(shè)緣起于2013年習(xí)近平主席提出的共建亞歐大陸“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”。此戰(zhàn)略一經(jīng)提出便引起國(guó)內(nèi)外熱議，目前國(guó)際上已有近60個(gè)國(guó)家明確表示支持，國(guó)內(nèi)各級(jí)地方政府，特別是省級(jí)政府也積極響應(yīng)并抓緊行動(dòng)。

“一帶一路”建設(shè)是對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)調(diào)整和國(guó)內(nèi)深化改革的理性呼應(yīng)。從治理目標(biāo)看，它借用了古代“絲綢之路”的歷史符號(hào)，高舉和平發(fā)展的旗幟，主動(dòng)搭建與沿線國(guó)家的經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系，共同打造政治互信、經(jīng)濟(jì)融合、文化包容的利益共同體、命運(yùn)共同體和責(zé)任共同體。從治理主體和方式看，“一帶一路”并非實(shí)體機(jī)構(gòu)，而是合作發(fā)展理念和倡議，是對(duì)全球治理規(guī)則的補(bǔ)充和完善，主要借助有關(guān)國(guó)家既有的雙多邊機(jī)制和區(qū)域合作平臺(tái)，鼓勵(lì)向西開放，帶動(dòng)中亞、蒙古等內(nèi)陸國(guó)家，向國(guó)際社會(huì)推行全球化的包容性發(fā)展理念［1］。

“一帶一路”是一項(xiàng)涉及多方利益、合作共贏的系統(tǒng)工程，對(duì)“一帶一路”的研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。李丹、崔日明等學(xué)者從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度出發(fā)，提出“一帶一路”戰(zhàn)略具有引領(lǐng)和推動(dòng)全球經(jīng)貿(mào)格局重構(gòu)的作用［2］；鄭蕾和劉志高在實(shí)地調(diào)研和質(zhì)性訪談的基礎(chǔ)上進(jìn)一步指出中國(guó)對(duì)“一帶一路”沿線投資空間戰(zhàn)略的分析框架、空間分布和產(chǎn)業(yè)選擇等，剖析了經(jīng)濟(jì)投資面臨的困境、挑戰(zhàn)和策略［3］。黃益平則從經(jīng)濟(jì)外交切入，認(rèn)為中國(guó)需要通過(guò)“一帶一路”落實(shí)經(jīng)濟(jì)外交新戰(zhàn)略，明確“一元多極”的基本原則，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)全球化方向，鼓勵(lì)更多利益相關(guān)者參與并推動(dòng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)體制改革［4］。曾文革和黨庶楓從法律規(guī)則層面指出，“一帶一路”戰(zhàn)略的國(guó)際經(jīng)濟(jì)規(guī)則創(chuàng)新，將有利于帶動(dòng)投資貿(mào)易、金融管理法律規(guī)則理念的發(fā)展創(chuàng)新，這是推動(dòng)亞洲區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作的基礎(chǔ)［5］；包運(yùn)成也表示，“一帶一路”建設(shè)需要健全和完善全球性、區(qū)域性、雙邊以及相關(guān)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法律制度，它是避免國(guó)際爭(zhēng)端的重要基礎(chǔ)［6］。除此之外，“一帶一路”戰(zhàn)略還需要文化交流、教育合作、人才培養(yǎng)等軟實(shí)力的支撐。周谷平和闞閱認(rèn)為，“一帶一路”建設(shè)既要通過(guò)更新觀念、完善制度、優(yōu)化辦學(xué)、創(chuàng)新實(shí)踐等培養(yǎng)一批創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、海外高端、國(guó)際合作等各領(lǐng)域的拔尖人才［7］；劉洪鐸和李文宇等學(xué)者還從文化交融視角指出，構(gòu)建“一帶一路”文化交流機(jī)制可以更好地承載對(duì)外開放、共同發(fā)展的新夢(mèng)想，有利于推動(dòng)絲綢之路的文化合作［8］。胡鍵和于津平等［9-11］從國(guó)際安全角度出發(fā)，認(rèn)為必須把“一帶一路”放在歐亞大陸秩序重構(gòu)的基礎(chǔ)上，客觀評(píng)價(jià)“一帶一路”建設(shè)潛藏的利益和風(fēng)險(xiǎn)，按照互利共贏的原則穩(wěn)步推進(jìn)，處理好多國(guó)之間復(fù)雜的競(jìng)合關(guān)系。

由此可見，學(xué)術(shù)界對(duì)“一帶一路”的探討還主要集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等視角，關(guān)注“一帶一路”的經(jīng)濟(jì)合作、安全挑戰(zhàn)、法律完善、文化交流等，較少?gòu)墓补芾淼慕嵌忍接憽耙粠б宦贰保偕钊胙芯凯h(huán)境保護(hù)問(wèn)題的戰(zhàn)略定位與治理體系。“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)生態(tài)環(huán)境先天十分脆弱，隨著能源等各產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)大合作，如若對(duì)環(huán)境保護(hù)不加以重視，將加重“一帶一路”生態(tài)環(huán)境的承載負(fù)擔(dān)，環(huán)境污染帶來(lái)的負(fù)外部性將成為沿線各國(guó)和地區(qū)進(jìn)一步深入合作的絆腳石。這正是本文研究“一帶一路”視域下環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的戰(zhàn)略定位與治理體系的邏輯起點(diǎn)。

1　環(huán)境保護(hù)在“一帶一路”中的戰(zhàn)略功能

1.1“一帶一路”沿線國(guó)家及地區(qū)的生態(tài)與發(fā)展困境

“一帶一路”沿線大多是欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，目前大都面臨著與中國(guó)相同或類似的生態(tài)與發(fā)展困境。

在自然條件方面，“一帶一路”沿線的中東、中亞地區(qū)都面臨水資源短缺、土地沙化、海平面上升等重大威脅。以哈薩克斯坦為例，約66%的土地在逐步退化，近1.8億公頃土地沙漠化。沿線途經(jīng)的中國(guó)地區(qū)也并不樂(lè)觀，新疆、寧夏等中西部土地荒漠化十分嚴(yán)重，部分地區(qū)水土流失率已高達(dá)64.34%［12］。中國(guó)科學(xué)院還指出，到2045年左右，全球氣候變暖帶來(lái)冰川加速消融，中國(guó)新疆、中亞等地可能會(huì)面臨河流徑流明顯減少的局面［13］。由此可見，“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)發(fā)展建設(shè)的艱巨性與生態(tài)環(huán)境的脆弱性形成了強(qiáng)烈對(duì)比。生態(tài)環(huán)境的脆弱性制約著“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的承載力。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，“一帶一路”沿途大多是欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，這些國(guó)家人口占全球總?cè)丝诘?3%，經(jīng)濟(jì)總量只占全球經(jīng)濟(jì)總量的29%［14］。如此之小的經(jīng)濟(jì)總量與龐大的人口總量之間形成了嚴(yán)重反差，因此沿線國(guó)家和地區(qū)都具備強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展的需求和動(dòng)力。但是，許多國(guó)家和中國(guó)相似，尚未轉(zhuǎn)變或正在轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，有些仍以“三高一低”項(xiàng)目作為拉動(dòng)GDP的快馬，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)一觸即發(fā)。以中國(guó)為例，僅中國(guó)的空氣污染每年造成的經(jīng)濟(jì)損失（基于支付意愿）估算高達(dá)3.8%的GDP［15］。換言之，僅空氣層面的環(huán)境污染成本已經(jīng)損耗掉將近一半的GDP增長(zhǎng)量。因此，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)成為“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)深入合作的重要議題。

1.2“一帶一路”是傳播生態(tài)文明理念與標(biāo)準(zhǔn)的重要平臺(tái)

“一帶一路”是中國(guó)對(duì)外開放的新路徑，必將成為傳播生態(tài)文明理念與標(biāo)準(zhǔn)的新平臺(tái)。中國(guó)作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)與其他國(guó)家展開多邊合作，堅(jiān)持“走出去”戰(zhàn)略，更重要的是通過(guò)綠色環(huán)保來(lái)促進(jìn)“走出去”，不能走到哪里就把污染帶到哪里，否則，勢(shì)必造成中國(guó)企業(yè)形象和國(guó)家形象的損壞。

中國(guó)不僅要借助“一帶一路”平臺(tái)傳播先進(jìn)的生態(tài)文明理念，在具體的標(biāo)準(zhǔn)輸出上，也要主動(dòng)承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任和國(guó)際責(zé)任，著眼于體現(xiàn)全球價(jià)值的國(guó)際規(guī)則和秩序。從理論上說(shuō)，“一帶一路”建設(shè)是全球公共產(chǎn)品的重要提供平臺(tái)，公共產(chǎn)品的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性決定了“一帶一路”建設(shè)可能存在的“搭便車”現(xiàn)象。因此中國(guó)政府需要倡導(dǎo)其他國(guó)家和地區(qū)，完善制度設(shè)計(jì)和標(biāo)準(zhǔn)輸出，尤其是要制定統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，以減少各個(gè)國(guó)家和地區(qū)在“一帶一路”中的環(huán)境污染行為。在實(shí)踐方面，中國(guó)政府的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要想“走出去”，主要有三方面：一是中國(guó)政府要積極參與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的制定，尤其是掌握環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的主動(dòng)權(quán)和話語(yǔ)權(quán)；二是要主動(dòng)與其他國(guó)家簽署環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)協(xié)議，尤其是在綠色環(huán)保技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)成共識(shí)；三是要主動(dòng)修訂現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系和標(biāo)準(zhǔn)化管理體制中不適合綠色經(jīng)濟(jì)要求的部分，提升現(xiàn)行環(huán)境法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際化水平［16］。比如，在“一帶一路”南南合作中，中國(guó)有能力和責(zé)任給其他欠發(fā)達(dá)國(guó)家、地區(qū)提供更好的經(jīng)驗(yàn)和更加清潔的技術(shù)，通過(guò)建立中非環(huán)境技術(shù)交流平臺(tái)，提供更好的綠色服務(wù)?？傊?，“一帶一路”要通過(guò)理念傳播和標(biāo)準(zhǔn)輸出來(lái)治理生態(tài)環(huán)境。

2　“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)對(duì)環(huán)境保護(hù)的定位偏低

在“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想中，國(guó)內(nèi)政府和國(guó)際社會(huì)更看重“一帶一路”建設(shè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)機(jī)會(huì)，對(duì)環(huán)境和生態(tài)的戰(zhàn)略定位和功能作用普遍關(guān)注不足。

首先，在學(xué)術(shù)研究上，專家學(xué)者更多側(cè)重于“一帶一路”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治外交和文化交流內(nèi)容，對(duì)環(huán)境保護(hù)重視不夠。國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，“一帶一路”蘊(yùn)含著經(jīng)濟(jì)合作的建設(shè)基礎(chǔ)和人文交流的重要理念，國(guó)外學(xué)者則從中國(guó)崛起角度倡議“一帶一路”要解決和平發(fā)展和共同發(fā)展的問(wèn)題［17］。但實(shí)際上，“一帶一路”建設(shè)不僅僅是經(jīng)濟(jì)、外交和文化方面的合作，更應(yīng)該是環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理領(lǐng)域的合作，應(yīng)該始終把環(huán)境保護(hù)作為“一帶一路”的根本保障。沿線國(guó)家和地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫在眉睫，“人均國(guó)民總收入只相當(dāng)于世界平均水平的46.4%”［13］，但是這并不意味著經(jīng)濟(jì)發(fā)展就能夠以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展絕不是“一帶一路”的唯一目標(biāo)。

其次，在中央政府層面，傳統(tǒng)觀念堅(jiān)持外貿(mào)配合外交、經(jīng)濟(jì)服從政治，一直缺乏對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的合理定位。在“一帶一路”戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中，中國(guó)政府絕不能再回避生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。1972年，中國(guó)政府曾派出代表團(tuán)出席在斯德哥爾摩召開的人類環(huán)境會(huì)議，通過(guò)這次會(huì)議展開了意義深遠(yuǎn)的環(huán)境外交，讓中國(guó)意識(shí)到自身的環(huán)境頑疾，并于1973年推動(dòng)第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議的召開以及環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立設(shè)置?！耙粠б宦贰钡奶岢龊蛦?dòng)無(wú)論對(duì)政府還是民眾，都是一次良好的環(huán)境啟蒙?！耙粠б宦贰毖鼐€途經(jīng)發(fā)達(dá)的歐洲經(jīng)濟(jì)圈和最具活力的東亞經(jīng)濟(jì)圈，發(fā)達(dá)國(guó)家能否愿意積極合作以及發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)起飛，很大程度上取決于中央政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略定位，以及對(duì)如何就環(huán)境問(wèn)題與周邊鄰國(guó)和平相處的深入思考。中國(guó)政府必須讓其他國(guó)家和地區(qū)清醒地認(rèn)識(shí)到，傳統(tǒng)的“先發(fā)展后治理”、“邊發(fā)展邊治理”模式已不能適應(yīng)當(dāng)前可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。

再者，對(duì)地方政府而言，國(guó)內(nèi)各省都在爭(zhēng)取進(jìn)入“一帶一路”的機(jī)會(huì)，企業(yè)看重的是謀利機(jī)會(huì)和商業(yè)利益，政府看重的是發(fā)展機(jī)遇和政治績(jī)效，各方都缺少對(duì)環(huán)境保護(hù)責(zé)任問(wèn)題的深入思考和理性行動(dòng)。地方政府之所以激烈爭(zhēng)奪進(jìn)入機(jī)會(huì)，主要是出于地方經(jīng)濟(jì)利益的考量，有的地方甚至將“一帶一路”錯(cuò)誤地理解為新一輪投資項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在建設(shè)過(guò)程中往往象征性或選擇性地執(zhí)行中央政策，這將遠(yuǎn)遠(yuǎn)背離“一帶一路”全方位開放、促進(jìn)改革的戰(zhàn)略目標(biāo)［18］?？傊蝗Χǖ?8個(gè)地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身情況理性選擇發(fā)展投資方式，當(dāng)各地都看重投資機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，地方政府能否明確環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略定位與公共責(zé)任，這才是問(wèn)題的關(guān)鍵。

最后，在政策文本方面，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已成為中國(guó)與“一帶一路”沿線其他國(guó)家和地區(qū)加強(qiáng)合作的八大領(lǐng)域之一，由此奠定了環(huán)境保護(hù)在“一帶一路”建設(shè)中的基本地位。具體來(lái)看，《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》表明，推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，中國(guó)將在促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、提升經(jīng)貿(mào)合作水平、大力拓展產(chǎn)業(yè)投資、深化能源合作、拓寬金融合作領(lǐng)域、密切人文交流合作、加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境合作、全面推進(jìn)海上合作八個(gè)領(lǐng)域加強(qiáng)與沿線國(guó)家和地區(qū)的聯(lián)系。但是這并不意味著這八個(gè)方面是簡(jiǎn)單的平行并列關(guān)系，更不能說(shuō)明保護(hù)環(huán)境的重要性排在第七位。實(shí)際上，如果環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題不能根治，其他領(lǐng)域的合作事項(xiàng)也難以高質(zhì)量進(jìn)行。無(wú)論是在基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)余投資還是在能源資源合作等領(lǐng)域，沿線國(guó)家和地區(qū)能否參與并支持，主要取決于中國(guó)的生態(tài)發(fā)展理念、環(huán)境法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)行動(dòng)。

總之，“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)應(yīng)當(dāng)認(rèn)清目前所面臨的生態(tài)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重困境，搭建好傳播生態(tài)文明理念和生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的新平臺(tái)，并把環(huán)境保護(hù)作為“一帶一路”建設(shè)的基礎(chǔ)條件和根本保障，提升環(huán)境保護(hù)在“一帶一路”中的戰(zhàn)略定位和功能作用，這是樹立中國(guó)形象、凝聚國(guó)際共識(shí)、實(shí)現(xiàn)平等互惠與可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

3　“一帶一路”倒逼國(guó)內(nèi)與國(guó)際新型環(huán)境治理體系的建立

3.1在環(huán)境治理理念上，發(fā)揮生態(tài)環(huán)保的示范作用

環(huán)境保護(hù)向來(lái)是一個(gè)從普遍沉默到逐漸沉淀的議題。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家的領(lǐng)跑者，應(yīng)當(dāng)在“一帶一路”合作中打破沉默，發(fā)揮生態(tài)環(huán)保的示范作用，讓更多國(guó)家和地區(qū)參與到環(huán)境保護(hù)跨國(guó)合作中來(lái)。一方面，中國(guó)各級(jí)政府特別是“一帶一路”沿線的地方政府應(yīng)該高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，更多地運(yùn)用排污收費(fèi)、排污許可權(quán)交易、財(cái)政稅收政策、資源綜合利用政策和綠色經(jīng)濟(jì)核算試點(diǎn)等環(huán)境政策工具，推動(dòng)“一帶一路”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)和加快環(huán)境治理工程建設(shè)。另一方面，中國(guó)政府和其他沿線國(guó)家要在生態(tài)發(fā)展理念、生態(tài)制度機(jī)制上發(fā)揮先行先試作用。在開展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、編制自然資源負(fù)債表、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)登記、資源產(chǎn)出率統(tǒng)計(jì)、建立流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等方面探索先行先試［19］，更好地平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)政策與經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策的深度融合。

3.2在環(huán)境治理制度上，構(gòu)建國(guó)內(nèi)外新型治理體制

“一帶一路”是進(jìn)一步優(yōu)化全球治理跨國(guó)界、跨洲界、跨領(lǐng)域的合作機(jī)制，需要在國(guó)家和國(guó)際層面消除環(huán)境治理低效率、碎片化的現(xiàn)象?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略構(gòu)想的提出將倒逼中國(guó)政府重塑國(guó)內(nèi)環(huán)境治理體制，促使全球建立跨國(guó)環(huán)境事務(wù)合作治理的新機(jī)制。

第一，在國(guó)內(nèi)層面構(gòu)建政府間跨部門協(xié)同機(jī)制。中國(guó)傳統(tǒng)的環(huán)境治理體制是碎片化的，縱向上從中央到地方分為五級(jí)，橫向上分散在若干個(gè)職能部門中，需要加強(qiáng)不同層級(jí)政府間的協(xié)同合作，促進(jìn)若干職能部門間的協(xié)同配合，形成環(huán)境治理的合力。首先，在總體架構(gòu)上，設(shè)立超越部委的環(huán)境治理權(quán)威機(jī)構(gòu)，并將環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、發(fā)改、住建、財(cái)政等相關(guān)部門納入其中，僅僅依賴環(huán)保部門來(lái)治理污染，權(quán)威性已不足以消除地方發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的利益矛盾。［20］其次，在橫向協(xié)同上，構(gòu)建和完善各利益主體相互協(xié)商的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)若干個(gè)職能部門在環(huán)境政策目標(biāo)上的高度整合，優(yōu)化環(huán)境治理的資源配置。以環(huán)保投入為例，全國(guó)人大的統(tǒng)計(jì)表明，近三年中央財(cái)政對(duì)環(huán)保的投入連續(xù)三年增加13%，但這三年財(cái)政收入增長(zhǎng)均超過(guò)13%，所以環(huán)保投入實(shí)際占比不增反降［21］。這就需要環(huán)保部門和財(cái)政部門進(jìn)一步協(xié)調(diào)磋商，加大環(huán)保投入力度。除財(cái)政投入之外，各部門之間還存在立法、政策、制度體系不一致的現(xiàn)象，這也需要發(fā)揮跨部門協(xié)調(diào)的力量，整合各方利益需求，消除部門之間政策與法律的沖突，促進(jìn)跨部門協(xié)同行動(dòng)。最后，在縱向協(xié)同上，通過(guò)綠色考核和轉(zhuǎn)移支付來(lái)落實(shí)地方環(huán)境保護(hù)責(zé)任，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式。一方面，要加強(qiáng)中央環(huán)境轉(zhuǎn)移支付力度，統(tǒng)籌地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金，合理平衡中央與地方的事權(quán)并厘清所需財(cái)政資金［22］。另一方面，也要建立科學(xué)合理的綠色考核機(jī)制，及時(shí)有效地開展環(huán)境信息披露制度，并在綠色考核基礎(chǔ)上，完善落實(shí)縱向上的行政問(wèn)責(zé)監(jiān)督機(jī)制，建立可量化的問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，將跨部門、跨層級(jí)合作成果也納入問(wèn)責(zé)考量范圍［20］。

第二，在國(guó)際層面完善環(huán)境保護(hù)合作制度。為應(yīng)對(duì)“一帶一路”中環(huán)境污染的“空間轉(zhuǎn)移”風(fēng)險(xiǎn)，在全球建立跨國(guó)環(huán)境事務(wù)合作治理新機(jī)制迫在眉睫。第一，在跨國(guó)法律法規(guī)方面，讓中國(guó)的環(huán)境政策、法律制度與國(guó)際社會(huì)接軌，形成多方統(tǒng)一的理念共識(shí)、政策制度和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是要提升各項(xiàng)條約協(xié)議和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)制約束力。比如，我國(guó)分別與塔吉克斯坦、烏茲別克斯坦簽訂的《中塔環(huán)境保護(hù)合作協(xié)定》、《中烏環(huán)境保護(hù)合作協(xié)定》，更多停留在環(huán)境保護(hù)的理念和意識(shí)層面，存在環(huán)境保護(hù)責(zé)任不清等問(wèn)題；而2015年修訂完的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》也存在難以執(zhí)行的困境。第二，在跨國(guó)激勵(lì)監(jiān)管方面，要完善跨國(guó)多方協(xié)商和爭(zhēng)端解決機(jī)制，構(gòu)建跨國(guó)環(huán)境監(jiān)管和市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制。解決環(huán)境爭(zhēng)端的有效辦法就是通過(guò)多方協(xié)商、談判妥協(xié)來(lái)明確責(zé)任是非，并利用法律規(guī)則賦予權(quán)威［23］?！耙粠б宦贰笨梢砸劳猩虾＝?jīng)濟(jì)合作組織、中亞合作組織、中西亞經(jīng)濟(jì)合作組織、圖們江開發(fā)計(jì)劃（TRADP）等現(xiàn)存的國(guó)際平臺(tái)，來(lái)完善污染排放清單和環(huán)境信息公開規(guī)則，建立嚴(yán)格的違約制裁標(biāo)準(zhǔn)，將中國(guó)已經(jīng)開展的碳交易市場(chǎng)、環(huán)境稅收政策等推廣到沿線國(guó)家和地區(qū)。第三，在跨國(guó)多邊合作框架上，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)既要消除區(qū)域內(nèi)已有合作框架的不協(xié)調(diào)，也要在科研投入、綠色金融等新領(lǐng)域展開合作，例如，在各國(guó)建立綠色增長(zhǎng)實(shí)驗(yàn)室，通過(guò)綠色絲路銀行、絲路基金等新的融資方式完善多元化、多層次的跨國(guó)環(huán)境保護(hù)合作制度。

3.3在環(huán)境治理策略上，鼓勵(lì)多元主體共同參與

跨國(guó)環(huán)境治理不僅是一個(gè)技術(shù)問(wèn)題，更是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，因此需要鼓勵(lì)企業(yè)資本、NGO組織與民間力量、專家智庫(kù)等多元主體共同參與，形成多中心的協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)，擴(kuò)充“一帶一路”建設(shè)中環(huán)境保護(hù)的主體力量。

首先，在企業(yè)層面，私營(yíng)部門既是環(huán)境治理的客體，也應(yīng)當(dāng)成為環(huán)境治理的重要主體。一方面，政府要鼓勵(lì)更多的民營(yíng)資本、外來(lái)資本參與進(jìn)來(lái)，讓更多的環(huán)保企業(yè)獲得關(guān)稅優(yōu)惠“走出去”，通過(guò)搭建綠色供應(yīng)鏈聯(lián)盟等方式開展國(guó)際合作。目前已有一些市政環(huán)保類企業(yè)在馬來(lái)西亞、印度尼西亞等地布局，諸如北控、桑德等上市公司也在朝國(guó)際環(huán)保市場(chǎng)發(fā)展。另一方面，要加大國(guó)內(nèi)政府和國(guó)際社會(huì)對(duì)違法企業(yè)的監(jiān)管力度，統(tǒng)一污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，高度重視并落實(shí)環(huán)評(píng)監(jiān)督制度和排污許可證制度。我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》在政策戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)、責(zé)任查處追究方面有所突破，稱“未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開發(fā)利用規(guī)劃，不得組織實(shí)施；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開工建設(shè)”，但是諸如企業(yè)環(huán)境違法成本低廉和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》相應(yīng)條文尚未及時(shí)調(diào)整等問(wèn)題，仍讓違法企業(yè)有“租”可尋。

其次，國(guó)內(nèi)外政府要高度重視NGO組織和民間力量。綠色和平組織、世界自然基金會(huì)、地球之友、自然之友等已成為參與全球環(huán)境問(wèn)題的重要主體，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域提供了大量專業(yè)化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，因此，“一帶一路”沿線國(guó)家和地區(qū)要積極通過(guò)政府購(gòu)買公共服務(wù)與國(guó)內(nèi)外NGO 開展合作。NGO組織和民間力量主要通過(guò)三種方式發(fā)揮效力：一是在政策議程設(shè)立階段，組織專家實(shí)地研究，遞交環(huán)境報(bào)告，發(fā)現(xiàn)并調(diào)查重大環(huán)境污染或破壞問(wèn)題，如地球之友就曾向60多位官員遞交技術(shù)報(bào)告觸發(fā)政策議程；二是在政策方案制定階段，提供相關(guān)環(huán)境信息，參與國(guó)際環(huán)境談判和國(guó)際環(huán)境條約的擬訂，《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》就是在環(huán)保NGO起草的文件基礎(chǔ)上修改并通過(guò)的；三是在政策方案實(shí)施階段，倡導(dǎo)和宣傳綠色環(huán)保理念，喚醒公民參與，監(jiān)督企業(yè)行為，聯(lián)合企業(yè)共同研發(fā)綠色技術(shù)，如世界自然基金會(huì)發(fā)起“地球一小時(shí)”活動(dòng)，號(hào)召各個(gè)國(guó)家節(jié)能環(huán)保［24］。但是，目前國(guó)內(nèi)的NGO由于身份、資金、管理、技術(shù)等客觀條件的限制仍然面臨發(fā)展困境，難以通過(guò)環(huán)境訴訟途徑有效制約企業(yè)的污染行為。希望通過(guò)“一帶一路”新平臺(tái)，我國(guó)的環(huán)保NGO可以向國(guó)際NGO尋求更多的經(jīng)驗(yàn)和支持，扮演國(guó)內(nèi)外環(huán)保使者的重要角色，真正迎來(lái)NGO組織和民間力量的春天。

最后，國(guó)內(nèi)外政府也要高度重視專家智庫(kù)的作用，推進(jìn)國(guó)內(nèi)和國(guó)際智庫(kù)之間、智庫(kù)與政府部門之間、智庫(kù)與企業(yè)之間、智庫(kù)與民間NGO之間的環(huán)境合作機(jī)制，發(fā)揮智庫(kù)參與并影響環(huán)境政策過(guò)程的功能。為配合環(huán)境保護(hù)在“一帶一路”中的合作倡議，中國(guó)特色新型智庫(kù)的建設(shè)步伐空前加快：2014年7月，環(huán)境保護(hù)部和美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)舉辦中美環(huán)境智庫(kù)政策對(duì)話，探討環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)保措施等議題；隨后，生態(tài)文明貴陽(yáng)國(guó)際論壇2014年會(huì)開啟“共建綠色絲綢之路”分論壇，拉開地方綠色發(fā)展和環(huán)保行動(dòng)的新序幕；2015年3月，環(huán)保部、中國(guó)-東盟環(huán)境保護(hù)合作中心、中國(guó)社科院等機(jī)構(gòu)齊聚“一帶一路”環(huán)境保護(hù)國(guó)際合作建設(shè)研討會(huì)，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)進(jìn)入國(guó)際多邊合作；4月8日，當(dāng)代世界研究中心聯(lián)合國(guó)內(nèi)50多家智庫(kù)和研究機(jī)構(gòu)成立“一帶一路”智庫(kù)合作聯(lián)盟理事會(huì)，探索信息共享、政策解讀、資政建言的新模式；4月22日，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心再次舉辦年度“一帶一路”國(guó)際發(fā)展高層論壇，倡議打造可持續(xù)的絲綢之路……由此可見，“一帶一路”建設(shè)確實(shí)點(diǎn)燃了中國(guó)智庫(kù)與國(guó)際社會(huì)在環(huán)境保護(hù)上的激烈討論與深度合作。但是，要想牢牢把握在國(guó)際智庫(kù)舞臺(tái)上的發(fā)言權(quán)，中國(guó)智庫(kù)既要主動(dòng)搭建國(guó)際層面的常態(tài)化合作機(jī)制，更要在國(guó)際舞臺(tái)上保持獨(dú)立性和專業(yè)性，讓那些熟悉環(huán)境保護(hù)和“一帶一路”的專家學(xué)者真正參與到“一帶一路”建設(shè)中。

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Strategic Positioning and Governance System on Environmental Problems under the Perspective of “the Belt and Road lnitiatives”

WANG Luozhong， ZHANG Yijun
（ School of Government， Beijing Normal University， Beijing 100875 ）

As an important issue of “the Belt and Road Initiatives”， the challenges of environmental protection are mainly due to the national and regional conflicts between economic development and ecological environment. It is not sufficient to rely solely on a single government department or policy， or just rely on certain initiatives and actions of individual countries or regions to deal with these cross-border environmental risks， which will force domestic and international community to enhance the strategic position of environmental protection， and reshape new environmental governance system. Under “the Belt and Road Initiatives”， local governments along the way shall not only play an exemplary role on ecological environment protection， but also establish collaborative governance mechanisms between lateral and vertical levels of government departments， improving cross-border cooperation environmental protection system， and jointly encourage enterprises， NGOs and civil forces， think tanks to participate in environmental governance.

the Belt and Road Initiatives； environmental protection； collaborative government； citizen participation；environmental NGO

X321；F125.1

1674-6252（2016）04-0060-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.04.060

王洛忠（1977—），男，管理學(xué)博士，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)楣舱叻治?、中外行政改革比較，E-mail: bnuwlz@126.com。