余　璐

（許昌學(xué)院河南許昌461000）

水環(huán)境與水資源流域綜合管理體制研究

余璐

（許昌學(xué)院河南許昌461000）

作為我國環(huán)境管理的重要構(gòu)成內(nèi)容，水環(huán)境與水資源為我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了基礎(chǔ)資源，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，引發(fā)了很多水問題、生態(tài)問題，給生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響的同時(shí)，在很大程度上限制了我國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。所以，水環(huán)境與水資源流域的管理問題近些年來越來越受到我國重視，是我國一直致力于解決的一大難題。本文針對水環(huán)境和水資源的綜合管理問題展開了探討，并研究了綜合管理水環(huán)境與水資源流域的體制。

水環(huán)境；水資源流域；綜合管理體制

為了在保證水資源可持續(xù)利用的基礎(chǔ)上改善當(dāng)前階段水資源短缺與水環(huán)境惡化等現(xiàn)狀，十分有必要把水環(huán)境管理同水資源流域管理結(jié)合在一起，實(shí)行綜合管理。下面對水環(huán)境與水資源的綜合管理體制做進(jìn)一步研究。

1　對水環(huán)境和水資源流域采取統(tǒng)一綜合管理的必要性

從流域這一概念來看，其既是水、氣、土等環(huán)境資源的統(tǒng)一體，又是一個(gè)涵蓋社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與自然在內(nèi)的復(fù)合系統(tǒng)；從水資源管理這一角度來看，地表水與地下水共同構(gòu)成的地理區(qū)域?qū)儆谝粋€(gè)水系，該區(qū)域內(nèi)水會(huì)向著同一個(gè)終點(diǎn)流。同時(shí)，處于流域內(nèi)的地表水與地下水、水質(zhì)與水量以及水和土地、上游與下游相互之間都存在著緊密的關(guān)聯(lián)，這些關(guān)聯(lián)關(guān)系的存在使得流域不再是一個(gè)地理區(qū)域，而是構(gòu)成了一個(gè)統(tǒng)一的生態(tài)系統(tǒng)，稱之為流域。此外，還有人把流域定義為某個(gè)特定水系的集雨區(qū)域?；诖?，下面就對水環(huán)境與水資源流域?qū)嵭薪y(tǒng)一綜合管理的必然性做具體分析：

1.1適應(yīng)于當(dāng)前階段我國水環(huán)境與水資源問題解決的要求

城市化建設(shè)腳步以及工業(yè)化進(jìn)程的加快使得人口同資源間形成了異常尖銳和突出的矛盾，引發(fā)了大規(guī)模的環(huán)境污染問題，給生態(tài)造成了很大程度上的破壞。水資源短缺危機(jī)的存在使得我國不得不正視水問題，將水資源危機(jī)的緩解作為當(dāng)前階段工作的重點(diǎn)，對水資源管理制度進(jìn)行改善，以在保證水資源可持續(xù)利用的前提下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前階段我國面臨的水危機(jī)主要有水資源短缺、水資源在時(shí)空分布上不均勻以及水浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重、水利用效率低與水環(huán)境惡化等。

1.2水自身性質(zhì)以及自然流域特性存在下的天然要求

1.2.1水本身就兼具生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值于一身。作為重要的環(huán)境構(gòu)成要素，水不僅是多種生物棲息、生存的場所，又在整個(gè)流域的生態(tài)平衡方面提供了重要保障。與此同時(shí)，水又是可供開發(fā)和利用的自然資源，在城鎮(zhèn)供水、發(fā)電、灌溉以及航運(yùn)等方面具有一定功能，可見，水不僅在生態(tài)方面有不可替代的價(jià)值，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面也具有重要價(jià)值，且這二者之間是相互依存與相互制約的關(guān)系[1]。此外，水環(huán)境管理是立足于水環(huán)境價(jià)值，即生態(tài)價(jià)值的管理活動(dòng)；水資源管理是立足于水經(jīng)濟(jì)價(jià)值的管理活動(dòng)，雖然水有雙重屬性，但水環(huán)境與水資源在本質(zhì)上是一體的，開發(fā)和利用水資源時(shí)不可避免地會(huì)對水環(huán)境帶來一定破壞；當(dāng)水環(huán)境遭受到污染與破壞時(shí)，相應(yīng)地也會(huì)對水資源的開發(fā)與利用造成一定影響。同時(shí)，從水環(huán)境的娛樂觀賞價(jià)值與納污能力來看，也可以將水環(huán)境看作一種資源。為此，只有對流域內(nèi)的水環(huán)境和水資源實(shí)行統(tǒng)一的規(guī)劃與管理，做到統(tǒng)籌兼顧，才能使水資源的綜合效益得到最大程度發(fā)揮。

1.2.2自然流域特性的存在。流動(dòng)性是水最自然的特性，也決定了水的流域性。分別以河流和流經(jīng)流域?yàn)橹行暮蛦卧牧饔?，是由水量與水質(zhì)、左岸與右岸、地下水與地表水以及上游與下游共同構(gòu)成的完整生態(tài)系統(tǒng)，各要素之間關(guān)聯(lián)緊密，是一個(gè)不可割裂的整體。每個(gè)流域都跨過不止一個(gè)行政區(qū)域，行使管理權(quán)的主體不同，地方利益與部門利益以及個(gè)人利益等各種利益關(guān)系都會(huì)對其造成一定限制，這種情況下原本完整的系統(tǒng)就被人為分割開來，部門與行政區(qū)域的分割管理方式將會(huì)對整個(gè)流域內(nèi)水資源的保護(hù)、水資源的合理利用造成不利影響，進(jìn)而加劇流域內(nèi)水環(huán)境與水資源的惡化與破壞。所以，從自然流域特性的角度出發(fā)，也應(yīng)采用統(tǒng)一規(guī)劃與管理的方式，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)間發(fā)展的協(xié)調(diào)性與均衡性。

1.3流域現(xiàn)行的水管理制度與資源的可持續(xù)管理需求不相適應(yīng)

從我國流域水管理制度來看，一直以來都把經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源利用作為重點(diǎn)，忽視了環(huán)境保護(hù)與生態(tài)保護(hù)問題，并且一直都較為注重區(qū)域管理，而不是針對流域整體的一體化管理，在一定程度上限制了流域內(nèi)資源可持續(xù)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國現(xiàn)階段實(shí)行的水環(huán)境與水資源管理體制具體存在以下幾點(diǎn)弊端：一是存在部門分割、權(quán)利交叉以及各自為政、管理低效的問題，構(gòu)成“多龍管水”局面的同時(shí)又缺失相應(yīng)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，使得各方在管理上都是以自身利益為主。二是現(xiàn)階段關(guān)于流域水管理問題的法律制度存有缺陷，如，涉及水資源立法雖多，但關(guān)注重點(diǎn)不同，有水資源利用角度的《水法》《河道采沙法》，也有污染防治角度的《水土保持法》《水污染防治法》，不僅權(quán)責(zé)不清晰、難以協(xié)調(diào)，還存在矛盾條款[2]。又比如涉及流域水管理問題最多的《水法》，因?yàn)槿鄙傧到y(tǒng)而全面的流域立法，致使從流域水管理實(shí)踐中摸索出來的有效手段無法得到法律層面上的明確保障，沒有很強(qiáng)的可操作性。

2　綜合管理水環(huán)境與水資源流域的規(guī)劃理念

2.1統(tǒng)籌用水、排水、耗水

對于水資源緊缺的地區(qū)來說，耗水管理是節(jié)水管理的重要內(nèi)容，只有真正將水的蒸騰、蒸發(fā)作用降下來，才能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的節(jié)水。海河流域的水環(huán)境惡化程度比較高，如果僅僅只是針對包含河道與渤海在內(nèi)的水生態(tài)進(jìn)行單方面修復(fù)，使其達(dá)到污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，也無法使地表水的功能質(zhì)量達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。所以，必須將節(jié)水增流同減少排污結(jié)合在一起進(jìn)行，對排污許可、取水許可采取聯(lián)合審批的方式，只有這樣才是從長遠(yuǎn)角度出發(fā)，徹底改善、解決和修復(fù)水生態(tài)環(huán)境惡化問題的有效途徑。如果從社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的層面出發(fā)，就是均衡配置工業(yè)用水、生活用水以及生態(tài)用水，以在保證人與環(huán)境和諧相處的前提下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2橫向進(jìn)行整合

在現(xiàn)有行政管理體制的基礎(chǔ)上圍繞水環(huán)境與水資源管理創(chuàng)建綜合管理、合作機(jī)制，并及時(shí)進(jìn)行更新，更新時(shí)間以一年為宜[3]。同時(shí)，還要簽署相應(yīng)的合作交流協(xié)議，注重知識(shí)管理的開發(fā)與應(yīng)用，保證排污總量與環(huán)境容量之間相協(xié)調(diào)，并且把排污許可同取水許可相結(jié)合以及長期共享水文數(shù)據(jù)與排污數(shù)據(jù)的行政機(jī)制作為保證。通過以上這些措施就可以實(shí)現(xiàn)部門間的橫向整合。對水質(zhì)水量數(shù)據(jù)信息實(shí)行整合與共享的機(jī)制給知識(shí)挖掘工作提供了真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)信息。這樣就能夠針對水污染的減少問題以及水生態(tài)修復(fù)問題找到切實(shí)可行，且有效的辦法，將省級、市級、縣級與流域等不同層次的用水、耗水與排水（污染）與生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水以及入海水這七個(gè)總量橫向綁定在一起。

2.3針對水環(huán)境與水資源的綜合管理問題

按照從上至下與從下而上的順序編制不同層次的行動(dòng)計(jì)劃。這里所說的不同層次是指國家層次與省市層次、縣級層次以及流域、子流域?qū)哟?。這樣在制定和分解上文所述七個(gè)總量目標(biāo)時(shí)就可以最大程度上實(shí)現(xiàn)全局目標(biāo)與局部目標(biāo)的協(xié)調(diào)性。所謂自上而下是指立足于流域全局，綜合協(xié)調(diào)流域內(nèi)上游與下游、各河流海灣省市區(qū)的用水、耗水、排水，合理分配節(jié)水目標(biāo)、合理控制污染總量都涵蓋在內(nèi)[4]。此外，CDD—社會(huì)驅(qū)動(dòng)與WUA—農(nóng)民用水協(xié)會(huì)的創(chuàng)建與發(fā)展使得與水環(huán)境、水資源有關(guān)利益方參與民主決策的權(quán)利得到了有效保證，在對目標(biāo)分解與實(shí)現(xiàn)過程進(jìn)行充分而全面監(jiān)督的同時(shí)可以集思廣益，讓行動(dòng)計(jì)劃更有針對性和可行性，并且有效避免了對利益相關(guān)方造成傷害，使政策和管理措施得到有效落實(shí)。

3　水環(huán)境與水資源流域綜合管理體制的構(gòu)建

3.1立法方面

3.1.1《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于水的部分將水污染防治與水資源保護(hù)這兩個(gè)問題分離開來，奠定了二者分離管理的格局，忽視了原本存在于水環(huán)境管理與水資源管理間相互影響、相互制約的緊密關(guān)系。為此，應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》中增設(shè)流域綜合性管理方面的內(nèi)容，將水環(huán)境與水資源結(jié)合在一起實(shí)行統(tǒng)籌管理。

3.1.2針對流域水管理問題制定一個(gè)與流域特性相適應(yīng)的綜合性《流域管理法》，以此作為對水環(huán)境和水資源流域?qū)嵭芯C合管理的基本法律?；究蚣馨倓t、流域管理機(jī)構(gòu)有關(guān)內(nèi)容、針對流域管理的財(cái)務(wù)制度、水資源開發(fā)和利用的制定與水污染防治制度、節(jié)約使用水資源的制度以及公眾參與流域管理的制度、法律責(zé)任、附則[5]。

3.1.3圍繞各流域特性的不同，如地理位置、流域范圍、徑流量、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等，有針對性地制定不同的保護(hù)制度。舉例來說就是，黃河流域較為突出的問題是水土流失，則管理重點(diǎn)應(yīng)是水土保持；淮河流域較為突出的污染問題，則管理重點(diǎn)應(yīng)該放在污染防治上等。

3.1.4還要注重流域相關(guān)配套法律法規(guī)的建立與完善，比如，各部法律的實(shí)施細(xì)則、地方性法規(guī)、地下水管理?xiàng)l例、水污染防治方面的技術(shù)規(guī)范以及節(jié)水用具技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理經(jīng)費(fèi)征收等。

3.2創(chuàng)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

所謂流域生態(tài)補(bǔ)償，就是針對流域內(nèi)水資源開發(fā)與利用過程中存在的利益分配不公平現(xiàn)象，由中央與下游地區(qū)提供給上游地區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)上遭受利益損失人員以補(bǔ)償?shù)囊环N法律制度，實(shí)質(zhì)上就是重新分配上游、下游地區(qū)政府財(cái)政收入的過程，目的是建立起一個(gè)公平、合理的激勵(lì)機(jī)制，使整個(gè)流域效益達(dá)到最佳。在確定流域生態(tài)補(bǔ)償時(shí)應(yīng)遵循以下幾個(gè)原則：（1）與污染者付費(fèi)相類似的誰收益誰補(bǔ)償原則；（2）公平公正的原則；（3）補(bǔ)償范圍上要注重全面性以及時(shí)間上的持續(xù)性[6]。此外，還可分別從水源保護(hù)區(qū)域水質(zhì)與水量達(dá)標(biāo)與水源保護(hù)區(qū)域日后水質(zhì)與水量進(jìn)一步改善的角度出發(fā)確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，前者包括用于該區(qū)域水源涵養(yǎng)、水土流失治理、水利設(shè)施修建等方面的資金花費(fèi)；后者包括為保持水量、改善水質(zhì)而花費(fèi)在生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)境污染綜合治理等方面的資金等。生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞接匈Y金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償與智力補(bǔ)償。

3.3不斷健全公眾參與制度

通過創(chuàng)建由下至上的公眾問政調(diào)查制度、明確公眾在反映、建議與投訴權(quán)利、途徑、程序等方面規(guī)定、創(chuàng)建民進(jìn)會(huì)議制度（召集公眾代表與社會(huì)團(tuán)體）、完善代表提案制度以及群眾信訪辦理制度、人大代表制度以及政協(xié)委員監(jiān)督檢查制度、實(shí)行政務(wù)公開等多種方式不斷完善公眾參與制度[7]。

4　結(jié)語

綜上，水環(huán)境管理與水資源管理間存在著相互影響、相互制約的緊密聯(lián)系，對水資源的開發(fā)和利用會(huì)對水環(huán)境造成一定影響，需要把水環(huán)境的自然承載力考慮在內(nèi)；若水環(huán)境遭受到污染與破壞，相應(yīng)地也會(huì)對水資源的開發(fā)與利用造成影響，應(yīng)對水環(huán)境與水資源流域采取綜合管理的措施。

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[2]黃俊銘.水資源分區(qū)管理模式研究[D].西安理工大學(xué),2013.

[3]于秀波,姜魯光,譚炳卿,等.水污染聯(lián)防助推淮河流域綜合管理[J].環(huán)境保護(hù),2013,41(13):27-29.

[4]梁靜.河南省淮河流域社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—水資源—水環(huán)境(SERE)協(xié)調(diào)發(fā)展研究[D].鄭州大學(xué),2014.

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