晉雅雯

(安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241000)

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農村土地承包經營權確權原因與現(xiàn)實困境的思考—基于對安徽省蕪湖縣H鎮(zhèn)的調研

晉雅雯

(安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241000)

農地產權制度是農村土地制度的基礎，但長久以來中國農村土地產權弱化、主體缺位的現(xiàn)實制約了農業(yè)現(xiàn)代化和農村可持續(xù)發(fā)展。為此，中央2013年開始了對農村土地承包經營權的確權工作，以期明晰農地的權屬、賦予農戶更加完善的權利保障，為農地的流轉和農村改革奠定基礎。但是，在對安徽省蕪湖縣H鎮(zhèn)的土地承包經營權確權的調研中，我們發(fā)現(xiàn)在實踐過程中存在許多現(xiàn)實的困境，如農民主體地位缺位、基層干部素質偏低、執(zhí)行能力不強等都影響著土地承包經營權確權進程。

土地承包經營權；確權；原因；困境

一、農村土地承包經營權確權的概念

農村土地承包經營權確權指的是農村土地承包經營權確權登記頒證工作，主要包括對家庭承包土地和其他承包方式承包的土地確權登記頒證。即指利用農村土地承包合同、經營權證書等資料對農戶依法享有的農村土地承包經營權進行確認，由國家不動產機構依法將其歸屬和其它法律事項記載于不動產登記簿并由縣級政府為農戶發(fā)放土地承包經營權法律憑證。家庭承包土地承包經營權的確權是依據(jù)《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國農村土地承包法》等法律規(guī)定，由縣農村土地承包管理部門對家庭農戶承包土地的地塊、面積、空間位置等信息及變動情況記載于登記簿并頒發(fā)土地承包經營權證書，進一步明確農民對承包土地的各項權益。其他方式承包土地的承包經營權確權需要當事人提出申請，經縣級土地承包管理部門根據(jù)《中華人民共和國農村土地承包法》、《農村土地承包經營權管理辦法》、《農村土地承包經營權證管理辦法》等法律法規(guī)進行嚴格審核后，符合法律規(guī)定的，對家庭以外的其它承包經營土地的地塊、面積、空間位置等信息及信息變動情況記載于登記簿并頒發(fā)土地承包經營權證書。

這次確權登記后，將頒發(fā)新的由農業(yè)部統(tǒng)一格式的農村土地承包經營權證書。過去各地頒發(fā)的《土地承包經營權證》、《集體土地農業(yè)用地使用證》等證書則統(tǒng)一收回處理。

二、農村土地承包經營權確權的原因

(一)現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展需要

隨著經濟的發(fā)展和社會的進步，我國的傳統(tǒng)農業(yè)也開始向現(xiàn)代農業(yè)過渡。一般認為現(xiàn)代農業(yè)應該是：在技術使用上用現(xiàn)代化工業(yè)成果裝備農業(yè)，使耕作制度與農業(yè)結構優(yōu)化，資源利用高效化、節(jié)約化；在管理上，用現(xiàn)代管理科學指導農業(yè)，實現(xiàn)土地經營規(guī)模化、農業(yè)生產服務社會化；在范圍上能涵蓋農民、農業(yè)和農村問題的主要方面，促進農村經濟、社會進步與和諧發(fā)展。然而，我國農村以家庭為主的農地細碎化經營方式制約著我國現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展。其主要表現(xiàn)在，第一，小農經濟的經營模式使得固定資產的投入成本高、收益低，不利于現(xiàn)代大型機械等現(xiàn)代技術的推廣和使用，生產效率很難得以提高。第二，勞動、土地、資金和技術等生產要素難以實現(xiàn)自由的結合，不能充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的積極作用。第三，勞動者生產積極性不高，不愿轉變粗放經營方式，造成土地資源的浪費。而且，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展、農村勞動力向城市轉移就業(yè)，農村土地由分散的家庭經營向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社等新型的規(guī)模經營主體的流轉是必然結果。因此，開展農村土地承包經營權確權登記頒證、明晰土地權利的歸屬，有利于改革農村土地家庭細碎化經營，賦予農民完整的土地承包經營權，強化對農民土地承包經營權的物權保護，使得土地承包經營權流出者流出得放心，讓土地承包經營權流入方經營得安心，以推動土地的流轉速度與規(guī)模，為實現(xiàn)農業(yè)的適度規(guī)模經營及農業(yè)現(xiàn)代化奠定基礎。

(二)保障農民土地承包經營權

我國農民的土地承包經營權由于農村土地產權制度的產權主體模糊、土地權能不完整等問題而存在天然的缺陷。從法律制度上看，《物權法》規(guī)定了農民的土地承包權屬于用益物權，農民對其承包土地擁有處分權。但是農民的土地承包權是基于承包合同的，法律上的合同屬于債權范疇，在土地承包經營權的轉讓上不得對抗善意第三方。土地承包經營權的法律規(guī)定互相矛盾，使得土地承包經營權轉讓缺乏保障，而且糾紛不斷。[1]從現(xiàn)實來看，農民土地承包經營權也存在諸多問題，主要表現(xiàn)在：第一，在經濟發(fā)達的城郊地區(qū)，農村社會轉型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進、土地流轉和大量被征用，土地資源爭奪越來越激烈，利益矛盾也空前激化，從總體上看，其趨勢總是不斷強化政府利益而削弱集體和農民的利益；第二，在傳統(tǒng)以農地經營為主要生產方式的農村地區(qū)，土地流轉和土地非農利用的比例較小，但是條塊化和細碎化的土地結構，使得土地投入產出效益低下，土地價值并沒有得到充分的利用，農民對于土地的預期收益信心不足，對提高土地生產效率的積極性不高，甚至出現(xiàn)大面積的拋荒。由于土地承包經營權權能的殘缺、缺乏合理的土地承包經營權的流轉機制，土地承包經營權很難向繼續(xù)務農和種植大戶手中流轉，造成土地資源的嚴重浪費。在這樣的歷史條件下，如果不加快農地產權制度改革，有效保護農民的土地承包經營權權能，將嚴重遲滯我國現(xiàn)代化的步伐。開展土地承包經營權確權登記頒證是農地產權制度改革的基礎與前提，只有建立健全合同產生權利、登記記載權利、證書證明權利的土地承包經營權登記制度，對承包地確實權、頒鐵證，才能把農民的土地權利“固化”到農戶，從根本上維護農民的土地承包經營權。[2]

(三)國家權力的推動

在我國，農民的土地承包經營權承擔了太多的功能。在經濟意義上，它是集體成員獲得生產資料和社會保障的權利；在政治意義上，它是農民獲得民主權利的基礎；在社會意義上，他對鄉(xiāng)村社會結構的穩(wěn)定起著重要的作用。給予農民充分有保障的土地承包經營權有利于提高農民的社會歸屬感、鞏固農村的穩(wěn)定和社會經濟的發(fā)展。因此，中央政府一直強調對農民土地承包經營權的保護，在不同的時間段出臺不同的法律文件來推動這項工作的進展。從時間角度，可將其分為三個階段。第一階段(20世紀80年代初到1995年)。家庭聯(lián)產承包責任制實施以來，國家政策規(guī)定農地開始發(fā)包時，就需要與農戶簽訂土地承包合同。但是對合同的內容、承包的期限的問題沒有明確的規(guī)定，也沒有得到地方政府和農戶足夠的重視，承包合同具有很大的隨意性。第二階段(1996年—2006年)。這一時期二輪延保開始，我國進入強調頒發(fā)農村土地承包合同和土地承包經營權證書階段。1997年頒布的《關于進一步穩(wěn)定和完善農村土地承包關系的通知》，指出土地承包再延長30年不變，同時開展確權工作，向農戶頒發(fā)由縣或縣級以上人民政府統(tǒng)一印刷的土地承包經營權證書，肯定農戶的土地承包經營權。2003年實施的《農村土地承包法》不僅對土地發(fā)包方和承包方的權利和義務做了嚴格的規(guī)范，還明確規(guī)定“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換或者其它方式流轉”。從法律上強化了對農民土地承包經營權的保護。第三階段(2007年-至今)。這一階段我國開始全面落實土地承包經營權確權登記頒證階段。2007年頒布的《物權法》，明確了土地承包經營權的物權性質，并可以按不動產登記制度進行確權登記頒證，依法落實農村土地承包經營權的用益物權權能。2008年中央 1 號文件要求，“加強農村土地承包規(guī)范管理， 加快建立土地承包經營權登記制度”，2013 年中央一號文件提出“用5年時間基本完成農村土地確權登記頒證工作”。

此外，地方政府在土地承包經營權確權頒證、明晰土地承包經營權的用益物權權能和探索土地承包經營權流轉模式的實踐中為土地承包經營權確權工作奠定了基礎。如，成都“還權賦能”的農地產權制度改革、以承包經營權入股的方式成立股份合作組織的“南海模式”；以土地換社保為特征的嘉興模式等。這些對農村改革及農地產權制度改革積累了豐富經驗，積極推動了農村土地承包經營權的確權登記頒證工作。

三、農村土地經營權確權中的現(xiàn)實問題

H鎮(zhèn)屬于安徽省蕪湖縣轄鎮(zhèn)。1971年由宣城縣劃歸蕪湖縣。2003年“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”時，撤銷了H鎮(zhèn)和HG鎮(zhèn)，設立了新H鎮(zhèn)。H鎮(zhèn)共14個行政村，260個村民小組。1996年，H鎮(zhèn)開始了二輪延包和換補承包合同(承包期延長至30年)的工作，全鎮(zhèn)共分到戶的二輪承包土地共48 525畝，土地承包合同面積41 940畝。H鎮(zhèn)是此次蕪湖縣農村土地承包經營權確權試點中唯一一個在全鎮(zhèn)實行試點的鎮(zhèn)。

目前，H鎮(zhèn)的農村土地承包經營權確權工作已經基本完成，目前處于收尾階段。在整個工作過程中雖然取得了一定的成績，但同時也存在著一些問題。為了更好地了解H鎮(zhèn)土地承包經營權確權中存在的問題，筆者先后走訪了蕪湖縣國土資源局、H鎮(zhèn)政府辦公室、H鎮(zhèn)農委確權辦。并選取了C村、CH村、LX村、JSD村為調查對象，以問卷調查、訪談的形式與這四個行政村的村民、村委會、村民議事會成員，婦聯(lián)委員會成員進行交流，力求獲得真實的一手材料來說明確權過程中的問題。筆者就H鎮(zhèn)農村土地承包經營權確權工作的開展情況，在這四個主要調查區(qū)域中共發(fā)放問卷300份，回收260份，其中有效問卷241份。從問卷調查和訪談的結構可以看出，H鎮(zhèn)農村土地經營權確權過程中的主要問題包括以下幾個方面。

(一)農民主體地位缺位

1.農民對土地承包經營權確權的認識不足

從我們調查的數(shù)據(jù)中我們可以看出，當?shù)剞r民對于土地承包經營權確權的了解程度還不夠深，對于土地承包經營權確權的政策理解和認識上存在困難。近一半的人對于這項工作的認識仍是一知半解的狀態(tài)，有的甚至完全不了解。通過數(shù)據(jù)我們也發(fā)現(xiàn)受教育水平、年齡的影響，受教育程度越高、年紀偏中青年的人群對土地承包經營權確權工作的了解程度越高。但是，現(xiàn)在由于城鎮(zhèn)化速度加快，許多中青年人外出打工、有的已經在縣城或城市安家、除了逢年過節(jié)，一般常年留守農村的都是些老人、孩子和受教育程度較低的婦女，一般是他們充當著農戶代表參與此次的確權工作。他們受自身條件的限制，對土地承包經營權確權的目的、意義認識不足，影響了土地承包經營權確權的進展。

表1 農民對土地承包經營權確權相關問題了解情況調查表

2.農民對土地承包經營權確權的配合不夠

土地承包經營權關系著農民的切身利益，土地承包經營權的確權工作要想順利完成，各個階段必然需要農民的配合。特別是在測繪指界階段、核對、修改草圖階段、簽字確認階段，如果農民不配合，可能整個確權工作就會中止。調查中我們發(fā)現(xiàn)在各個階段都存在農民配合不夠的問題，比如四個村都存在由于土地糾紛問題村民不愿出面指界的，害怕確權面積少于自己承包面積而推托到場核對土地承包面積的，在外地打工不愿回家配合確權工作的。在九十殿，我們了解到還有七戶在最后的簽字階段，卻遲遲不愿簽字。這些都影響了整個鎮(zhèn)的土地承包經營權確權的進展。在填寫的260份問卷中，有50人表示從來沒參與過，39人表示不知道怎么參與。通過訪談，有的群眾明確表示不愿意參與其中，并認為這都是村委會份內的事。有些利己主義者，一旦他們認為承包經營權確權可能涉及到有損自己現(xiàn)實利益的便不愿意配合有關部門的工作，有甚者還故意推托、刁難工作人員。還有部分不知道怎么參與的農民，是因為不太了解確權的整個流程，只要不是測繪的田畝數(shù)出入不是太大，他們中的大部分就等待著簽字確認，處于比較被動的位置。

當?shù)剞r民參與土地承包經營權確權情況調查

(二)基層干部素質偏低、執(zhí)行能力不強

土地承包經營權確權工作涉及到家家戶戶，內容多、程序繁瑣、專業(yè)性強，同時需要大量的人力、物力和時間。這就要求負責確權工作的基層干部必須素質高、熟悉政策、調解矛盾能力強、群眾工作經驗豐富。[3]但是，從對H鎮(zhèn)的實地調研發(fā)現(xiàn)，涉及到確權工作的基礎干部在執(zhí)行能力上存在不足。本次H鎮(zhèn)負責各村的確權的工作組織主要是以村書記為領導的村委會干部和有威望的老黨員、老村民組長以及當初參加過農村土地二輪承包工作的當事人為主的議事會干部。首先，他們大多是農民出生，受教育程度本來就不高，特別是有些上了年紀的老干部受自身思想和文化素質的影響，對土地承包經營權確權的認識不夠，對政策的理解存在偏差，沒有充分重視土地承包經營權確權工作，大部分把它理解成與“二輪延包”性質一樣的工作，工作態(tài)度有所懈怠。其次，村委會領導大多住在本村，因為距離工作地點近，上班時間也較隨意，一般有任務才會在辦公室，長期散漫的工作狀態(tài)導致村委會領導干部工作態(tài)度不嚴謹，執(zhí)行能力偏弱。有老黨員、老村民組長為主的議事會更是如此，導致確權過程中執(zhí)行上級交代的任務時經常效率跟不上。

(三)土地糾紛復雜、解決困難

經過實地調研，筆者發(fā)現(xiàn)，在H鎮(zhèn)的土地承包經營權確權工作中，最大的困難就是土地糾紛解決困難。主要可以從土地糾紛的復雜性與糾紛解決的困難性兩個方面加以分析。

1.土地糾紛復雜

在H鎮(zhèn)的土地承包經營權確權過程中，一些村由于土地承包權屬資料不夠齊全、村民對紙質檔案保管不善造成部分資料丟失、土地流轉后實行規(guī)模經營或公路、水利、公共場所等公益設施占用農田使 “四至”不清或消失，村民之間土地調整程序不規(guī)范等原來不被大家提及的模糊狀況在這次土地承包經營權確權過程中都被提了出來，各種矛盾凸顯。

2.糾紛解決困難

首先，我國土地承包經營制度和土地承包經營權確權的相關法律法規(guī)不健全?！锻恋毓芾矸ā放c《土地承包法》等法律還不夠完善，甚至法律之間還存在一些不完全一致的規(guī)定，這樣，在遇到土地確權糾紛時，當事方或者追溯過去，以發(fā)現(xiàn)當初對方行為的漏洞，或者利用法律的模糊而援引對自己有利的條款，也正因為如此，在相當數(shù)量的土地承包經營權確權糾紛中，雙方都能找到相對應的法律與政策依據(jù)，從而給調節(jié)和糾紛處理增加了難度。而關于土地承包經營權確權的相關政策法規(guī)大多是原則性的規(guī)定，有些內容之間缺乏相互統(tǒng)一協(xié)調，也缺少一些針對農村歷史遺留問題的可操作性的解決方案。

其次，集體經濟組織調解糾紛的能力逐漸減弱。我國實行的家庭聯(lián)產承包責任制確立了農地所有權歸集體所有，承包經營權歸農民所有為特征的農村基本經營制度。農民獲得土地經營權的同時，村集體也擁有了一定對農村資源調配的權力。村集體作為土地所有者并在此基礎上建立了村莊集體經濟，而村委會作為集體經濟的載體，在相當長的一段時間內，更是對集體資產的占有、處置和收益分配擁有較高的權威性，也獲得了村民的認同。[3]但是隨著“生不增、死不減”等穩(wěn)定農村土地關系政策的出現(xiàn)，村集體不再擁有對村民承包地調整的權力，村集體在村民中的影響力也逐漸下降。尤其是在農業(yè)稅改革后，村集體所擁有的資源越來越有限，與村民聯(lián)系越來越松散，在調解農村土地承包經營權糾紛上更顯得“捉襟見肘”。

最后，農民維護自身權益意識增強。隨著國家農業(yè)政策的調整、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地價值迅速升值，使農民對待自己所承包的土地的心態(tài)和重視程度也發(fā)生了變化，更多的將其視為財富升值的籌碼，與以往相比，有過之而無不及。再者，隨著時代進步，農民受教育水平的提高，農民爭取和維護自身權益的意識也越來越濃，體現(xiàn)在這次土地承包經營權確權中的糾紛也越來越多，越來越突出。

(四)婦女土地承包經營權權益沒有得到有效的保障

2015年中央一號文件與農業(yè)部頒發(fā)的《關于認真做好農村土地承包經營權登記頒證工作的意見》中都明確要求在農村土地確權過程中要按照男女平等的原則，保護好婦女土地權益。農村土地承包經營權確權工作本可以是解決長期以來我國婦女土地權益問題不可多得的良機。但是，從筆者在H鎮(zhèn)的調研來看，情況遠沒有想象的那么樂觀。

首先，農村婦女土地承包經營權存在得不到確權登記。主要情況可以分為以下幾類：第一，由于婚姻關系變動導致失去土地承包經營權。因為出嫁、離婚、喪偶而被村組下戶并收回原有承包地，而出嫁或再嫁到外村的村組以二輪承包時家庭成員為共有人登記確權，相關的政策沒有做好銜接，導致她們在娘家和婆家都得不到土地承包經營權確權登記。第二，由于出生時村組已沒有承包地可分而失去土地承包經營權。有的年輕女性由于出生時村子早已將土地分包光，導致她們從來沒有分到過土地，也就無地可確。

其次，土地承包經營權確權后土地流轉所得收益難以獲得。土地承包經營權確權一定程度上加快了農村土地流轉的速度與規(guī)模，但在土地承包經營權流轉過程中也存在侵害婦女土地權益的問題。據(jù)調查，主要表現(xiàn)在：家庭土地流轉過程中，決定土地流轉事項的主要還是男性?！掇r村土地承包法》規(guī)定土地流轉合同要有承包方戶主或流轉雙方當事人簽字，忽視了婦女作為財產共有人的合法權利。在集體土地流轉過程中，法律規(guī)定集體經濟組織有權獨立進行經濟活動，所得的收益分配需要通過村民議會決議決定。但是，不少村民議會根據(jù)村規(guī)民約中的不合理規(guī)定侵犯出嫁、離婚、喪偶婦女的權益。在我們調查的三個行政村中村規(guī)民約中都有“已出嫁女性不參加集體土地收益分配”，“因離婚將戶籍遷回村的離婚女，不享受村一切福利待遇”這樣的條款，而村組絕大多數(shù)成員將其理解為天經地義的。

(五)保障土地承包經營權確權的資金缺乏

農村土地承包經營權確權工作需要經過調查摸底、影像采集、制作宗地信息錄入等一系列復雜的程序，而且這些工作任務量大，技術要求高，需要投入大量的人力、物力、財力，可又不能增加農民負擔。盡管有專家認為，隨著技術的進步，土地確權成本可控制在每畝8-10元，[4]但從實際來看，H鎮(zhèn)的確權成本每畝至少在25-35元之間。此次H鎮(zhèn)共有48 525畝土地需要確權，以最低標準25元每畝計算，則需120萬以上的確權經費。目前H鎮(zhèn)的土地承包經營權確權經費大部分都是由縣級財政撥付，這對于保障土地承包經營權確權順利完成的資金來說無疑是杯水車薪，資金缺口問題也制約著確權工作的發(fā)展。

[1] 丁文.論土地承包權與土地承包經營權的分離[J].中國法學，2015， (3):159～178.

[2]張碩輔.加快推進農村土地承包經營權確權登記頒證，真正讓農民吃上“定心丸”[N].湖南日報，2014-06-20.

[3]聯(lián)合調研組.農村土地確權試點調查[J].政策，2015，(1):44～46.

[4]王曉征.農村土地確權問題探討——以豫東地區(qū)為例[J].商丘師范學院學報，2015，(2):109～112.

2016-08-26

2095-4654(2016)11-0008-05

F321.1

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