張文聰，尤　偉

(1.水利部 水土保持司，北京 100053； 2.水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心，北京 100053)

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新時(shí)期水土保持方案管理的任務(wù)和要求

張文聰1，尤偉2

(1.水利部 水土保持司，北京 100053； 2.水利部 水土保持監(jiān)測(cè)中心，北京 100053)

[關(guān)鍵詞]水土保持方案；性質(zhì)任務(wù)；管理要求；新時(shí)期

[摘要]新水土保持法進(jìn)一步強(qiáng)化了水土保持方案的法律地位，明確水土保持方案審批是水行政主管部門(mén)的一項(xiàng)獨(dú)立行政許可事項(xiàng)，進(jìn)一步確立了水行政主管部門(mén)的水土保持方案管理職能。隨著行政審批制度改革的深入推進(jìn)，新時(shí)期各級(jí)水行政主管部門(mén)需要進(jìn)一步創(chuàng)新管理思路和方式，準(zhǔn)確把握水土保持方案的行政許可屬性，堅(jiān)持簡(jiǎn)化規(guī)范、科學(xué)合理、嚴(yán)格有效的原則，切實(shí)做好生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理工作。

1水土保持方案制度的發(fā)展歷程

1.1　水土保持方案制度的起源

20世紀(jì)80年代后，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，在城市化進(jìn)程加快和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)了大量的人為水土流失。與自然因素造成的水土流失相比，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目造成的人為水土流失成因更加復(fù)雜，時(shí)空分布更加集中，強(qiáng)度更加劇烈，危害更加嚴(yán)重，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾的生活造成了十分嚴(yán)重的影響，引起了國(guó)家的高度重視和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。1982年，國(guó)務(wù)院頒布《水土保持工作條例》，首次從國(guó)家層面強(qiáng)調(diào)，興建工程和進(jìn)行生產(chǎn)時(shí)應(yīng)盡量減少破壞地貌和植被，造成水土流失的必須采取水土保持措施。1985年，全國(guó)水土保持工作協(xié)調(diào)小組印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)礦修路建廠和其他基本建設(shè)必須做好水土保持的緊急通知》，明確各部門(mén)在報(bào)批的工程規(guī)劃設(shè)計(jì)和生產(chǎn)計(jì)劃中必須包括防治水土流失的實(shí)施方案，實(shí)施方案應(yīng)在計(jì)劃批準(zhǔn)前征求水土保持部門(mén)的意見(jiàn)，批準(zhǔn)后由水土保持部門(mén)監(jiān)督實(shí)施。這些規(guī)定為解決生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中的水土流失防治問(wèn)題提供了制度保障。

1.2　法律層面的水土保持方案制度設(shè)計(jì)

1991年6月29日，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)水土保持法》，提出了預(yù)防為主的工作方針，明確生產(chǎn)建設(shè)單位和個(gè)人必須采取措施保護(hù)水土資源，并負(fù)責(zé)治理因生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的水土流失，在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中，必須有水行政主管部門(mén)同意的水土保持方案。1993年8月1日，國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)水土保持法實(shí)施條例》再次明確了此項(xiàng)規(guī)定。水土保持法及其實(shí)施條例的施行，將水土保持方案制度以法律的形式確立了下來(lái)。從此，水土保持方案制度作為水土保持管理的一項(xiàng)重要制度，對(duì)我國(guó)水土流失防治工作發(fā)揮了極其重要的作用。

1.3　水土保持方案制度的完善

1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》(國(guó)發(fā)〔1993〕5號(hào))，1994年水利部、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)、國(guó)家環(huán)境保護(hù)局聯(lián)合發(fā)布了《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理辦法》，水土保持方案制度被納入國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審批程序。1995年，水利部發(fā)布了《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案編報(bào)審批管理規(guī)定》(水利部令第5號(hào))，明確了水土保持方案編報(bào)及審批的程序和內(nèi)容，極大地提高了水土保持方案制度的可操作性，水土保持方案制度開(kāi)始逐漸被企業(yè)認(rèn)可并實(shí)施。1996年，水利部批復(fù)了全國(guó)首個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案《平朔煤炭工業(yè)公司安太堡露天煤礦水土保持方案報(bào)告書(shū)》，標(biāo)志著生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批工作走上正軌。之后，水利部先后與相關(guān)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)文件，強(qiáng)化部門(mén)配合和協(xié)作，并出臺(tái)了一系列的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和規(guī)范性文件，各地也進(jìn)一步強(qiáng)化了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管，水土保持方案制度得到了蓬勃發(fā)展。2011年修訂后施行的水土保持法，進(jìn)一步強(qiáng)化水土保持方案的法律地位，擴(kuò)大了水土保持方案制度適用的區(qū)域和項(xiàng)目范圍，明確了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批是水行政主管部門(mén)的一項(xiàng)獨(dú)立行政許可事項(xiàng)，規(guī)定了水行政主管部門(mén)水土保持方案管理職能，加大了處罰力度。各級(jí)水行政主管部門(mén)通過(guò)開(kāi)展能力建設(shè)，更加注重依法行政和依法監(jiān)管，不斷加大監(jiān)督檢查、督促指導(dǎo)和執(zhí)法力度，全面推動(dòng)了水土保持方案制度的落實(shí)，生產(chǎn)建設(shè)單位的水土保持意識(shí)明顯增強(qiáng)，水土保持方案制度得到了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可，技術(shù)服務(wù)體系不斷壯大，方案編報(bào)率和落實(shí)率顯著提高。

2水土保持方案的管理方式

2.1　水土保持方案的前置要求

水土保持法規(guī)定，未編制水土保持方案或水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)的，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得開(kāi)工建設(shè)。未編報(bào)或者編制的水土保持方案未經(jīng)批準(zhǔn)而開(kāi)工建設(shè)的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)責(zé)令停止違法行為、限期補(bǔ)辦手續(xù)或處以行政罰款。各省(區(qū)、市)水土保持法實(shí)施辦法或條例，還進(jìn)一步明確和細(xì)化了水土保持方案作為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)和開(kāi)展后續(xù)設(shè)計(jì)的前置要求。水土保持方案已經(jīng)成為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)的重要前置條件。

2.2　水土保持方案的分級(jí)管理

水土保持方案實(shí)行分級(jí)審批管理制度。按照生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)(核準(zhǔn)、備案)審批管理權(quán)限，水土保持方案審批主體是同級(jí)水行政主管部門(mén)。由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)審批、核準(zhǔn)、備案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其水土保持方案由國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)審批。縣級(jí)以上地方人民政府或者所屬的部門(mén)審批、核準(zhǔn)、備案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其水土保持方案由同級(jí)人民政府水行政主管部門(mén)審批。

2.3　水土保持方案的技術(shù)評(píng)審

技術(shù)評(píng)審的性質(zhì)是水土保持方案行政審批的內(nèi)部環(huán)節(jié)和技術(shù)支撐，技術(shù)評(píng)審的對(duì)象是生產(chǎn)建設(shè)單位報(bào)送的水土保持方案報(bào)告書(shū)，技術(shù)評(píng)審的主要任務(wù)是對(duì)水土保持方案的編制是否符合技術(shù)規(guī)范的要求、水土流失防治目標(biāo)是否符合國(guó)家保護(hù)水土資源和生態(tài)環(huán)境的要求、水土保持措施時(shí)空布局是否符合防治標(biāo)準(zhǔn)的要求、水土保持方案質(zhì)量是否符合批復(fù)的要求等進(jìn)行充分論證，并提出結(jié)論性意見(jiàn)。

2.4　水土保持方案實(shí)施的監(jiān)督檢查

根據(jù)水土保持法的規(guī)定和水利部的要求，縣級(jí)以上水行政主管部門(mén)、流域管理機(jī)構(gòu)都有責(zé)任對(duì)本區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的實(shí)施情況進(jìn)行跟蹤檢查。其目的是督促生產(chǎn)建設(shè)單位按照批準(zhǔn)的水土保持方案做好水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)、措施落實(shí)、監(jiān)測(cè)、監(jiān)理和設(shè)施驗(yàn)收等工作，切實(shí)落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度。對(duì)水利部批準(zhǔn)水土保持方案的在建生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，每年至少開(kāi)展檢查一次，對(duì)水土流失防治任務(wù)較重的要開(kāi)展重點(diǎn)檢查，并適當(dāng)提高檢查頻次。省級(jí)水行政主管部門(mén)每年檢查項(xiàng)目總量要達(dá)到轄區(qū)內(nèi)省級(jí)以上審批在建項(xiàng)目的20%；縣級(jí)水行政主管部門(mén)要對(duì)本轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持實(shí)行全面檢查。

2.5　水土保持方案實(shí)施的成效驗(yàn)收

水土保持設(shè)施驗(yàn)收是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)使用的前置條件。縣級(jí)以上水行政主管部門(mén)按照水土保持方案審批權(quán)限，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的水土保持設(shè)施驗(yàn)收工作。水土保持設(shè)施驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)包括水土保持工作程序標(biāo)準(zhǔn)、水土流失防治任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、水土保持設(shè)施功能標(biāo)準(zhǔn)等。驗(yàn)收合格的條件包括生產(chǎn)建設(shè)單位履行了水土保持法規(guī)定的防治義務(wù)，完成了水土保持方案批復(fù)的防治任務(wù)，水土保持措施的設(shè)計(jì)、實(shí)施符合水土保持技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，水土流失防治目標(biāo)經(jīng)監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)和技術(shù)評(píng)估確認(rèn)，達(dá)到了批準(zhǔn)的水土保持方案的要求。

3水土保持方案的性質(zhì)任務(wù)

3.1　水土保持方案的性質(zhì)

根據(jù)水土保持法和國(guó)務(wù)院行政審批改革的規(guī)定，水土保持方案審批是一項(xiàng)獨(dú)立的行政許可事項(xiàng)。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，行政許可是行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)經(jīng)審查后決定其可以從事有關(guān)活動(dòng)的行為，是對(duì)特定活動(dòng)的事前控制。作為生產(chǎn)建設(shè)單位申請(qǐng)水土保持方案審批行政許可事項(xiàng)的一項(xiàng)必備材料，水土保持方案從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，是生產(chǎn)建設(shè)單位就其在生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中履行水土保持法律責(zé)任的承諾和開(kāi)展水土流失預(yù)防和治理的整體安排。水土保持方案批復(fù)是國(guó)家對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持任務(wù)、目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，是對(duì)水土流失預(yù)防和治理方案的認(rèn)可，是對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位履行法律責(zé)任的認(rèn)定。

3.2　水土保持方案的效力

水土保持方案批復(fù)文件及其批準(zhǔn)的水土保持方案，是國(guó)家對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持后續(xù)管理、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)行的剛性約束，也是水行政主管部門(mén)開(kāi)展水土保持監(jiān)督管理、執(zhí)法檢查和水土保持設(shè)施驗(yàn)收的主要依據(jù)。

3.3　水土保持方案的任務(wù)

明確了水土保持方案的性質(zhì)和效力，就可以清晰地梳理出水土保持方案的主要任務(wù)：一是明確水土流失防治責(zé)任范圍，即生產(chǎn)建設(shè)單位依法應(yīng)承擔(dān)水土流失防治義務(wù)的區(qū)域；二是明確水土流失防治任務(wù)；三是明確水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)；四是明確水土流失防治技術(shù)和措施；五是明確水土保持進(jìn)度安排；六是明確棄土(石)渣場(chǎng)的位置；七是明確水土保持監(jiān)測(cè)任務(wù)與安排。

4切實(shí)做好新時(shí)期水土保持方案的管理工作

做好新時(shí)期水土保持方案管理，需要進(jìn)一步創(chuàng)新工作思路，堅(jiān)持簡(jiǎn)化規(guī)范、科學(xué)合理、嚴(yán)格有效的原則，重點(diǎn)做好五個(gè)方面的工作。

4.1　切實(shí)明確水土保持方案審批的目標(biāo)和任務(wù)

行政許可行為區(qū)別于其他行政行為的主要特點(diǎn)在于其是一種外部行政行為、要式行政行為和事前控制手段。水土保持方案審批部門(mén)要切實(shí)把握水土保持方案審批的行政許可屬性，明確擔(dān)負(fù)的職責(zé)和審批內(nèi)容，不能偏廢，不能節(jié)外生枝。在水土保持方案批復(fù)中應(yīng)緊扣法律規(guī)定確定審批內(nèi)容，明確規(guī)定水土流失防治責(zé)任范圍、防治任務(wù)、防治標(biāo)準(zhǔn)、措施安排、工程進(jìn)度和補(bǔ)償要求，同時(shí)明確對(duì)生產(chǎn)建設(shè)單位的法定管理要求，確保對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持的要求明確、措施易行、管理有效。

4.2　切實(shí)把牢水土保持方案的開(kāi)工前置關(guān)口

一是要適應(yīng)國(guó)家行政審批制度改革的要求，實(shí)行水土保持方案審批與項(xiàng)目核準(zhǔn)及其他行政審批并聯(lián)辦理。二是要依托國(guó)家建立的投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)和全國(guó)水土保持監(jiān)督管理系統(tǒng)，有效錄入和采集項(xiàng)目水土保持工作信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)開(kāi)工前未編報(bào)水土保持方案的項(xiàng)目，予以督促、警告和處罰，對(duì)未批先建的項(xiàng)目要依法果斷叫停。三是建立企業(yè)水土保持監(jiān)管平臺(tái)，將項(xiàng)目水土保持信息和企業(yè)社會(huì)信用體系對(duì)接，公布企業(yè)水土保持信用評(píng)價(jià)紀(jì)錄和黑名單。

4.3　切實(shí)規(guī)范水土保持方案技術(shù)評(píng)審行為

一是合理劃定技術(shù)評(píng)審界限，建議對(duì)中央和省級(jí)立項(xiàng)的項(xiàng)目全面實(shí)施第三方技術(shù)評(píng)審，對(duì)市縣級(jí)立項(xiàng)的項(xiàng)目推廣實(shí)行專(zhuān)家參與技術(shù)評(píng)審。二是要依法界定技術(shù)評(píng)審性質(zhì)，落實(shí)技術(shù)評(píng)審單位職責(zé)，明確技術(shù)評(píng)審法律責(zé)任。三是要科學(xué)制定技術(shù)評(píng)審細(xì)則，按照水土保持法律法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的要求，優(yōu)化評(píng)審程序、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，明確評(píng)審時(shí)限，統(tǒng)一評(píng)審尺度。四是要嚴(yán)格規(guī)范技術(shù)評(píng)審行為，推廣技術(shù)評(píng)審政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，強(qiáng)化技術(shù)評(píng)審單位及專(zhuān)家的廉政要求。

4.4　切實(shí)嚴(yán)格水土保持方案審批標(biāo)準(zhǔn)

制定并公開(kāi)水土保持方案審批的政策標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)。政策標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括是否符合有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件規(guī)定，以及國(guó)家和地方有關(guān)規(guī)劃和政策；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括水土保持方案是否滿(mǎn)足《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》等國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的要求，是否通過(guò)了相應(yīng)的技術(shù)評(píng)審；管理標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括水土保持方案是否依法明確了生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持管理的責(zé)任和要求，包括監(jiān)測(cè)要求和補(bǔ)償要求。對(duì)不能同時(shí)滿(mǎn)足政策標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理標(biāo)準(zhǔn)的水土保持方案應(yīng)堅(jiān)決不予批復(fù)。同時(shí)，要進(jìn)一步合理劃分地點(diǎn)、規(guī)模重大變化和水土保持措施重大變更的范圍，明確審批層級(jí)，嚴(yán)格規(guī)范行政裁量權(quán)。

4.5　切實(shí)履行水土保持方案實(shí)施的行政監(jiān)管職能

履行水土保持行政監(jiān)管職能，主要任務(wù)是指導(dǎo)和督促生產(chǎn)建設(shè)單位落實(shí)水土保持法定義務(wù)，重點(diǎn)是檢查核實(shí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的實(shí)施情況，核心是糾正生產(chǎn)建設(shè)單位的水土保持違法違規(guī)行為。一是要加大檢查力度，特別是要加大對(duì)未編報(bào)方案項(xiàng)目的監(jiān)督檢查力度，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查全覆蓋。二是推進(jìn)檢查和執(zhí)法責(zé)任重心下移，以市縣為重點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督管理能力建設(shè)，全面提高依法行政水平。三是進(jìn)一步創(chuàng)新檢查方式，在現(xiàn)場(chǎng)檢查的基礎(chǔ)上，繼續(xù)探索會(huì)議檢查、報(bào)告檢查、監(jiān)測(cè)檢查等多種檢查方法，探索運(yùn)用無(wú)人機(jī)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代技術(shù)手段，提高檢查效能。通過(guò)全面履行法律賦予的監(jiān)督管理職責(zé)，督促生產(chǎn)建設(shè)單位全面落實(shí)水土流失防治責(zé)任、嚴(yán)格遵循防治標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格懲處違法行為，確保水土保持方案有效落實(shí)、水土流失有效防控。

(責(zé)任編輯孫占鋒)

[中圖分類(lèi)號(hào)]S157

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]C

[文章編號(hào)]1000-0941(2016)02-0011-03

[收稿日期]2016-01-12

[作者簡(jiǎn)介]張文聰(1968—)，男，山西朔州市人，高級(jí)工程師，碩士，從事水土保持監(jiān)督管理工作。