牛崇桓，鐘云飛

(1.水利部 水土保持司，北京 100053； 2.松遼流域水土保持監(jiān)測中心站，吉林 長春 130021)

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生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測的政府職能與法人義務(wù)

牛崇桓1，鐘云飛2

(1.水利部 水土保持司，北京 100053； 2.松遼流域水土保持監(jiān)測中心站，吉林 長春 130021)

[關(guān)鍵詞]水土保持；監(jiān)測；職能；義務(wù)；生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目

[摘要]作為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持基礎(chǔ)性工作，水土保持監(jiān)測分為監(jiān)督性監(jiān)測和管理性監(jiān)測，監(jiān)督性監(jiān)測是政府主管部門承擔(dān)的法定職責(zé)和義務(wù)，管理性監(jiān)測是生產(chǎn)建設(shè)單位承擔(dān)的法定職責(zé)和義務(wù)，兩者的任務(wù)、內(nèi)容、要求、作用等均有不同，既不重復(fù)，更不矛盾，不能相互替代。水土保持主管部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)測工作，充分發(fā)揮監(jiān)測對監(jiān)督管理的技術(shù)支撐作用；生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)高度重視監(jiān)測的水土保持管理功能，依法承擔(dān)水土保持監(jiān)測義務(wù)，及時組織開展水土保持監(jiān)測工作，保障水土保持方案的全面落實(shí)。

2009年，水利部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測工作的意見》，明確了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測的目的和任務(wù)、內(nèi)容和重點(diǎn)、方式和手段、成果報(bào)告和公告及監(jiān)測管理要求等。2011年施行的新水土保持法，進(jìn)一步明確生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)對生產(chǎn)建設(shè)活動造成的水土流失進(jìn)行監(jiān)測，并將監(jiān)測情況定期上報(bào)當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T。水土保持監(jiān)測從行政要求上升為法定職責(zé)，為生產(chǎn)建設(shè)單位加強(qiáng)水土保持管理提供了更加有力的保障，提升了水土流失防治成效。

1生產(chǎn)建設(shè)過程中的水土保持風(fēng)險(xiǎn)分析

1.1　生產(chǎn)建設(shè)過程中的水土保持風(fēng)險(xiǎn)

由于缺乏專業(yè)的水土保持管理人員，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目主要存在三項(xiàng)水土保持風(fēng)險(xiǎn)。

(1)沒有履行水土保持方案審批程序，成為違法開工的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目。由于建設(shè)單位忽視了水土保持法的要求，在尚未編報(bào)水土保持方案或方案編制滯后的情況下，實(shí)施了開工建設(shè)活動，違反了水土保持法“生產(chǎn)建設(shè)單位未編制水土保持方案或水土保持方案未經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)的，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得開工建設(shè)”的規(guī)定，造成違法行為[1]。

(2)因防治措施落實(shí)未及時到位引發(fā)水土流失，甚至造成嚴(yán)重的水土流失災(zāi)害。因生產(chǎn)建設(shè)過程中沒有落實(shí)水土保持“三同時”制度，水土流失防治工作落實(shí)不到位，水土保持措施建設(shè)不及時或者建成的措施數(shù)量和質(zhì)量達(dá)不到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的要求，甚至造成嚴(yán)重水土流失，如淤埋渠道、農(nóng)田，破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，淤積江河湖庫，加重洪水災(zāi)害等，引發(fā)滑坡、泥石流地質(zhì)災(zāi)害威脅生命財(cái)產(chǎn)安全等。

(3)未按批準(zhǔn)的水土保持方案全面完成水土流失防治任務(wù)，不能通過水土保持設(shè)施驗(yàn)收。由于建設(shè)單位未能全面理解水土保持方案的要求，或未能全面完成水土保持方案確定的水土流失防治任務(wù)，或者建設(shè)項(xiàng)目水土保持措施未達(dá)到規(guī)定的防治標(biāo)準(zhǔn)，不能全面實(shí)現(xiàn)規(guī)定的防治效果，均有可能導(dǎo)致生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施不能通過驗(yàn)收。在水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的情況下，將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投入生產(chǎn)運(yùn)行，違反了水土保持法關(guān)于水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目不得投產(chǎn)使用的規(guī)定，導(dǎo)致發(fā)生違法行為。

1.2　存在風(fēng)險(xiǎn)的原因分析

(1)建設(shè)單位管理能力不足。一是建設(shè)單位對應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任與義務(wù)認(rèn)識不足。一些建設(shè)單位“重主體工程、輕水保措施”的意識嚴(yán)重，在建設(shè)過程中忽視甚至不愿意承擔(dān)水土保持法律責(zé)任，直接導(dǎo)致水土保持法律程序和水土流失防治義務(wù)履行不到位。二是建設(shè)單位水土保持管理機(jī)構(gòu)不健全。相當(dāng)一部分建設(shè)單位缺少水土保持管理機(jī)構(gòu)，或有管理機(jī)構(gòu)但只附屬于其他管理機(jī)構(gòu)，水土保持管理停留在形式上，責(zé)任不明，權(quán)力不清，并沒有真正納入到日常管理工作中。三是建設(shè)單位水土保持專業(yè)技術(shù)力量薄弱。由于水土流失防治涉及各種類別的生產(chǎn)建設(shè)活動，相當(dāng)一部分生產(chǎn)建設(shè)單位缺少甚至沒有水土保持專業(yè)技術(shù)人員，對水土保持法的要求，水土保持的理念、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和管理了解甚少，造成建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理無法滿足要求。

(2)水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)不到位。一是對水土保持方案的剛性約束力認(rèn)識不足。一些建設(shè)單位僅僅將申報(bào)水土保持方案作為立項(xiàng)和開工建設(shè)的敲門磚，沒有認(rèn)識到批準(zhǔn)的水土保持方案的法律效力和對項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)行的剛性約束力，往往導(dǎo)致沒有按規(guī)定開展水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)，沒有將水土保持方案規(guī)定的水土流失防治任務(wù)、標(biāo)準(zhǔn)和要求落實(shí)到建設(shè)及運(yùn)行的全過程。二是水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)缺失。一些生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目沒有開展水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)工作，直接導(dǎo)致建設(shè)過程中水土保持管理、措施施工、監(jiān)測、監(jiān)理缺乏充分的依據(jù)。三是主體工程的水土保持要求落實(shí)不到位。一些建設(shè)單位未能在主體工程設(shè)計(jì)中充分落實(shí)水土保持方案的理念和要求，導(dǎo)致其水土流失防治功能達(dá)不到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

(3)工程合同對施工單位的約束力不強(qiáng)。一些建設(shè)單位在與施工單位簽訂的工程建設(shè)合同中，沒有明確水土保持的責(zé)任、任務(wù)、措施、進(jìn)度和管理要求，或者沒有明確當(dāng)施工中未嚴(yán)格落實(shí)水土保持要求時的處理和懲罰措施，導(dǎo)致施工單位不按規(guī)定棄土棄渣，或不按規(guī)定的進(jìn)度和標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)水土保持措施成為比較普遍的現(xiàn)象。

(4)施工單位對落實(shí)水土保持法要求的自覺性不高。由于建設(shè)單位在管理和合同中對水土保持要求的缺失，一些施工單位對承擔(dān)的水土保持法律義務(wù)缺少充分的認(rèn)識，防治水土流失意識不強(qiáng)，在施工中往往考慮更多的是施工的便利性和經(jīng)濟(jì)性，沒有嚴(yán)格遵守水土保持法的規(guī)定和水土保持設(shè)計(jì)要求，導(dǎo)致了施工過程中的水土保持違法現(xiàn)象大量存在。

2生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測的政府職能與法人義務(wù)

開展生產(chǎn)建設(shè)過程中的水土保持監(jiān)測是落實(shí)水土保持法要求、實(shí)施水土流失防治措施、控制水土流失災(zāi)害最為有效的管理措施，應(yīng)正確認(rèn)識水土保持監(jiān)測的政府職能和法人義務(wù)，嚴(yán)格區(qū)分兩種監(jiān)測的任務(wù)和要求，履行好各自的法定職責(zé)，保障水土保持方案的全面實(shí)施。

2.1　由政府組織開展的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測

(1)政府組織的水土保持監(jiān)測的性質(zhì)。對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開展水土保持監(jiān)測是水土保持法規(guī)定的各級政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，其主要目的是抽查生產(chǎn)建設(shè)過程中的水土保持情況，監(jiān)督生產(chǎn)建設(shè)單位履行法律義務(wù)，是為監(jiān)督管理服務(wù)，也可稱為監(jiān)督性監(jiān)測。政府實(shí)施的監(jiān)測具有權(quán)威性、公益性和不確定性：權(quán)威性是指這種監(jiān)測是法律賦予的一項(xiàng)行政職責(zé)，由政府負(fù)責(zé)組織開展，依國家規(guī)定的方法和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行；公益性是指由政府承擔(dān)監(jiān)測費(fèi)用，監(jiān)測成果對社會公開，可供全社會查閱和引用；不確定性是指這種監(jiān)測不是對所有生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開展的監(jiān)測，而是由水行政主管部門依據(jù)監(jiān)督管理和政府決策的需要，對一個區(qū)域、一條流域或單個生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開展的監(jiān)測。

(2)政府組織水土保持監(jiān)測的方式。監(jiān)督性監(jiān)測包括由政府授權(quán)專業(yè)監(jiān)測機(jī)構(gòu)開展監(jiān)測和水行政主管部門實(shí)施政府購買監(jiān)測技術(shù)服務(wù)兩種形式，主要有定期監(jiān)測、重點(diǎn)監(jiān)測、隨機(jī)監(jiān)測和應(yīng)急監(jiān)測等方式。①定期監(jiān)測。定期監(jiān)測是根據(jù)法律規(guī)定、國家批準(zhǔn)的水土保持監(jiān)測規(guī)劃或者國家下達(dá)的水土保持監(jiān)測任務(wù)，在規(guī)定的時間內(nèi)對規(guī)定的監(jiān)測對象重復(fù)開展的監(jiān)測。②重點(diǎn)監(jiān)測。重點(diǎn)監(jiān)測是對水土保持重點(diǎn)預(yù)防保護(hù)區(qū)、重點(diǎn)治理區(qū)、建設(shè)開發(fā)集中區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域，或者一些重點(diǎn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目及重點(diǎn)水土保持指標(biāo)開展的監(jiān)測。③隨機(jī)監(jiān)測。隨機(jī)監(jiān)測是根據(jù)國家政策、行政管理(包括行政執(zhí)法)要求等而臨時組織開展的監(jiān)測。④應(yīng)急監(jiān)測。應(yīng)急監(jiān)測是對生產(chǎn)建設(shè)活動引發(fā)的水土流失危害做出的應(yīng)急反應(yīng)，主要目的是及時掌握水土流失發(fā)生的范圍、程度和災(zāi)害情況，為組織開展水土流失治理、減輕或控制水土流失災(zāi)害服務(wù)。

(3)政府水土保持監(jiān)測的主要內(nèi)容。政府水土保持監(jiān)測的主要內(nèi)容包括水土流失防治責(zé)任范圍，水土流失發(fā)生的面積、強(qiáng)度和數(shù)量，水土保持措施實(shí)施的進(jìn)度和防治效果，以及是否發(fā)生水土保持違法行為，目的是監(jiān)控水土保持方案實(shí)施情況，發(fā)現(xiàn)并制止水土保持違法違規(guī)行為，跟蹤監(jiān)測監(jiān)督檢查意見落實(shí)情況，為水土保持監(jiān)督管理提供有效的技術(shù)支撐。

2.2　由生產(chǎn)建設(shè)單位組織開展的水土保持監(jiān)測

(1)生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持監(jiān)測的性質(zhì)。首先，組織開展水土保持監(jiān)測是水土保持法的剛性要求，是生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的一項(xiàng)法律義務(wù)。其次，水土保持監(jiān)測是生產(chǎn)建設(shè)單位一項(xiàng)重要的水土保持管理機(jī)制，是建設(shè)單位管理設(shè)計(jì)和施工等單位水土保持工作，協(xié)調(diào)水土保持進(jìn)度、保障全面完成水土流失防治任務(wù)的重要手段。再次，水土保持監(jiān)測是建設(shè)單位報(bào)告水土保持工作開展情況的重要基礎(chǔ)。因此，生產(chǎn)建設(shè)單位組織開展的水土保持監(jiān)測是為全面履行水土流失防治義務(wù)服務(wù)的基礎(chǔ)性保障工作，也可稱為管理性監(jiān)測。

(2)生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持監(jiān)測的組織方式。首先，水土保持監(jiān)測由生產(chǎn)建設(shè)單位負(fù)責(zé)組織落實(shí)，與主體工程建設(shè)同步開展，并承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)測費(fèi)用，自行或委托第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施。其次，要明確監(jiān)測管理的職責(zé)和任務(wù)，通過監(jiān)測管理，協(xié)調(diào)各單位的水土保持工作，落實(shí)水土保持“三同時”制度，完成水土流失防治任務(wù)。再次，及時解決監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)的重大水土流失問題，減輕或控制水土流失災(zāi)害。最后，以監(jiān)測數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，依法報(bào)告水土保持工作情況。

(3)生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持監(jiān)測的主要內(nèi)容。生產(chǎn)建設(shè)單位水土保持監(jiān)測的內(nèi)容主要包括水土保持審批程序履行情況、水土保持設(shè)計(jì)、工程建設(shè)施工工藝、水土流失防治進(jìn)度、水土流失防治效果，以及是否出現(xiàn)違反法律法規(guī)、水土保持方案和施工合同的行為等。

3新時期生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測的方法與措施

3.1　嚴(yán)格區(qū)分、依法履行水土保持監(jiān)測的法定義務(wù)與職能

監(jiān)督性監(jiān)測和管理性監(jiān)測分別是政府主管部門和生產(chǎn)建設(shè)單位承擔(dān)的法定職責(zé)和義務(wù)，其職責(zé)不同，任務(wù)不同，內(nèi)容不同，要求不同，作用不同。兩種監(jiān)測既不重復(fù)，更不矛盾，不能相互替代。水土保持主管部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)測工作，充分發(fā)揮監(jiān)測對監(jiān)督管理的技術(shù)支撐作用。生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)高度重視監(jiān)測的水土保持管理功能，依法承擔(dān)水土保持監(jiān)測義務(wù)，及時組織開展水土保持監(jiān)測工作，保障水土保持方案的全面落實(shí)。

3.2　將監(jiān)測作為水土保持監(jiān)督管理的重要手段

(1)提高監(jiān)測在水土保持監(jiān)督管理中的比重。水土保持監(jiān)測具有實(shí)時、快捷、準(zhǔn)確、科學(xué)的特點(diǎn)，水行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對監(jiān)測工作的組織實(shí)施，把監(jiān)測作為水土保持監(jiān)督管理的重要手段，統(tǒng)籌水土保持的現(xiàn)場檢查、會議檢查和報(bào)告檢查，逐步提高監(jiān)督性監(jiān)測的比重，促進(jìn)水土保持監(jiān)督管理的信息化，提高水土保持監(jiān)督管理現(xiàn)代化水平。

(2)加大政府購買水土保持監(jiān)測服務(wù)的力度。一是將委托水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu)開展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測列入政府購買服務(wù)項(xiàng)目目錄，按照政府購買服務(wù)的要求做好水土保持監(jiān)測的組織實(shí)施工作。二是做好監(jiān)測計(jì)劃。根據(jù)承擔(dān)的水土保持監(jiān)督管理任務(wù)，明確水土保持監(jiān)督管理重點(diǎn)，編制水土保持監(jiān)測規(guī)劃和年度監(jiān)測計(jì)劃，并將監(jiān)督性監(jiān)測工作內(nèi)容及工作量等納入水土保持工作計(jì)劃。三是保障經(jīng)費(fèi)。應(yīng)當(dāng)將對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督性監(jiān)測費(fèi)用列入年度水土保持監(jiān)督管理財(cái)務(wù)預(yù)算，加大水土保持補(bǔ)償費(fèi)用于監(jiān)測的傾斜力度，穩(wěn)定監(jiān)測經(jīng)費(fèi)保障渠道。

(3)加強(qiáng)水土保持監(jiān)測服務(wù)體系建設(shè)。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測是一項(xiàng)適時性、準(zhǔn)確性要求很高的工作，需要承擔(dān)這一工作的機(jī)構(gòu)具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)技術(shù)水準(zhǔn)。水行政主管部門需要進(jìn)一步加強(qiáng)水土保持監(jiān)測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，明確生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測的流程、指標(biāo)和技術(shù)要求，大力支持專業(yè)機(jī)構(gòu)開展水土保持監(jiān)測能力建設(shè)，引導(dǎo)推廣衛(wèi)星遙感、無人機(jī)遙測等技術(shù)的應(yīng)用，優(yōu)先購買具有先進(jìn)監(jiān)測技術(shù)的單位承擔(dān)監(jiān)測工作，加快水土保持監(jiān)測的現(xiàn)代化進(jìn)程。

(4)充分發(fā)揮監(jiān)測在水土保持監(jiān)督管理中的作用。一是利用監(jiān)測手段調(diào)查生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失現(xiàn)狀，預(yù)測發(fā)展趨勢及結(jié)果，發(fā)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目違法違規(guī)行為，跟蹤監(jiān)測水土保持整改落實(shí)情況，為水土保持行政處罰等提供依據(jù)。二是依法公告水土保持監(jiān)測結(jié)果，加強(qiáng)水土保持社會監(jiān)督。以監(jiān)測數(shù)據(jù)為支撐，依法公告生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案落實(shí)情況，包括水土流失防治情況、水土保持任務(wù)完成情況和違法違規(guī)情況等。三是強(qiáng)化對違法違規(guī)行為的查處。對監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為加大懲處力度，及時規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)活動，控制水土流失災(zāi)害，提高監(jiān)測的權(quán)威和效力。對監(jiān)測機(jī)構(gòu)不負(fù)責(zé)任、不遵守監(jiān)測規(guī)定的行為進(jìn)行查處，增強(qiáng)監(jiān)測機(jī)構(gòu)的責(zé)任意識和守法意識。

3.3　將水土保持監(jiān)測作為生產(chǎn)建設(shè)單位工程建設(shè)管理的重要措施

(1)積極履行水土保持監(jiān)測法律義務(wù)。生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)努力增強(qiáng)守法意識，積極履行水土保持法規(guī)定的監(jiān)測義務(wù)，落實(shí)水土保持監(jiān)測責(zé)任，與工程建設(shè)同步組織開展水土保持監(jiān)測工作，及時報(bào)告水土保持情況，使監(jiān)測工作在生產(chǎn)建設(shè)過程中起到加強(qiáng)水土保持管理、落實(shí)水土保持方案、完成水土流失防治任務(wù)的關(guān)鍵作用。

(2)將水土保持監(jiān)測納入工程建設(shè)管理體系。將水土保持監(jiān)測納入項(xiàng)目建設(shè)管理體系，作為項(xiàng)目水土保持管理的重要組成部分，建立水土保持監(jiān)測制度，明確水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu)的管理職能、權(quán)限和責(zé)任，充分發(fā)揮其水土保持專業(yè)優(yōu)勢，成為建設(shè)單位水土保持管理的重要力量。

(3)明確規(guī)定水土保持監(jiān)測任務(wù)。生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)在招標(biāo)文件和委托合同中明確水土保持監(jiān)測的主要任務(wù)，包括監(jiān)測對象、內(nèi)容和重點(diǎn)，管理權(quán)限和要求，與設(shè)計(jì)、監(jiān)理和施工單位的關(guān)系等，使水土保持監(jiān)測有章可循、有據(jù)可依，保障水土保持監(jiān)測在工程建設(shè)管理中的作用得到充分發(fā)揮。

(4)重視并及時解決監(jiān)測發(fā)現(xiàn)的問題。生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)高度重視監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)的重大水土流失問題，協(xié)調(diào)生產(chǎn)建設(shè)各方認(rèn)真分析問題產(chǎn)生的原因，研究落實(shí)水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu)提出的處理意見和建議，并跟蹤監(jiān)測問題的處理結(jié)果，確保各參建單位全面履行水土保持責(zé)任與合同義務(wù)，全面完成水土保持方案規(guī)定的各項(xiàng)任務(wù)。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 牛崇桓.新水土保持法主要制度解讀[J].中國水利，2011(12):47-49.

(責(zé)任編輯孫占鋒)

[中圖分類號]S157

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]C

[文章編號]1000-0941(2016)02-0008-04

[收稿日期]2015-12-25

[作者簡介]牛崇桓(1958—)，男，湖北崇陽縣人，教授級高級工程師，博士，副司長，長期從事水土保持科研與管理工作。