許書平，孔　寧，車如風

(1.國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034；2.中國地質(zhì)大學(北京)地球科學與資源學院，北京 100083)

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深化礦業(yè)權(quán)審批簡政放權(quán)改革研究

許書平1，孔寧1，車如風2

(1.國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034；2.中國地質(zhì)大學(北京)地球科學與資源學院，北京 100083)

推進礦業(yè)權(quán)審批簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，是貫徹落實中央行政審批制度改革的一項重要內(nèi)容。本文系統(tǒng)梳理總結(jié)了我國礦業(yè)權(quán)審批簡政放權(quán)改革進展成效，分析指出深化改革面臨的難題，研究提出了政策建議，為礦業(yè)權(quán)簡政放權(quán)改革向縱深推進提供借鑒。

礦業(yè)權(quán)；審批；簡政放權(quán)

為加快建立社會主義市場經(jīng)濟體制，自2001年以來，國務(wù)院加快推進和不斷深化行政體制改革。黨的十八大以來，中央將行政審批制度改革上升到了一個新的歷史高度，把推進行政體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能作為開門辦的第一件大事，把簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)作為“先手棋”和“當頭炮”。礦產(chǎn)資源是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，深化礦業(yè)權(quán)審批簡政放權(quán)改革是推進行政審批制度改革的一項重要內(nèi)容。

1　我國礦業(yè)權(quán)審批簡政放權(quán)改革進展現(xiàn)狀

按照中央轉(zhuǎn)變政府職能和深化行政審批制度改革部署，礦業(yè)權(quán)審批簡政放權(quán)改革順利推進，取得了顯著成效。

1.1礦業(yè)權(quán)行政審批事項取消工作進展現(xiàn)狀

按照國務(wù)院工作部署，2014年國土資源部對本部門行政審批事項進行了全面清理并向社會公布了清單目錄[1]。經(jīng)國務(wù)院批準，已取消十多項與礦業(yè)權(quán)審批密切相關(guān)的行政審批事項，既有礦業(yè)權(quán)申請前置審批的行政審批事項，如中外合作勘查、開采礦產(chǎn)資源前置性審查和探礦權(quán)、采礦權(quán)協(xié)議出讓申請審批等；也有礦業(yè)權(quán)審批結(jié)果備案核準的行政審批事項，如煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革試點省煤炭礦業(yè)權(quán)審批項目備案核準；還有涉及礦業(yè)權(quán)布局、投放時序等宏觀調(diào)控的行政審批事項，如礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案審批或備案核準、礦業(yè)權(quán)投放計劃審批、整裝勘查實施方案審批等；還有涉及礦業(yè)權(quán)出讓實行差別化管理政策的行政審批事項，如礦產(chǎn)勘查風險分類調(diào)整審批和設(shè)立、變更或者撤銷國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)審批等[2]。

同時，對國土資源部審批登記的礦業(yè)權(quán)中介服務(wù)事項進行了清理規(guī)范，取消了礦產(chǎn)資源勘查實施方案、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案和礦產(chǎn)資源開采地質(zhì)報告等礦業(yè)權(quán)申請要件編制的單位資質(zhì)要求，申請人可按要求自行編制；不再要求申請人委托礦業(yè)權(quán)交易機構(gòu)對礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓申請項目進行鑒證和公示，由省級國土資源部門負責發(fā)布礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓公示信息并出具公示意見。

1.2礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限下放工作進展現(xiàn)狀

為順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和礦業(yè)發(fā)展形勢變化，充分調(diào)動地方各級國土資源主管部門積極性，加強礦業(yè)權(quán)管理，維護礦產(chǎn)勘查開發(fā)秩序，不斷健全完善礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限授權(quán)下放制度，加大審批權(quán)限下放力度。

一是建立了礦業(yè)權(quán)審批分類授權(quán)制度，將地熱、礦泉水等部分礦種全部授權(quán)下放，將煤、鐵、銅、鋁等部分礦種按勘查投資、勘查面積、礦床(礦井)儲量規(guī)模等標準劃分部、省審批權(quán)限；二是建立了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓“誰登記、誰批準”制度，將原由省級國土資源主管部門行使的市、縣級國土資源主管部門審批的采礦權(quán)的轉(zhuǎn)讓審批權(quán)限，下放由市、縣級國土資源主管部門行使；三是探索建立礦業(yè)權(quán)“部控省批”授權(quán)審批制度，以礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案和礦業(yè)權(quán)投放計劃管理為抓手，在黑龍江、貴州和陜西三省開展煤炭礦業(yè)權(quán)審批改革試點，授權(quán)下放其行政區(qū)內(nèi)煤炭礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，授權(quán)下放整裝勘查區(qū)內(nèi)大部分重要礦產(chǎn)探礦權(quán)審批權(quán)限等；四是探索建立將部分重要礦種采礦權(quán)授權(quán)市級國土資源主管部門審批制度，根據(jù)全國人大常委會授權(quán)，將廣東省境內(nèi)地熱、礦泉水采礦權(quán)審批權(quán)限授權(quán)下放到省、市級國土資源主管部門；五是建立將礦業(yè)權(quán)審批環(huán)節(jié)中部分審查事項下放制度，授權(quán)(委托)省級國土資源主管部門核實礦業(yè)權(quán)申請范圍內(nèi)相關(guān)事項、組織實施招、拍、掛出讓確定中標人(競得人)、組織審查勘查實施方案等工作，授權(quán)縣級國土資源主管部門對礦業(yè)權(quán)申請范圍拐點坐標進行實地核查[3]。

各地在承接國土資源部礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限下放的同時，結(jié)合本地實際積極開展礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限下放改革探索，一些地方探索將部分探礦權(quán)、部分礦種礦床儲量為大、中型規(guī)模的采礦權(quán)授權(quán)(委托)市級國土資源主管部門或地方政府審批登記[4]。

1.3礦業(yè)權(quán)審批放管結(jié)合工作進展現(xiàn)狀

為做好礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限下放和行政審批事項取消的后續(xù)銜接工作，實現(xiàn)“放得下、管得好”，國家建立了一系列配套管理制度。在礦業(yè)權(quán)設(shè)置準入方面，建立礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度，對礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)規(guī)模、地區(qū)布局、保護與合理利用等進行統(tǒng)籌規(guī)劃，引導(dǎo)資金投向；實行礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度，劃定國家規(guī)劃礦區(qū)、整裝勘查區(qū)等，優(yōu)化布局、有序出讓礦業(yè)權(quán)；建立重要礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)差別化管理制度，為防止煤炭產(chǎn)能過剩暫停受理煤炭探礦權(quán)申請，為提高鐵、銅、鋁等國家緊缺礦產(chǎn)資源保障能力開辟礦業(yè)權(quán)審批“快速通道”等。

在礦業(yè)權(quán)事中管理方面，建立了開采總量控制制度，對鎢、稀土等礦產(chǎn)實行有計劃開采管理；建立礦業(yè)權(quán)有形市場制度，對礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓信息進行公示公開，在礦業(yè)權(quán)審批過程中接受社會各界監(jiān)督。

在礦業(yè)權(quán)事后管理方面，實行礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號制度，加強對礦業(yè)權(quán)審批登記行為進行監(jiān)管，及時掌握全國礦業(yè)權(quán)設(shè)置情況；探索建立異常名錄和嚴重違法名單管理制度，改革礦產(chǎn)資源勘查開采監(jiān)管方式，對礦業(yè)權(quán)監(jiān)管實行隨機抽查、信息公示，強化信用約束，提高監(jiān)管效能，擴大社會監(jiān)督。

1.4礦業(yè)權(quán)審批優(yōu)化服務(wù)工作進展現(xiàn)狀

為加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府，礦業(yè)權(quán)申請審批在方便管理相對人、向社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)等方面做了大量卓有成效的工作。在國土資源部門戶網(wǎng)站上向社會提供礦業(yè)權(quán)登記信息查驗服務(wù)，查驗勘查許可證、采礦許可證信息真實有效性，截至2015年9月已累計查驗38.6萬次[5]；開通國土資源部審批登記的礦業(yè)權(quán)延續(xù)項目提醒服務(wù)，通過信息發(fā)布、電話通知等多種渠道，分階段多次提醒礦業(yè)權(quán)人辦理礦業(yè)權(quán)延續(xù)登記手續(xù)；對國土資源部發(fā)證的礦業(yè)權(quán)，所提交的申請資料應(yīng)由省級國土資源主管部門出具的，由其通過內(nèi)部專網(wǎng)報送至國土資源部政務(wù)大廳，不再要求申請人提交；在國土資源部門戶網(wǎng)站和政務(wù)大廳公開礦業(yè)權(quán)登記服務(wù)指南；升級改造全國礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號系統(tǒng)，優(yōu)化配號流程，加強對地方管理人員培訓和服務(wù)，提高審批效率。

2　深化礦業(yè)權(quán)審批簡政放權(quán)改革面臨的難題

在看到取得成績的同時，也要清醒認識到礦業(yè)權(quán)審批轉(zhuǎn)職能、提效能還有很大空間，礦業(yè)權(quán)審批簡政放權(quán)改革還在路上。為推進礦業(yè)權(quán)簡政放權(quán)改革向縱深發(fā)展，必須要直面正視改革中存在的一些深層次矛盾和問題。

2.1改革配套措施難以實現(xiàn)無縫銜接

黨的十八大以來，取消了十多項與礦業(yè)權(quán)審批密切相關(guān)的行政審批事項，改革成效顯著，但同時也存在一些行政審批事項取消后相應(yīng)管理措施難以及時跟進的問題，在一段時期內(nèi)可能會存在管理的盲點和真空，增加了管理難度。如礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案審批(備案核準)取消后，國土資源部及時下發(fā)文件明確將礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案與礦產(chǎn)資源規(guī)劃中的勘查開采規(guī)劃區(qū)塊有機融合，統(tǒng)一為“礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃”，作為規(guī)劃的重要組成部分，但由于礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制需要有一個時間過程，在這個過程中可能會在一定程度上影響礦業(yè)權(quán)審批工作順利開展。

2.2部門間配套的審批權(quán)限難以實現(xiàn)同步下放

礦產(chǎn)資源開發(fā)管理涉及多個部門，與礦業(yè)權(quán)審批密切相關(guān)的部門有國土資源、發(fā)展改革、環(huán)境保護、安全監(jiān)管、工業(yè)和信息化等，礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限下放不單是國土資源部門一個部門的事情，還事關(guān)其他部門權(quán)限調(diào)整。在實際管理中，由于缺少頂層設(shè)計，時常存在各部門之間放權(quán)不配套、銜接不夠等問題，如國土資源部2010年開始在黑龍江、貴州、陜西三省進行煤炭礦業(yè)權(quán)審批制度改革試點，把上述三省境內(nèi)煤炭礦業(yè)權(quán)審批授權(quán)下放給省級國土資源主管部門，但涉及到發(fā)展改革部門的項目核準、環(huán)境保護部門的環(huán)境影響評價、安全監(jiān)管部門的安全評價等審批權(quán)限并未隨之作出相應(yīng)調(diào)整。

2.3制度修改完善難以跟上改革的步伐

十八屆四中全會作出了全面依法治國的決定，要求實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展。在實踐管理中，有些改革探索因受各種因素制約不能及時上升為制度，存在依法行政與深化改革兩難的問題，由于礦產(chǎn)資源法律法規(guī)修改滯后，礦業(yè)權(quán)審批管理改革探索已遠遠走在了制度建設(shè)的前面，存在改革于法無據(jù)的問題，如一些地方把法律法規(guī)規(guī)定本應(yīng)屬于省級國土資源主管部門審批的礦業(yè)權(quán)，授權(quán)下放到市級國土資源主管部門審批登記，甚至授權(quán)下放給市級人民政府。

2.4地方承接能力短時間內(nèi)難以達到中央要求

礦業(yè)權(quán)審批是一項業(yè)務(wù)性、政策性很強的工作，既是一項物權(quán)的行政審批登記，也是一次資源配置，不僅要嚴格依法依規(guī)按程序進行審批，而且要服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局提高資源配置效率、優(yōu)化礦山布局等。在礦業(yè)權(quán)審批管理實踐工作中，各地不同程度存在礦政管理力量不足、專業(yè)人員缺乏等問題，要達到中央簡政放權(quán)改革要求，礦產(chǎn)資源行政管理能力和水平還有待進一步提升。

3　深化礦業(yè)權(quán)審批簡政放權(quán)改革政策建議

3.1做好頂層設(shè)計，實施科學放權(quán)

為增強礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限下放科學性，充分發(fā)揮中央和地方各自作用和優(yōu)勢，提高審批效率，規(guī)范審批，需要做好頂層設(shè)計，加強與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，提高礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限下放的協(xié)同性、聯(lián)動性，實現(xiàn)與礦業(yè)權(quán)審批相關(guān)聯(lián)的審批事項全鏈條整體下放；增強放權(quán)制度設(shè)計科學性，盡量避免不同層級管理機關(guān)在同一礦種審批權(quán)限上重復(fù)交叉，清晰明確各級管理機關(guān)權(quán)力和責任邊界，增強制度執(zhí)行剛性，避免出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)審批“雙軌制”；參照采礦權(quán)審批權(quán)限劃分，將探礦權(quán)兩級審批調(diào)整為四級審批，增加市、縣級國土資源主管部門探礦權(quán)審批權(quán)限，更好發(fā)揮其貼近基層、就近管理的優(yōu)勢，方便礦業(yè)權(quán)人，降低辦事成本；通過修改礦產(chǎn)資源法律法規(guī)方式下放礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，以法律法規(guī)的權(quán)威性保證礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限調(diào)整穩(wěn)定性和連續(xù)性，增強制度可預(yù)期性；對地方礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限下放改革探索，要及時總結(jié)上升為制度，使地方改革探索有法可依。

3.2改革礦業(yè)權(quán)審批管理制度，進一步簡化審批

通過礦業(yè)權(quán)審批簡政放權(quán)改革，已減少了一些審批事項，但仍有很大的精簡空間。在簡化申請要件方面，可將礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、土地復(fù)墾方案和礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)與治理方案合并成一個方案進行編制等；在簡化審批事項方面，可簡化對勘查實施方案審查要求，考慮到地質(zhì)找礦工作認識的復(fù)雜多變性，側(cè)重審查是否符合標準規(guī)范要求；在減少審批事項方面，可將探礦權(quán)人改變地址的變更審批登記改為備案制，可將探礦權(quán)每次延續(xù)、保留期限最長為2年延長到5年，減少審批的頻次，減輕探礦權(quán)人申報和登記管理機關(guān)審批負擔；在優(yōu)化審批程序方面，可將礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓審批與變更登記進行合并，在批準轉(zhuǎn)讓的同時辦理變更登記手續(xù)，提高礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓變更審批效率。

3.3創(chuàng)新管理體制機制，實現(xiàn)放得下管得好

礦業(yè)權(quán)行政審批事項大量取消，傳統(tǒng)的行政管理抓手逐步退出，迫切需要按照市場經(jīng)濟運行規(guī)則要求，重新設(shè)計管理抓手。加快改革礦業(yè)權(quán)出讓制度，建立權(quán)益金制度，提高最低勘查投入標準和礦業(yè)權(quán)使用費標準，充分發(fā)揮經(jīng)濟手段的調(diào)節(jié)作用，促進礦產(chǎn)資源勘查開采有序進入與退出；進一步健全完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度，增強礦業(yè)權(quán)設(shè)置區(qū)劃制度科學性和可操作性，從源頭上加強礦業(yè)權(quán)管理，提高礦產(chǎn)資源勘查開采布局合理性；充分開發(fā)利用全國統(tǒng)一配號系統(tǒng)中礦業(yè)權(quán)登記數(shù)據(jù)信息，加強對各礦種、各地區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置監(jiān)測、統(tǒng)計、分析研判，對管理中存在的苗頭性、傾向性問題，及時出臺指導(dǎo)性政策措施，提高礦業(yè)權(quán)審批工作科學性；以全

國統(tǒng)一配號系統(tǒng)為抓手，加強對礦業(yè)權(quán)審批全過程監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)和糾正各類違規(guī)審批行為，規(guī)范審批登記行為。

3.4充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)功能，提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)

為加快推進服務(wù)型政府建設(shè)，提供優(yōu)質(zhì)便捷服務(wù)，需要進一步優(yōu)化服務(wù)流程、創(chuàng)新服務(wù)方式，依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，建立部、省、市、縣四級審批聯(lián)網(wǎng)礦業(yè)權(quán)申請審批系統(tǒng)，使各級管理機關(guān)能在同一數(shù)據(jù)庫平臺進行審批登記，建立各級管理機關(guān)之間順暢信息溝通機制，大幅提高審批工作效率，同時避免礦業(yè)權(quán)設(shè)置重疊情況發(fā)生；建立礦業(yè)權(quán)申請人遠程申報系統(tǒng)，可通過互聯(lián)網(wǎng)提交和補充修改完善礦業(yè)權(quán)申請材料、查詢審批辦理進度、查詢擬申請的礦業(yè)權(quán)勘查開采范圍與已設(shè)礦業(yè)權(quán)重疊情況等，實現(xiàn)讓信息多跑路、群眾少跑腿；進一步完善礦業(yè)權(quán)登記信息查驗查詢方式，在許可證號查詢的

基礎(chǔ)上增加以礦業(yè)權(quán)人、項目名稱等關(guān)鍵詞查詢；建立網(wǎng)上政務(wù)平臺、移動客戶端，及時發(fā)布礦業(yè)權(quán)管理政策及相關(guān)信息，提供在線政策咨詢，進一步增強與基層管理人員、礦業(yè)權(quán)人等互動，回應(yīng)和解決礦業(yè)權(quán)審批過程中遇到的問題。

[1]國土資源部行政審批事項公開目錄[EB/OL].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201402/t20140214_1303683.htm.

[2]國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心.我國礦業(yè)權(quán)分級審批制度研究報告[R].2015.

[3]國土資源部礦產(chǎn)開發(fā)管理司.礦產(chǎn)資源開發(fā)管理常用法律法規(guī)文件匯編[M].第五版.北京：地質(zhì)出版社，2013.

[4]許書平，孔寧，車如風.我國礦業(yè)權(quán)分級審批制度研究[J].中國礦業(yè)，2016，25(5)：33-36.

[5]中華人民共和國國土資源部.中國礦產(chǎn)資源報告[R].北京：地質(zhì)出版社，2015：27.

Research into deepening the reform of mineral rights approval on streamlinging administration

XU Shu-ping1，KONG Ning1，CHE Ru-feng2

(1.Strategic Research Center for Oil & Gas Resources，Ministry of Land & Resources，Beijing 100034，China；2.School of Earth Science and Resources，China University of Geosciences (Beijing)，Beijing 100083，China)

Propelling the examination and approval of mining rights on streamlining administration，delegating more powers to lower-level governments and society，improving regulation and optimizing services，is a vital content for implementing the reform of approval system.This paper summarizes the evolution and efficiency of the reform about the mining rights approval on streamlining administration，analyzes and points out the difficulty in deepening reform，puts forward the policy suggestions，to provide reference for advancing the reform of examination and approval of mining rights on streamlining administration.

mineral right；examination and approval；decentralization

2016-01-30

許書平(1978-)，經(jīng)濟學碩士，副研究員，主要從事礦產(chǎn)資源勘查開采管理政策研究工作。

F407.1

A

1004-4051(2016)08-014-03