薛旭棟西北大學(xué)法學(xué)院，陜西　　西安　710127

行政首長出庭應(yīng)訴制度之我見

薛旭棟
西北大學(xué)法學(xué)院，陜西西安710127

2014年全國人大常委會對我國《行政訴訟法》進(jìn)行了自頒布以來的首次大修，修正案公布后引起學(xué)界與實(shí)務(wù)界的廣泛討論，其中值得關(guān)注的亮點(diǎn)之一就是增加了“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在訴訟中出庭應(yīng)訴的作用與意義不可謂不多，促進(jìn)行政糾紛的解決更是該制度存在的核心價值。對已有的觀點(diǎn)進(jìn)行分析，就保障該制度在我國的實(shí)現(xiàn)提出幾點(diǎn)建議。

行政訴訟法;行政首長;意義;完善建議

修改后的《行政訴訟法》中規(guī)定了被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的制度，更是明確了對被告拒不到庭的責(zé)任追究，以及對無正當(dāng)理由拒不到庭的，可以將此情況予以公告，并向監(jiān)察機(jī)關(guān)或其上級行政機(jī)關(guān)提出相關(guān)司法建議。

值此之際，筆者欲跟隨諸多前輩的腳步，從該制度已有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、存在意義及阻礙因素等方面入手，對其在我國的進(jìn)一步完善提出些許意見或建議。

一、國內(nèi)有關(guān)的立法現(xiàn)狀

(一)國家層面的規(guī)定

除《行政訴訟法》外，關(guān)于行政首長出庭應(yīng)訴的規(guī)定主要體現(xiàn)在:

根據(jù)2008年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》的規(guī)定，要鼓勵行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。在其2010年公布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中提到，對于行政案件，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極應(yīng)訴，并向法院提交相關(guān)的依據(jù)或其他材料。

(二)地方層面的規(guī)定

根據(jù)2012年的有關(guān)學(xué)者的調(diào)查收集顯示，關(guān)于行政首長出庭應(yīng)訴制度的規(guī)范文本中，地方層面的共有152個之多。具體來看，省一級有6個，市一級有68個等。

最早的要屬陜西省合陽縣法院曾頒布的《關(guān)于貫徹行政首長出庭應(yīng)訴制度的實(shí)施意見》，其中規(guī)定，對于機(jī)關(guān)成為被告的案件，該機(jī)關(guān)行政首長須應(yīng)訴。

具有代表性的還有:《重慶市行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴辦法》、《杭州市行政首長出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》、《深圳市人民政府法律顧問工作規(guī)則》、《舟山市行政機(jī)關(guān)行政首長出庭應(yīng)訴暫行辦法》、《江蘇新聞出版(版權(quán))局行政首長出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》以及《南陽市行政首長出庭應(yīng)訴暫行規(guī)定》等等。

二、行政首長出庭應(yīng)訴的理論基礎(chǔ)與現(xiàn)實(shí)意義

(一)理論基礎(chǔ)

就其本質(zhì)而言，行政首長出庭應(yīng)訴的理論基礎(chǔ)是憲法所確立的行政首長負(fù)責(zé)制。章志遠(yuǎn)認(rèn)為，之所以將首長負(fù)責(zé)制作為其出庭應(yīng)訴的理論基礎(chǔ)，主要因?yàn)?①

第一，是具體行政行為的“知情者”。一般而言，機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)都是行政行為做出的必要程序。即行政機(jī)關(guān)在做出具體的行政行為時，行政首長對其事實(shí)、法律依據(jù)是知情的。同時，也有學(xué)者認(rèn)為，行政首長不可能對行政行為的每個細(xì)節(jié)都非常清楚，更多的執(zhí)法行為是由其普通工作人員進(jìn)行的。②

第二，是行政爭議實(shí)質(zhì)性解決的“決斷者”。由于行政首長對于行政機(jī)關(guān)公共資源的掌握，其對于由行政行為所引起的行政糾紛的解決有著重要的作用。

第三，行政爭議源頭性預(yù)防的“責(zé)任者”。通過在法庭之上與行政相對人的辯論，有利于全面掌握該糾紛發(fā)生的原因。

(二)現(xiàn)實(shí)意義

1．行政首長出庭應(yīng)訴，能夠及時發(fā)現(xiàn)被訴行政行為的違法之處并作出更正，避免了匯報、請示和研究的過程，更有效、及時地解決了民眾的訴求，化解了民眾和政府間的矛盾，有利于行政糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。

2．該制度的實(shí)行能夠促進(jìn)行政審判的完善。行政首長出庭應(yīng)訴，表明了行政權(quán)對司法權(quán)的尊重，更有力的體現(xiàn)了法院在行政案件審判當(dāng)中應(yīng)有的地位和權(quán)威，為行政審判制度的進(jìn)一步發(fā)展和國家司法權(quán)威的進(jìn)一步提升創(chuàng)造了條件。

三、行政首長出庭應(yīng)訴制度的保障

(一)出庭的行政首長

新修改的《行政訴訟法》中并沒有對“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”作出明確的界定，而各地現(xiàn)行的規(guī)定又較為混亂，如“行政機(jī)關(guān)的法定代表人”、“行政正職與分管副職”等等。

在行政訴訟當(dāng)中，章志遠(yuǎn)教授認(rèn)為:“從理想角度看，行政機(jī)關(guān)的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人必須親自出庭，只有其確因特殊情況不能出庭的，才由副職代為出庭。”③對此，也有學(xué)者認(rèn)為在行政首長出庭應(yīng)訴的正職和副職分工上，應(yīng)具體視案件影響的大小，或者其他具體情況來確定。④

(二)行政首長出庭應(yīng)訴的情形

在現(xiàn)行行政體制下，行政首長需全面領(lǐng)導(dǎo)其管轄范圍內(nèi)的各項(xiàng)工作，由此，行政案件的數(shù)量必將越來越多，如果要求其對于每一次案件審理都到庭應(yīng)訴，顯然是不合理，也是無法實(shí)現(xiàn)的。

根據(jù)重慶市的有關(guān)規(guī)定，只有對于有重大影響的案件或負(fù)責(zé)人出庭有利于查清案件事實(shí)的。除此之外，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)包括“行政機(jī)關(guān)本年度的第一起行政訴訟案件”等。對于“第一起案件”的說法，筆者認(rèn)為這顯然是受到“開門紅”思想的影響，為何要選擇年度第一起案件呢?難道之后的第二起或最后一起案件就不重要了嗎?所以這種說法或規(guī)定是不盡合理的。

(三)不出庭的法律責(zé)任

雖然新修改的《行政訴訟法》規(guī)定了被告拒不到庭時的責(zé)任追究機(jī)制⑤，但“予以公告”和“司法建議”的做法并未真正賦予司法機(jī)關(guān)足夠的追究責(zé)任的權(quán)力;而“向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被告的上一級行政機(jī)關(guān)提出司法建議”更是變相地削弱了法院作為裁判機(jī)關(guān)的威懾力。筆者認(rèn)為值得借鑒的地方立法有，銅陵市規(guī)定，行政首長確有正當(dāng)理由不能出庭的，應(yīng)當(dāng)向人民法院說明情況;舟山市規(guī)定，無法出庭的，在事先向法院說明并得到同意的，可委托其副職出庭。

(四)建立科學(xué)的監(jiān)督和考核制度

將該制度納入考核體系，對于考核不合格的，應(yīng)取消該機(jī)關(guān)評優(yōu)的資格。運(yùn)用獎勵方式提倡行政首長出庭應(yīng)訴。同時，還應(yīng)建立行政首長不能出庭應(yīng)訴的應(yīng)急機(jī)制。在其確有正當(dāng)理由不能出庭時，應(yīng)事先向法院或有關(guān)部門提出申請，經(jīng)同意后方可委托副職。

四、余論

我們應(yīng)當(dāng)知道的是，行政首長的出庭應(yīng)訴并不是最重要的，在現(xiàn)行《行政訴訟法》中已有明確規(guī)定的前提下，如何將出庭應(yīng)訴落到實(shí)處，讓被訴行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人真正認(rèn)識到依法行政重要性，及時有效的解決民眾訴求的重要性，才是這一項(xiàng)制度建立的終極目標(biāo)。筆者認(rèn)為，行政訴訟的主要功能在于校正訴訟雙方在行政管理中官強(qiáng)民弱的格局，在訴訟中把行政機(jī)關(guān)置于與普通公民、組織平等的地位，通過法院監(jiān)督審查以實(shí)現(xiàn)司法正義，而行政首長出庭應(yīng)訴正是現(xiàn)階段下我國實(shí)現(xiàn)此種正義的重要手段與方式。

［注釋］

①章志遠(yuǎn)．行政首長出庭應(yīng)訴制度的理論基礎(chǔ)探析［N］．人民法院報，2012－04－25006．

②汪成紅．行政首長出庭應(yīng)訴制的合法性審視［J］．江南大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)，2007．12．

③章志遠(yuǎn)，顧勤芳．行政首長出庭應(yīng)訴立法面向問題研究［J］．學(xué)習(xí)論壇，2012．10．

④黃學(xué)賢．行政首長出庭應(yīng)訴的機(jī)理分析與機(jī)制構(gòu)建［J］．法治研究，2012(10)．

⑤＜行政訴訟法＞第66條第2款規(guī)定:“人民法院對被告經(jīng)傳票傳喚無正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被告的上一級行政機(jī)關(guān)提出依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議．”

［1］楊建順．行政首長出庭應(yīng)訴不宜強(qiáng)制［N］．檢察日報，2014－05 －28007．

［2］劉永榮．行政首長出庭應(yīng)訴:由行政主導(dǎo)變?yōu)樗痉ㄖ鲗?dǎo)［N］．人民法院報，2014－07－23006．

［3］林勁標(biāo)．為何行政首長“敢出庭不發(fā)聲”?［N］．人民法院報，2014－07－20002．

［4］張玉勝．“行政首長出庭應(yīng)訴”入法只是第一步［N］．檢察日報，2014 －09－03006．

［5］葉俊．行政首長出庭應(yīng)訴之辯［N］．民主與法制時報，2014－08 －18008．

D925．3

A

2095－4379－(2016)04－0183－02

薛旭棟(1990－)，男，漢族，陜西西安人，西北大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生，研究方向:憲法學(xué)與行政法學(xué)。