萬靚軍，朱 彧，劉建華

(農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心，北京 100081)

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農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認(rèn)證內(nèi)源性風(fēng)險(xiǎn)管理研究
——以無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證為例

萬靚軍，朱 彧，劉建華

(農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心，北京 100081)

以我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全官方認(rèn)證主要模式——無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證為例，從強(qiáng)化認(rèn)證管理有效性出發(fā)，全面分析了當(dāng)前認(rèn)證管理制度、審查監(jiān)管行為、組織運(yùn)行體系等方面的內(nèi)源性風(fēng)險(xiǎn)隱患，并就如何建立完善、規(guī)范的認(rèn)證管理機(jī)制，防范無公害農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)提出一些認(rèn)識(shí)和思考。

無公害農(nóng)產(chǎn)品；質(zhì)量安全；認(rèn)證；內(nèi)源性風(fēng)險(xiǎn)；管理

為發(fā)展安全優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、推進(jìn)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、提升農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，自20世紀(jì)90年代初以來，農(nóng)業(yè)部陸續(xù)啟動(dòng)了綠色食品認(rèn)證、無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證、農(nóng)業(yè)系統(tǒng)有機(jī)食品認(rèn)證和農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志登記保護(hù)工作。經(jīng)過各級(jí)政府和農(nóng)業(yè)部門20多年的努力，“三品一標(biāo)”認(rèn)證登記以保障產(chǎn)地環(huán)境、生產(chǎn)過程和產(chǎn)品質(zhì)量安全為基礎(chǔ)，在具體生產(chǎn)過程和產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上各具特色、相互補(bǔ)充，成為我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證的主導(dǎo)模式。其中，無公害農(nóng)產(chǎn)品已發(fā)展成為我國第一大官方認(rèn)證的安全農(nóng)產(chǎn)品品牌。

近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提升，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題備受社會(huì)關(guān)注，政府部門監(jiān)管責(zé)任日益加大。作為農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管的重要抓手，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證特別是無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證質(zhì)量可靠與否不僅關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認(rèn)證事業(yè)發(fā)展，而且影響社會(huì)公眾的消費(fèi)信心和政府公信力。風(fēng)險(xiǎn)管理是認(rèn)證質(zhì)量管理的重要組成部分，定期分析現(xiàn)行認(rèn)證管理制度、審查監(jiān)管行為、組織運(yùn)行體系等方面的風(fēng)險(xiǎn)隱患，研究如何建立完善、規(guī)范的認(rèn)證管理機(jī)制，防范無公害農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，提高認(rèn)證管理有效性十分必要。

1 無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證管理工作基本情況

1.1 系統(tǒng)建立了認(rèn)證管理制度

國家法律法規(guī)層面，頒布了《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《食品安全法》和《認(rèn)證認(rèn)可條例》。部門規(guī)章層面，出臺(tái)了《無公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》、《無公害農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)志管理辦法》、《無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證程序》和《無公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地認(rèn)定程序》。制度層面，農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中心(簡(jiǎn)稱“部中心”)先后制定了《無公害農(nóng)-產(chǎn)品認(rèn)證審查規(guī)范》、《無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證現(xiàn)場(chǎng)檢查規(guī)范》、《無公害農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管理規(guī)范》等重要規(guī)范性制度近50項(xiàng)，涉及文件審查、現(xiàn)場(chǎng)檢查、專家評(píng)審、證后監(jiān)管、風(fēng)險(xiǎn)防范等各個(gè)方面。地方細(xì)則層面，目前已有50余個(gè)工作機(jī)構(gòu)制定了本地區(qū)、本行業(yè)認(rèn)證審查操作細(xì)則或證后管理辦法?？偟目矗J(rèn)證管理制度基本健全。

1.2 科學(xué)制定了產(chǎn)地、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)

制定發(fā)布無公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)品類、規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)165項(xiàng)，內(nèi)容包括產(chǎn)品質(zhì)量安全指標(biāo)、產(chǎn)地環(huán)境指標(biāo)、生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范、認(rèn)證管理技術(shù)規(guī)范、抽樣檢測(cè)規(guī)范等各個(gè)方面?！妒称钒踩ā奉C布實(shí)施后，無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證檢測(cè)項(xiàng)目實(shí)施目錄制，按照“源頭控制，防患未然，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)跟進(jìn)”的原則，在采用國標(biāo)的基礎(chǔ)上，依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與預(yù)警情況實(shí)施檢測(cè)參數(shù)動(dòng)態(tài)管理。目前，已制定實(shí)施了58類無公害農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)目錄，發(fā)布實(shí)施13類生產(chǎn)過程控制標(biāo)準(zhǔn)，另外，產(chǎn)地環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品抽樣、現(xiàn)場(chǎng)檢查等標(biāo)準(zhǔn)正在修訂。至此，涵蓋絕大部分食用農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)地環(huán)境、生產(chǎn)過程和產(chǎn)品目錄標(biāo)準(zhǔn)體系基本建成。

1.3 嚴(yán)格推進(jìn)各項(xiàng)制度落實(shí)

整個(gè)系統(tǒng)通過強(qiáng)化多方面措施扎實(shí)推進(jìn)制度落實(shí)，提高工作規(guī)范性。一是嚴(yán)格審查。實(shí)行縣—地市—省—分中心—部中心(專家委員會(huì))五級(jí)審查機(jī)制，突出各環(huán)節(jié)審查重點(diǎn)，明確職責(zé)分工。二是強(qiáng)化培訓(xùn)。近年來，部中心組織各地開展檢測(cè)機(jī)構(gòu)人員培訓(xùn)、師資培訓(xùn)、檢查員培訓(xùn)、內(nèi)檢員培訓(xùn)，培訓(xùn)人員10萬余人次。通過強(qiáng)化培訓(xùn)提高了整個(gè)體系隊(duì)伍能力，尤其是規(guī)范檢測(cè)、規(guī)范審核的能力。三是定期督查。自2007年起，中心組織實(shí)施了年度綜合檢查計(jì)劃，重點(diǎn)督查地方工作機(jī)構(gòu)的責(zé)任落實(shí)情況和工作規(guī)范性。各地定期組織開展投入品使用、標(biāo)志使用等專項(xiàng)檢查和產(chǎn)品質(zhì)量抽檢工作。四是加強(qiáng)管理。先后制定并實(shí)施《無公害農(nóng)產(chǎn)品工作機(jī)構(gòu)管理辦法》、《全國無公害農(nóng)產(chǎn)品定點(diǎn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)管理辦法》、《無公害農(nóng)產(chǎn)品檢查員管理辦法》等管理制度，通過強(qiáng)化機(jī)構(gòu)、人員職責(zé)要求進(jìn)一步規(guī)范工作行為。

2 無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證風(fēng)險(xiǎn)來源

多年的發(fā)展實(shí)踐表明，通過無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證，有力地促進(jìn)并提高了各地農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。各級(jí)工作機(jī)構(gòu)在規(guī)范認(rèn)證行為的同時(shí)，通過認(rèn)證服務(wù)讓申請(qǐng)主體更好地掌握生產(chǎn)管理規(guī)范和技術(shù)，提高了全程管理控制能力，減少了相關(guān)質(zhì)量安全事故的發(fā)生。無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證是一種建立在雙向保證基礎(chǔ)上的誠信機(jī)制，是對(duì)生產(chǎn)主體及其產(chǎn)品具備按照規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)要求實(shí)施相關(guān)活動(dòng)能力的證實(shí)，其自身也有局限性，如即時(shí)性、隨機(jī)性和客體性等，不能實(shí)時(shí)地見證生產(chǎn)管理體系的運(yùn)行和所有產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，因此在證書有效期內(nèi)的絕大部分時(shí)間里，認(rèn)證的有效性需要獲證主體自身的規(guī)范運(yùn)行。從這一點(diǎn)上來說，認(rèn)證是獲證主體的一種承諾。如果獲證主體不履行認(rèn)證申請(qǐng)時(shí)的承諾，認(rèn)證有效性再高也反映不出生產(chǎn)管理實(shí)際狀況，認(rèn)證的誠信機(jī)制將不能真正發(fā)揮作用。

因此，無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證的風(fēng)險(xiǎn)主要存在于兩個(gè)方面：一是外源性風(fēng)險(xiǎn)，如前所述，該類風(fēng)險(xiǎn)受現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)管理現(xiàn)狀和特點(diǎn)決定，是行業(yè)本身所特有的。二是內(nèi)源性風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)是由認(rèn)證制度、檢查員素質(zhì)、資源條件等因素的不確定性和差異性引起的。本研究主要針對(duì)無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證內(nèi)源性風(fēng)險(xiǎn)，即來自技術(shù)制度、認(rèn)證行為、組織體系等方面的因素風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究。

2.1 技術(shù)制度風(fēng)險(xiǎn)

2.1.1 認(rèn)證準(zhǔn)入條件方面 生產(chǎn)者是產(chǎn)品質(zhì)量的第一責(zé)任人，任何政府主管部門和質(zhì)檢技術(shù)機(jī)構(gòu)都無法代替生產(chǎn)者對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量的決定性作用。按照無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證相關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)具備國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的資質(zhì)條件，具有組織管理無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和承擔(dān)責(zé)任追溯的能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村民委員會(huì)和非生產(chǎn)性的農(nóng)技推廣、科學(xué)研究機(jī)構(gòu)除外。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍處于初級(jí)階段，生產(chǎn)主體規(guī)模化、組織化程度較低，質(zhì)量管理能力還有待提高。部分“公司+農(nóng)戶”、農(nóng)民專業(yè)合作組織等主體由于涉及眾多農(nóng)戶，多為“分戶生產(chǎn)、統(tǒng)一收購”型，存在質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)；以個(gè)人作為申報(bào)主體的，因法律約束不足，潛在風(fēng)險(xiǎn)較大。另外，認(rèn)證產(chǎn)品目錄中如蜂蜜等產(chǎn)品生產(chǎn)過程中普遍存在轉(zhuǎn)場(chǎng)問題，質(zhì)量安全難以控制，認(rèn)證風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大。

2.1.2 復(fù)查換證要求方面 復(fù)查換證是指證書三年有效期滿后按要求提交相關(guān)材料申請(qǐng)換發(fā)新證書的過程?？紤]到生產(chǎn)主體已有生產(chǎn)管理無公害農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)，中心現(xiàn)行文件規(guī)定簡(jiǎn)化了復(fù)查換證申報(bào)材料，僅須提交《申請(qǐng)和審查報(bào)告》、《無公害農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地認(rèn)定證書》、《無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證現(xiàn)場(chǎng)檢查報(bào)告》和《無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證信息登錄表》(電子版)等4份材料。同時(shí)要求各級(jí)工作機(jī)構(gòu)在審查過程中，要落實(shí)對(duì)換證產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)控制職責(zé)，根據(jù)本地區(qū)生產(chǎn)管理實(shí)際科學(xué)提出檢測(cè)要求，未實(shí)施檢測(cè)的，應(yīng)在《申請(qǐng)和審查報(bào)告》的“產(chǎn)品認(rèn)證初審意見”欄中對(duì)該產(chǎn)品在證書有效期內(nèi)質(zhì)量是否穩(wěn)定，以及是否出現(xiàn)過質(zhì)量安全事故情況予以說明。雖然該制度旨在前移認(rèn)證審核重心，落實(shí)地方管理責(zé)任，提高工作實(shí)效，但實(shí)踐中，一些省級(jí)工作機(jī)構(gòu)對(duì)如何科學(xué)劃定適用名錄缺乏制度安排，對(duì)證后監(jiān)管、監(jiān)測(cè)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，而是簡(jiǎn)單執(zhí)行了申報(bào)材料便捷化要求，致使產(chǎn)地產(chǎn)品質(zhì)量可能存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2.1.3 證后監(jiān)管制度方面 無公害農(nóng)產(chǎn)品證后監(jiān)管工作的主要指導(dǎo)文件是《無公害農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與標(biāo)志監(jiān)督管理規(guī)范》(以下簡(jiǎn)稱“規(guī)范”)，由于制定時(shí)間較早，各項(xiàng)規(guī)定相對(duì)原則。一是未對(duì)檢查程序作出安排?！兑?guī)范》僅對(duì)產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量、區(qū)域范圍、生產(chǎn)記錄、證書有效性、投入品使用、生產(chǎn)操作規(guī)程及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行等情況作出檢查評(píng)價(jià)要求，未對(duì)具體監(jiān)督檢查內(nèi)容及程序做出詳細(xì)的規(guī)定。二是缺乏評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行《規(guī)范》對(duì)監(jiān)管檢查情況缺乏評(píng)價(jià)方法和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致監(jiān)督檢查結(jié)論主要依賴于檢查人員主觀判斷，難以識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。三是對(duì)收集檢查證據(jù)無明確規(guī)定?！兑?guī)范》未對(duì)監(jiān)管人員在監(jiān)督檢查中應(yīng)采集的“客觀證據(jù)”如照片、樣品、訪談?dòng)涗浀茸雒鞔_規(guī)定，事后難以進(jìn)行責(zé)任追溯和追究。四是對(duì)標(biāo)志使用管理要求過于原則。《規(guī)范》僅對(duì)部中心及省級(jí)無公害農(nóng)產(chǎn)品工作機(jī)構(gòu)提出了每年應(yīng)當(dāng)對(duì)中等以上城市開展一次標(biāo)志使用檢查的要求。同時(shí)，對(duì)獲證主體如何使用和管理標(biāo)志缺乏細(xì)化規(guī)定。

2.2 認(rèn)證行為風(fēng)險(xiǎn)

2.2.1 認(rèn)證審查方面 目前實(shí)施的逐級(jí)審查審核把關(guān)的機(jī)制，目的是充分發(fā)揮各級(jí)工作機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)和作用，提高認(rèn)證的有效性。但執(zhí)行中存在個(gè)別工作機(jī)構(gòu)審核不細(xì)致、把關(guān)不嚴(yán)格和審查時(shí)限要求不落實(shí)等問題。特別是部分工作機(jī)構(gòu)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查工作不重視，檢查任務(wù)落實(shí)不到位，工作不細(xì)致，報(bào)告填寫不規(guī)范、反映情況不真實(shí)，嚴(yán)重影響了復(fù)審、終審環(huán)節(jié)對(duì)認(rèn)證產(chǎn)品質(zhì)量安全性的評(píng)判。

2.2.2 抽樣檢測(cè)方面 在抽樣檢測(cè)過程中，所抽取樣本的代表性，關(guān)系到是否能真實(shí)反映無公害農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平。工作中，由于工作人員的素質(zhì)和認(rèn)識(shí)缺陷，存在以下幾個(gè)方面問題：一是抽樣人員不嚴(yán)格按《無公害農(nóng)產(chǎn)品抽樣規(guī)范》操作，使隨機(jī)抽樣可能變成“隨便”抽樣，缺乏科學(xué)性和代表性。二是樣品采集后，未按要求條件保存、運(yùn)輸，造成樣品檢測(cè)結(jié)果不能反應(yīng)實(shí)際藥殘問題。三是樣品抽樣時(shí)間不規(guī)范，造成檢測(cè)結(jié)果不能反映實(shí)際情況。

2.2.3 監(jiān)督檢查方面 由于農(nóng)產(chǎn)品生長(zhǎng)時(shí)間長(zhǎng)、品種多、生產(chǎn)區(qū)域分布廣，僅靠目前中心和省級(jí)工作機(jī)構(gòu)一年組織若干次的實(shí)地檢查，無法落實(shí)質(zhì)量監(jiān)控要求，以致有的獲證產(chǎn)品在3年有效期內(nèi)未接受過監(jiān)督檢查。另外，由于缺乏監(jiān)管經(jīng)費(fèi)保障，各地對(duì)無公害農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測(cè)覆蓋面小，對(duì)產(chǎn)地環(huán)境的監(jiān)測(cè)比例更低，不能有效地監(jiān)測(cè)和識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 認(rèn)證組織風(fēng)險(xiǎn)

近年來，貫穿部省地縣的無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證組織機(jī)構(gòu)和工作體系基本建立，為無公害農(nóng)產(chǎn)品發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。隨著認(rèn)證工作的全面推進(jìn)和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管要求的進(jìn)一步加強(qiáng)，體系的完整性和協(xié)調(diào)性、認(rèn)證技術(shù)和能力、認(rèn)證檢查員和專家隊(duì)伍建設(shè)等方面仍相對(duì)薄弱。

2.3.1 組織機(jī)構(gòu)體系方面 雖然全國各省級(jí)無公害農(nóng)產(chǎn)品工作機(jī)構(gòu)都已建立，但類型各異，工作參差不齊：有的是行政處室，有的是專職事業(yè)單位，還有的是加牌兼職，而且將近1/5的地市和1/3的區(qū)縣沒有相應(yīng)的無公害農(nóng)產(chǎn)品工作機(jī)構(gòu)。另外，一套完整的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認(rèn)證組織體系除了認(rèn)證機(jī)構(gòu)以外，往往還包括認(rèn)證咨詢和生產(chǎn)管理技術(shù)培訓(xùn)體系。但目前咨詢和技術(shù)培訓(xùn)力量不足，質(zhì)量安全認(rèn)證與農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)管理技術(shù)推廣銜接不夠，使得認(rèn)證主體在標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、科學(xué)化管理方面缺乏有效的培訓(xùn)和指導(dǎo)。

2.3.2 專業(yè)技術(shù)人才方面 由于無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證體系建立的時(shí)間不長(zhǎng)，加上對(duì)認(rèn)證人員的培訓(xùn)不足，一些工作機(jī)構(gòu)在人員、條件等方面不能滿足認(rèn)證要求，認(rèn)證能力有限。在工作隊(duì)伍方面，省級(jí)工作機(jī)構(gòu)的人手(負(fù)責(zé)無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證管理工作)普遍比較緊張，3～5人、少則1人，而且變動(dòng)頻繁。地縣兩級(jí)差距更大，絕大部分是兼職人員。在能力建設(shè)方面，目前除3年1次的檢查員、內(nèi)檢員注冊(cè)培訓(xùn)外，有針對(duì)性開展審查監(jiān)管能力方面的培訓(xùn)工作有限，一些檢查員對(duì)相關(guān)制度規(guī)范特別是新制度、新要求理解不深、掌握不透，制約了無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證質(zhì)量的穩(wěn)定提升。

3 無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證風(fēng)險(xiǎn)防范措施

從風(fēng)險(xiǎn)理論上講，有效控制認(rèn)證風(fēng)險(xiǎn)的途徑主要有三種[2]：(1)風(fēng)險(xiǎn)回避。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率很高、影響比較嚴(yán)重、在一定階段一定范圍或者條件下無特別可靠的方法對(duì)其進(jìn)行控制時(shí)，可以考慮放棄該認(rèn)證項(xiàng)目。如，現(xiàn)行無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證制度不受理非生產(chǎn)性主體和加工產(chǎn)品的申請(qǐng)等。(2)風(fēng)險(xiǎn)控制。建立并實(shí)施嚴(yán)格、規(guī)范、科學(xué)的管理制度，對(duì)認(rèn)證全過程進(jìn)行管控。這也是無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證風(fēng)險(xiǎn)管理的核心任務(wù)。(3)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。特別是對(duì)不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)，用簽訂合同等手段，將部分損失轉(zhuǎn)移給第三方。這在國內(nèi)外第三方認(rèn)證活動(dòng)中較為常見，因?yàn)闊o公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證的是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全官方認(rèn)證行為，在這方面暫不考慮建立相關(guān)措施。

根據(jù)前文風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)價(jià)結(jié)果，結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)控制理論和現(xiàn)階段農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全發(fā)展形勢(shì)及監(jiān)管工作要求，可以考慮綜合建立實(shí)施以下措施防控?zé)o公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證風(fēng)險(xiǎn)。

3.1 修訂認(rèn)證管理辦法

可以從以下幾個(gè)方面對(duì)《無公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》內(nèi)容進(jìn)行修訂：一是提高認(rèn)證準(zhǔn)入門檻。結(jié)合當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)管理現(xiàn)狀，現(xiàn)階段重點(diǎn)對(duì)規(guī)?；?、組織化程度較高的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施認(rèn)證，暫時(shí)規(guī)避對(duì)不在法律法規(guī)調(diào)整范圍內(nèi)的主體的認(rèn)證活動(dòng)。二是明確縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門對(duì)無公害農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量及標(biāo)志的監(jiān)督管理職責(zé)，規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)將無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)管理、產(chǎn)品質(zhì)量和標(biāo)志使用等情況納入農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法檢查內(nèi)容。同時(shí)，要明確各級(jí)工作機(jī)構(gòu)特別是省級(jí)機(jī)構(gòu)職責(zé)、人員配備和管理制度建設(shè)要求。三是嚴(yán)格、細(xì)化處罰情形設(shè)置，對(duì)不合格產(chǎn)品、產(chǎn)地一律實(shí)行撤證并依法進(jìn)行處罰。四是強(qiáng)化對(duì)認(rèn)證標(biāo)志使用管理。實(shí)行認(rèn)證產(chǎn)品強(qiáng)制使用標(biāo)志制度，由部中心根據(jù)工作實(shí)際發(fā)布強(qiáng)制用標(biāo)目錄，強(qiáng)化對(duì)認(rèn)證產(chǎn)品的質(zhì)量追溯。

3.2 完善審查監(jiān)管制度

一是強(qiáng)化審查指導(dǎo)，嚴(yán)格復(fù)查換證要求。提高復(fù)查換證抽檢比例，對(duì)本地區(qū)例行監(jiān)測(cè)中存在質(zhì)量安全問題的產(chǎn)品類別，換證時(shí)一律要求提交檢測(cè)報(bào)告。二是細(xì)化監(jiān)管規(guī)范。從監(jiān)督檢查內(nèi)容、程序、評(píng)價(jià)方法等方面進(jìn)一步明確監(jiān)督檢查要求，增強(qiáng)可操作性。探索實(shí)施證后年檢制度，將投入品的使用、生產(chǎn)檔案的完善及標(biāo)志使用等內(nèi)容納入年檢工作，并作為產(chǎn)品復(fù)查換證依據(jù)。同時(shí)，大幅提高監(jiān)督抽檢覆蓋面，根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)地區(qū)和產(chǎn)品的監(jiān)督檢查頻率，對(duì)問題多發(fā)地區(qū)和風(fēng)險(xiǎn)隱患較大產(chǎn)品實(shí)行再評(píng)審制度。三是修訂產(chǎn)地環(huán)境、產(chǎn)品質(zhì)量抽樣標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步規(guī)范抽樣、檢測(cè)工作及報(bào)告填寫，保障產(chǎn)地、產(chǎn)品質(zhì)量安全。

3.3 強(qiáng)化工作機(jī)構(gòu)考評(píng)

一是完善認(rèn)證審查工作質(zhì)量督導(dǎo)檢查制度。在總結(jié)當(dāng)前工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確工作程序、人員安排、檢查項(xiàng)目、評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和檢查頻率等要求，完善制度化規(guī)定，推動(dòng)落實(shí)屬地管理責(zé)任。二是制定實(shí)施工作機(jī)構(gòu)年度考評(píng)辦法。將各級(jí)機(jī)構(gòu)審查質(zhì)量、時(shí)限要求落實(shí)情況作為重要考評(píng)指標(biāo)，建立依考核獎(jiǎng)懲制度。同時(shí)，充分利用政府、行業(yè)和媒體的監(jiān)督作用，建立對(duì)各級(jí)工作機(jī)構(gòu)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)臨時(shí)考核評(píng)價(jià)機(jī)制，加大通報(bào)、退出力度，提高各級(jí)機(jī)構(gòu)認(rèn)證風(fēng)險(xiǎn)成本，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。

3.4 提升體系隊(duì)伍能力

充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)部門的技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì)，以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管體系建設(shè)為基礎(chǔ)，建立健全各級(jí)無公害農(nóng)產(chǎn)品工作機(jī)構(gòu)，加快體系隊(duì)伍向縣、鄉(xiāng)兩級(jí)延伸，前移工作重心，從源頭管控風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)認(rèn)證檢查員、內(nèi)檢員的能力建設(shè)，制定相應(yīng)的培訓(xùn)計(jì)劃，有重點(diǎn)、分步驟地強(qiáng)化認(rèn)證業(yè)務(wù)和生產(chǎn)管理技術(shù)培訓(xùn)，通過建立省際交流檢查機(jī)制，提高檢查員的綜合素質(zhì)，包括檢查能力、審查能力和服務(wù)能力。另外，充分利用社會(huì)資源，聘請(qǐng)知名的專家或?qū)W者參與認(rèn)證、培訓(xùn)，擴(kuò)充專家評(píng)審委員會(huì)等技術(shù)專家隊(duì)伍，分解認(rèn)證風(fēng)險(xiǎn)和提高認(rèn)證水平。

3.5 建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

通過培訓(xùn)和學(xué)習(xí)交流，在各級(jí)工作機(jī)構(gòu)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)中普及風(fēng)險(xiǎn)管理理論，提高風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，積極指導(dǎo)各級(jí)工作機(jī)構(gòu)建立實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)預(yù)警機(jī)制，通過各種信息渠道，包括：獲證主體滿意度調(diào)查、消費(fèi)者投訴、專家評(píng)審、內(nèi)審自查、檢驗(yàn)檢測(cè)、網(wǎng)絡(luò)輿情等收集有關(guān)可能導(dǎo)致認(rèn)證風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的信息。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果制定應(yīng)急預(yù)案，以便一旦發(fā)生重大質(zhì)量問題能及時(shí)采取有力措施遏制危機(jī)，有效減少危機(jī)帶來的損害[3]。通過實(shí)施無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證風(fēng)險(xiǎn)管理，盡早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，防患于未然?！?/p>

[1]劉新錄.“十三五”我國無公害農(nóng)產(chǎn)品及農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志發(fā)展目標(biāo)及路徑分析[J].農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全，2016，2：7-10.

[2]王獻(xiàn)新.國內(nèi)認(rèn)證機(jī)構(gòu)面臨的認(rèn)證風(fēng)險(xiǎn)及有效控制[J].中國認(rèn)證認(rèn)可，2008，3：13-16.

[3]崔野韓，劉鵬程，袁玉偉.農(nóng)業(yè)部級(jí)質(zhì)檢機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理和質(zhì)量控制研究[J].農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量與安全，2012，1：45-47.

[4]張星聯(lián)，等.我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)交流特點(diǎn)及消費(fèi)者滿意度分析[J].中國食物與營養(yǎng)，2015，21(4)：5-9.

[5]劉建華，等.我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全生產(chǎn)現(xiàn)狀及對(duì)策建議[J].中國食物與營養(yǎng)，2015，21(12)：5-9.

(責(zé)任編輯 李婷婷)

Endogenous Risk Management of Quality and Safety Certification of Agricultural Products——A Case Study of Safe Agro-food Certification

WAN Liang-jun，ZHU Yu，LIU Jian-hua

(Center for Agro-food Quality & Safety，Ministry of Agriculture，Beijing 100081，China)

The certification of safe agro-food is the mainstream model of the official certification of agricultural products quality and safety.Taking it as an example，this article analyzed the potential risks of the certification management system，audit and supervision，organization and operation system，and put forward some reflection and proposal about how to establish perfect and standardize certification management system，in order to prevent the risk of the safe agro-food quality.

safe agro-food； quality and safety；certification；endogenous risk；management

萬靚軍(1979— )，男，博士，高級(jí)農(nóng)藝師，研究方向：無公害農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證及質(zhì)量安全政策。