李計(jì)遠(yuǎn)

（中南大學(xué) 湖南 長(zhǎng)沙 410083）

試論我國(guó)社區(qū)協(xié)商民主的困境及對(duì)策

李計(jì)遠(yuǎn)

（中南大學(xué) 湖南 長(zhǎng)沙 410083）

社區(qū)是城市發(fā)展與治理的最基本單位，在社會(huì)治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但在具體的實(shí)踐中，社區(qū)協(xié)商民主的發(fā)展仍面臨著許多困境，本文從社區(qū)制度、政府職能轉(zhuǎn)變以及社區(qū)成員參與意識(shí)等方面入手，有針對(duì)性的提出了破解途徑。

城市社區(qū)；協(xié)商民主；對(duì)策

基層協(xié)商民主連同其他領(lǐng)域的協(xié)商民主內(nèi)容與形式，共同構(gòu)成了我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主的制度體系。鑒于社會(huì)主義協(xié)商民主對(duì)于治國(guó)理政的重要意義，黨的十八大以來(lái)，發(fā)展和完善社會(huì)主義協(xié)商民主制度被一再?gòu)?qiáng)調(diào)，有關(guān)發(fā)展理念逐漸明晰，指導(dǎo)意見(jiàn)也相繼出臺(tái)。黨的十八大報(bào)告中首次提出要“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。”1黨的十八屆三中全會(huì)又做出，“協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)”的表述，進(jìn)一步對(duì)基層協(xié)商民主做出了指示，要求“開(kāi)展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化?！?015年2月，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主內(nèi)涵做出了深刻闡釋?zhuān)瑸槿珖?guó)開(kāi)展城鄉(xiāng)基層協(xié)商民主建設(shè)提供了針對(duì)性指導(dǎo)意見(jiàn)。社區(qū)從群眾自治組織的這個(gè)角度，在實(shí)踐社區(qū)群眾自治的過(guò)程中積累了一些經(jīng)驗(yàn)，有效的推動(dòng)了我國(guó)基層協(xié)商民主的發(fā)展，同時(shí)，社區(qū)中的這些實(shí)踐已經(jīng)成為吸納群眾參與公共事務(wù)決策，化解矛盾的重要途徑。但是，在社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐的過(guò)程中，還是遇到了很多困難，而使用什么樣的對(duì)策來(lái)解決社區(qū)協(xié)商民主在發(fā)展中遇到的困難，成為了我們需要關(guān)注的重點(diǎn)。

一、城市社區(qū)協(xié)商民主的困境成因

我國(guó)基層協(xié)商民主的諸多實(shí)踐方式在城市社區(qū)的成功上演為我們進(jìn)行下一步發(fā)展城市社區(qū)協(xié)商民主提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。但是由于我國(guó)的地域遼闊，且東西部經(jīng)濟(jì)差距較大，導(dǎo)致這些有著自身獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的基層協(xié)商民主實(shí)踐方式無(wú)法在全國(guó)范圍內(nèi)形成具有廣泛代表性和高度認(rèn)可性的理性共識(shí)，不免會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題和困難。因此在實(shí)踐中，我國(guó)的社區(qū)協(xié)商民主仍面臨著一些困境。

（一）社區(qū)協(xié)商民主的制度規(guī)范缺失

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)城市社區(qū)居民參與方面的法律法規(guī)呈現(xiàn)粗放性、原則性的特點(diǎn)，很少有涉及社區(qū)協(xié)商民主制度的具體規(guī)定，嚴(yán)重影響了進(jìn)一步發(fā)展社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)際效果。主要表現(xiàn)為：第一，對(duì)居民參與權(quán)利的保障不完善?！冻鞘芯用裎瘑T會(huì)組織法》規(guī)定的居民權(quán)利主要是選舉權(quán)與被選舉權(quán)，對(duì)其他的居民參與權(quán)利以及居民參與權(quán)利的救濟(jì)途徑規(guī)定甚少。以社區(qū)選舉為例，有些地方在選舉中存在程序不合法、不透明的現(xiàn)象，但沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)此進(jìn)行約束。第二，一些法律規(guī)定過(guò)于原則化。制度供給是居民能有效參與的重要保障，但當(dāng)賦予居民參與權(quán)利的制度過(guò)于原則化和抽象化時(shí)，在執(zhí)行的過(guò)程中不可避免會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。比如，城市社區(qū)居委會(huì)作為“基層群眾性自治組織”的地位不容質(zhì)疑，但這種原則性規(guī)定缺乏實(shí)際可操作性，相關(guān)法律并沒(méi)有對(duì)社區(qū)居委會(huì)的自治性質(zhì)、自治領(lǐng)域加以明確解釋?zhuān)@使得社區(qū)居委會(huì)在開(kāi)展工作時(shí)會(huì)顯得很雜亂，使社區(qū)居民對(duì)社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)踐沒(méi)有信心。第三，相關(guān)法律規(guī)定存在滯后性。比如《街道辦事處組織條例》、《城市居民委員會(huì)組織法》等都是在社區(qū)建設(shè)初始階段制定的，當(dāng)前已經(jīng)明顯不能適應(yīng)社區(qū)治理和在社區(qū)推進(jìn)協(xié)商民主的需要，存在嚴(yán)重的滯后性，同時(shí)，這也在很大程度上影響了居民對(duì)參與社區(qū)協(xié)商民主的積極性。2

（二）政府對(duì)社區(qū)治理的行政干預(yù)過(guò)多

我國(guó)的社區(qū)治理是在政府強(qiáng)力主導(dǎo)下進(jìn)行的，因?yàn)檎鄬?duì)于其他組織更具有資源優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和效率優(yōu)勢(shì)，所消耗的成本相對(duì)而言較小。但在社區(qū)治理過(guò)程中，我們不應(yīng)該從公共資源配置的角度而是應(yīng)該從公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)的角度來(lái)考慮問(wèn)題。《城市居民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定：“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。”同時(shí)也規(guī)定：“不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)構(gòu)對(duì)居民委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作?！币虼耍捌渑沙鰴C(jī)構(gòu)與社區(qū)居委會(huì)不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而應(yīng)該是指導(dǎo)、支持和幫助的關(guān)系。但是在現(xiàn)實(shí)中，由于政府在推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的過(guò)程里不可避免地?fù)?dān)負(fù)起了大量社區(qū)管理的工作，并將這部分工作下放給基層的社區(qū)居民委員會(huì)來(lái)承擔(dān)，使得社區(qū)居委會(huì)又履行著很多本應(yīng)該由政府承擔(dān)的職能，例如，治安防范、計(jì)劃生育、環(huán)境整治、外來(lái)人口管理等職能，繁重的行政性事務(wù)使得居委會(huì)根本沒(méi)有時(shí)間去了解社區(qū)居民的實(shí)際需求，更不用說(shuō)很好地行使社區(qū)自治功能。另外，由于社區(qū)居民委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是依靠政府的撥款，結(jié)構(gòu)單一，在這種情況下，居委會(huì)只能服從相關(guān)政府部門(mén)的決定，變成行政組織的“嘴”或“腿”。而這些都會(huì)導(dǎo)致城市社區(qū)居民對(duì)社區(qū)居民委員會(huì)的認(rèn)同度降低，使居民參與社區(qū)公共事務(wù)的積極性也隨之減弱。

（三）社區(qū)主體參與意識(shí)仍不強(qiáng)

長(zhǎng)久以來(lái)，由于政府權(quán)力的高度集中，以及政府和社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系嚴(yán)重錯(cuò)位，形成了社區(qū)居民被動(dòng)參與和服從的情形。加之改革開(kāi)放以后，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，公民個(gè)體的功利主義思想日漸盛行，使得鄰里之間、社區(qū)居民之間缺乏足夠的信任。加上大部分社區(qū)居民對(duì)社區(qū)共同治理、社區(qū)發(fā)展的目標(biāo)都不太了解，只是被動(dòng)地接受上級(jí)部門(mén)的安排，并且對(duì)自己在社區(qū)治理中的權(quán)利和義務(wù)也不太明確，這種意識(shí)不清晰甚至無(wú)意識(shí)的狀態(tài)導(dǎo)致社區(qū)協(xié)商民主缺乏生長(zhǎng)的土壤，即使有了一些居民參與協(xié)商，也只是流于形式。另外，社區(qū)缺乏利益機(jī)制。因?yàn)榫用裨趨⑴c協(xié)商時(shí)都會(huì)選擇對(duì)自己有益（物質(zhì)利益和精神利益）的活動(dòng)。如果社區(qū)居民認(rèn)為該社區(qū)活動(dòng)與他們的利益無(wú)關(guān)，參與其中并不能為他們帶來(lái)任何利益，那么他們的參與動(dòng)機(jī)就會(huì)降低，直至放棄自己的參與行為。

二、發(fā)展社區(qū)協(xié)商民主的對(duì)策

目前，在社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐中存在的這些問(wèn)題，其根源就在于，社區(qū)還存在協(xié)商制度缺失、政府行政干預(yù)過(guò)多、以及協(xié)商主體意識(shí)弱等問(wèn)題。所以我們要通過(guò)社區(qū)協(xié)商民主的實(shí)踐來(lái)推動(dòng)社區(qū)自治，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化，就要從以下的幾個(gè)方面來(lái)解決社區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐中存在的問(wèn)題。

（一）完善社區(qū)協(xié)商民主的“三會(huì)”制度

社區(qū)協(xié)商民主的“三會(huì)”制度是指聽(tīng)證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)和評(píng)議會(huì)。是依據(jù)《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》的有關(guān)規(guī)定，以社區(qū)居民為主體以處理社區(qū)事務(wù)的協(xié)商、調(diào)處、評(píng)議的機(jī)制，為居民自治搭建的制度平臺(tái)。其中，聽(tīng)證會(huì)需要在事前進(jìn)行，便于社區(qū)群眾對(duì)社區(qū)建設(shè)和管理中的項(xiàng)目以及涉及群眾性、社區(qū)性、公益性的重大工作和事項(xiàng)進(jìn)行事先論證。協(xié)調(diào)會(huì)是事中“協(xié)調(diào)”，是居委會(huì)對(duì)社區(qū)群眾之間產(chǎn)生的矛盾和利益沖突，包括社區(qū)居民與社區(qū)單位之間的矛盾，社區(qū)居民、單位與政府派駐社區(qū)機(jī)構(gòu)之間的矛盾，通過(guò)召開(kāi)協(xié)調(diào)會(huì)進(jìn)行民主協(xié)商解決的制度。完善協(xié)調(diào)會(huì)的制度，不但能明確參與者、組織者、協(xié)商程序等，而且通過(guò)事前準(zhǔn)備與結(jié)果處置，在會(huì)前掌握各方態(tài)度，有效把握矛盾的進(jìn)展情況，制定解決預(yù)案，對(duì)協(xié)商達(dá)成的合意要以書(shū)面合同的形式給予保存，如協(xié)調(diào)達(dá)不成一致意見(jiàn)，也應(yīng)有會(huì)議紀(jì)錄留存，并尋求其他途徑解決的方案。評(píng)議會(huì)則是事后評(píng)議，即社區(qū)組織社區(qū)群眾對(duì)居委會(huì)成員、社區(qū)工作者、以及政府派駐社區(qū)工作人員在社區(qū)履行職責(zé)、發(fā)揮作用的情況進(jìn)行綜合考評(píng)的制度。完善評(píng)議會(huì)制度，首先要確定好評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)。其次通過(guò)開(kāi)展民意調(diào)查等方式，實(shí)現(xiàn)多維度、開(kāi)放式的考核。再次要對(duì)評(píng)議對(duì)象的工作績(jī)效進(jìn)行分析與改正。最后對(duì)評(píng)議結(jié)果實(shí)行等級(jí)劃分，納入社區(qū)工作者年度考核指標(biāo)，以考核形式約束激勵(lì)機(jī)制，督促社區(qū)工作者積極認(rèn)真地開(kāi)展協(xié)商民主工作。

（二）創(chuàng)建引導(dǎo)型政府

為消除社區(qū)日益嚴(yán)重的政府主導(dǎo)傾向，進(jìn)一步發(fā)揮社區(qū)自治功能，建立引導(dǎo)型政府勢(shì)在必行。一方面，政府通過(guò)制定政策法規(guī)，規(guī)范社區(qū)的自治行為，指導(dǎo)社區(qū)依法制定自治章程，履行自治職能，并逐步把社區(qū)管理權(quán)力剝離給社區(qū)自治組織；同時(shí)，在社區(qū)開(kāi)展社會(huì)治理和公共服務(wù)，并與其他社會(huì)組織、居民共同建立集體操作規(guī)則，合作治理社區(qū)事物。政府角色的轉(zhuǎn)變不但為社區(qū)公共空間的建構(gòu)讓渡了更多的空間，而且通過(guò)引導(dǎo)作用的發(fā)揮，推動(dòng)了社區(qū)各種力量的聚合，促進(jìn)了社區(qū)協(xié)商民主制度的發(fā)展。

（三）培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識(shí)

社區(qū)協(xié)商民主的建設(shè)離不開(kāi)社區(qū)居民的參與，所以，培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識(shí)，是推動(dòng)社區(qū)協(xié)商民主發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。而要培養(yǎng)居民的協(xié)商參與意識(shí)，首先，要提升參與主體的文化素養(yǎng)。使其能不斷增強(qiáng)對(duì)協(xié)商民主及其基本內(nèi)涵、價(jià)值、機(jī)制、效果等方面的認(rèn)識(shí)。其次，社區(qū)開(kāi)展協(xié)商民主活動(dòng)時(shí)，要加大宣傳力度，從而增加居民的主動(dòng)性和參與性，增強(qiáng)居民的民主意識(shí)以及權(quán)利意識(shí)。最后，社區(qū)居委會(huì)應(yīng)該主動(dòng)向社區(qū)居民征集協(xié)商議題，認(rèn)真傾聽(tīng)居民的意見(jiàn)和建議，切實(shí)解決關(guān)系社區(qū)居民切身利益的急事、難事，維護(hù)廣大社區(qū)居民的公共利益，才能激發(fā)居民的參與熱情，提升居民對(duì)社區(qū)的歸屬感。

[1]中共中央文獻(xiàn)研究室，十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編：上[M].北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014:21

[2]程彬:《基層民主協(xié)商制度研究》[M]。上海：上海人民出版社，2015年，第152頁(yè)。