宋崇迪

江蘇道文律師事務所，江蘇　淮安　223001

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“毛地掛牌、凈地交付”出讓方式的法律問題研究

宋崇迪

江蘇道文律師事務所，江蘇淮安223001

摘要：我國現(xiàn)行土地出讓政策實行“凈地”出讓，禁止“毛地”出讓。但有些地方政府未能嚴格貫徹落實，有的出讓合同中約定為“凈地”出讓，但實際為“毛地”出讓，有的出讓合同中約定“現(xiàn)狀出讓、凈地交付”等。這些出讓合同在履行過程中一旦產生糾紛，政府和土地受讓人對合同性質、效力、違約責任等均會出現(xiàn)巨大分歧。本文基于這種土地出讓的現(xiàn)狀，以“毛地掛牌、凈地交付”為例，對這種出讓模式相關法律問題進行研究探討。

關鍵詞：“毛地掛牌、凈地交付”；概念；法律效力；法律風險

近年來，隨著我國土地出讓制度的不斷健全完善，相關政策明確要求土地實行“凈地”出讓，禁止“毛地”出讓。但有些地方政府未能嚴格貫徹該落實。有的出讓合同中約定為“凈地”出讓，但實際為“毛地”出讓，有的出讓合同中約定“現(xiàn)狀出讓、凈地交付”等。究其原因，其中很重要的一條是在當前發(fā)展模式轉型，經濟下行的背景下，地方政府財政吃緊，沒有足夠的資金進行土地一級開發(fā)中的整理、拆遷、基礎設施建設，在暫時又無法擺脫土地財政的情況下，只能采取變通的方式出讓“毛地”。現(xiàn)實當中，大量出讓合同中出現(xiàn)了“現(xiàn)狀掛牌、凈地交付”、“毛地出讓、凈地交付”等表述方式。這類合同在履行過程中一旦產生糾紛，政府和土地受讓人對合同的性質、效力、違約責任等均出現(xiàn)巨大分歧。本文正是基于這種土地出讓的現(xiàn)狀，以“毛地掛牌、凈地交付”為例，對這種模式的相關法律問題進行研究探討。

一、“毛地”“凈地”概念

“毛地”和“凈地”雖不是法律術語，但在相關政策文件中對此已有表述，國土資源部《關于加大閑置土地處置力度的通知》中規(guī)定，實行建設用地使用權“凈地”出讓。國土資源部、住房和建設部《關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》中規(guī)定，不得“毛地”出讓。因此，有必要對“凈地”、“毛地”的概念進行定義，以便準確適用。所謂“凈地”，根據(jù)《閑置土地處置辦法》的規(guī)定，指市、縣政府供應的土地應當?shù)赝恋貦嗬逦?，安置補償落實到位，沒有法律經濟糾紛，地塊位置、使用性質、容積率等規(guī)劃條件明確，具備動工開發(fā)等所必要的基本條件[1]。

“毛地”是相對于“凈地”而言的，是指擬出讓的土地或者權屬邊界條件不清晰、或者未征收拆遷安置完成、或者不具備交付條件，或者兼具以上三點中的兩點或全部。

二、“毛地”出讓與“凈地”出讓的歷史沿革

自土地有償使用制度建立以來，我國的土地出讓工作取得了突飛猛進的發(fā)展。土地財政在此背景下也應運而生，并且成為很多地方政府財政收入的主要來源。但是2004年之前，由于《城市房屋拆遷管理條例》賦予開發(fā)商拆遷人資格，加之地方政府的財政資金不足，土地的出讓大部分是“毛地”出讓，由開發(fā)商承擔拆遷工作。

這種模式在短時間內達到了降低拆遷成本、提高拆遷效率、促進經濟繁榮的效果。但很快，其弊端就顯示出來。一方面，由于開發(fā)商天然的利益最大化的本性，在拆遷過程中采用非法手段野蠻拆遷的情況頻現(xiàn)，嚴重侵害了被拆遷人的合法權益，造成社會負面影響，并在一定程度上影響了社會穩(wěn)定。另一方面，由于地價上漲，開發(fā)商囤地待漲的情況也愈發(fā)嚴重，造成土地大量閑置。同時，地方政府意識到，土地是否經過一級開發(fā)，出讓價格有天壤之別。一項針對北京市中心城區(qū)地價的分析數(shù)據(jù)表明，當政府出讓的地塊經過了一級開發(fā)后，只需40%的土地出讓金就能覆蓋所有一級開發(fā)和土地整理的成本，60%的增值收益是由土地一級開發(fā)產生的。而當政府出讓的土地未經一級開發(fā)時，土地增值收益就會流向土地開發(fā)商，從而大幅減少政府的土地出讓收益[2]。在這種背景下，國務院以及相關部門出臺了一系列政策對此予以調整，實行“凈地”出讓政策?！秶鴦赵恨k公廳關于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴格拆遷管理的通知》(國辦發(fā)[2004])規(guī)定，嚴禁未經拆遷安置補償，收回原土地使用權而直接供應土地；國土資源部《關于加大閑置土地處置力度的通知》(國地資電發(fā)[2007]36號)規(guī)定，實行建設用地使用權“凈地”出讓；國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部《關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》(國地資發(fā)[2010]151號)明確不得“毛地”出讓；國土資源部《閑置土地處置辦法》(2012年6月1日國土資源部令第53號)中規(guī)定了土地出讓應當權利清晰、安置補償落實到位，沒有法律經濟糾紛、地塊位置、使用性質、容積率等規(guī)劃條件明確、動工開發(fā)所必需的其他基本條件。

三、“毛地掛牌、凈地交付”土地使用權出讓模式的法律效力

盡管諸多文件規(guī)定土地應當“凈地”出讓，但由于法律對“毛地”出讓未作禁止性規(guī)定，加之純“凈地”出讓需要地方政府前期大量的資金投入，一些地方“毛掛凈交”，即在“毛地”的情況進行招拍掛形成土地交易。政府利用土地出讓金將“毛地”變?yōu)椤皟舻亍辈⒃谝?guī)定時間內將“凈地”交付給開發(fā)商[3]。

這種模式易造成對其性質認識的混亂，其到底是“毛地”出讓，還是“凈地”出讓。筆者認為，這種模式屬于“毛地”出讓。理由是，不管是國務院《關于促進節(jié)約集約用地的通知》，還是國土資源部《閑置土地處置辦法》，均規(guī)定的是土地出讓前達到“凈地”條件。交付只是土地出讓合同中，出讓人履行合同中的一項義務。出讓合同簽訂后，雖然沒有辦理物權變更手續(xù)，但土地出讓的法律關系已經成立。故簽訂土地出讓合同時未達到“凈地”條件的，均屬于“毛地”出讓。

既然有如此多的文件規(guī)定不得“毛地”出讓，那么“毛地掛牌、凈地交付”合同是否無效呢？如果合同無效，對雙方承擔民事責任有巨大影響。同時，如果合同無效給國家造成一定損失，則政府官員有濫用職權之嫌，如果數(shù)額巨大，甚至有可能構成犯罪。因此，對于政府而言，明確認識此類合同的效力非常重要。

筆者認為，“毛地掛牌、凈地交付”雖然違反了國家的政策規(guī)定，但從法律視角考察，其法律效力仍然是應當肯定的。理由是：第一、目前各地政府土地出讓均是按照《中華人民共和國房地產管理法》、《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》等法律法規(guī)規(guī)定的形式進行，程序合法。第二，該模式不符合合同法關于合同無效的規(guī)定?！吨腥A人民共和國合同法》第五十二條第(五)項規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的合同無效。國務院、國土資源部的文件雖然禁止“毛地”出讓，但因其性質屬于規(guī)范性文件，不是法律或行政法規(guī)，不屬于法律的強制性禁止規(guī)定，不產生合同無效的法律后果。司法實踐中，人民法院對未達到“凈地”出讓的合同的效力也予以了認定，如江蘇省高級人民法院(2014)蘇民終字第00374號判決即對未完成拆遷就出讓的土地出讓合同的效力予以了確認。

四、“毛地掛牌，凈地交付”模式中，各方當事人的法律風險

“毛地掛牌、凈地交付”模式中，背后往往隱藏著另外一個合同關系，即受讓人事先與政府簽訂土地一級開發(fā)合作協(xié)議。最普遍的情況是由受讓人提供房屋征收拆遷的全部資金，政府完成征收拆遷工作，受讓人參與土地摘牌，根據(jù)受讓人摘牌與否等不同情況確定受讓人的土地一級開發(fā)的投資回報。

在當前房地產市場不景氣的環(huán)境下，這種模式隱含著巨大的法律風險。對于政府而言，如果選擇的開發(fā)商資金實力有限，在房屋征收拆遷過程中，很容易出現(xiàn)開發(fā)商資金不足導致房屋征收拆遷工作拖延，甚至不能完成的情況。一旦房屋征收拆遷不能完成，開發(fā)商也確定無力繼續(xù)投資，則政府就會面臨處理拆遷安置、支付巨額臨時安置費等局面。而土地受讓人如果與政府簽訂土地一級開發(fā)合作協(xié)議時不夠謹慎，土地成本測算不夠精準，也容易出現(xiàn)拆遷成本超出投資預算而無力承擔的情況。另外，如房屋征收拆遷工作進展緩慢或者嚴重拖延，政府不能按約交付“凈地”也勢必出現(xiàn)投資成本加大，失去商業(yè)機會等情況。這兩種情況都極易造成項目擱淺的局面。一旦項目擱淺，則政府和土地受讓人都會產生巨大的損失。

綜上，筆者認為，“毛地掛牌、凈地交付”的出讓方式，是在特定歷史條件下的產物。其大量存在會產生諸如土地閑置、社會不穩(wěn)定因素增加等后果。建議立法機關對此情況研究論證后，以法律或行政法規(guī)的形式，對“毛地”出讓予以禁止，以確?！皟舻亍背鲎屨叩挠行鋵?。

[參考文獻]

[1]郄建榮.閑置土地處置辦法旅行“凈地”出讓將堵死政府原因致土地閑置開發(fā)商一手交閑置費一手漲房價不再可能[N].法制日報，2012-7-3.

[2]張弦.公私合作(PPP)的成敗之道[M].北京：國家行政學院出版社，2015.

作者簡介：宋崇迪，江蘇道文律師事務所律師。

中圖分類號：D922.3；F301

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)10-0159-02