曹慧

2015年11月30日?12月12日，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第21次締約方會(huì)議暨《京都議定書》第11次締約方會(huì)議上，歷史性地通過了第一份全球性氣候減排協(xié)議，即《巴黎協(xié)定》。該協(xié)定從法律約束力和內(nèi)容上都標(biāo)志著全球氣候治理進(jìn)入一個(gè)嶄新的時(shí)代。對(duì)中國而言，簽署該協(xié)定既是一個(gè)新起點(diǎn)，也是一個(gè)新挑戰(zhàn)。

近20年來，氣候變化議題已成為并將繼續(xù)占據(jù)著當(dāng)今國際政治議程的核心位置。國際社會(huì)已普遍認(rèn)識(shí)到，氣候變化引發(fā)的全球性問題只能通過集體協(xié)商方式才能找到解決方案。

形式上的亮點(diǎn)

《巴黎協(xié)定》是在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下通過的第一個(gè)全球參與的、具有法律約束力的減排條約。在未來相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，它將以契約的方式將各國綁定在一起，控制氣候的異常變化。到目前為止，有法律效力的強(qiáng)制減排協(xié)議一是《京都議定書》，二則可能是在未來（2016年4月22日至2017年4月21日前）被各締約方陸續(xù)簽署的《巴黎協(xié)定》。

從產(chǎn)生過程看，《巴黎協(xié)定》采取了“自下而上”的模式，改變了《京都議定書》“自上而下”的執(zhí)行模式。新協(xié)定明確規(guī)定各方將以“國家自主貢獻(xiàn)”或減排目標(biāo)等相對(duì)或絕對(duì)形式的方式，“自下而上”地參與全球應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)。在巴黎氣候大會(huì)召開之前，已有近190個(gè)國家提交了各自的“國家自主貢獻(xiàn)”。如果將這些國家加在一起的話，其溫室氣體排放量已占全球排放總量的95%。

從覆蓋面看，《巴黎協(xié)定》開辟了全球溫室氣體法定減排的先河。該協(xié)定首次將近200個(gè)國家納入到法定減排的計(jì)劃中。不過，與《京都議定書》相比，《巴黎協(xié)定》雖在整體上具有法律效力，但在各國的氣候行動(dòng)以及2020年后發(fā)達(dá)國家的氣候出資等方面仍缺乏約束力。

從有效性看，《巴黎協(xié)定》的生效速度也將快于《京都議定書》。1997年簽署的《京都議定書》直到2005年隨著俄羅斯的履約才正式生效。盡管只是部分發(fā)達(dá)國家參與減排，但《京都議定書》仍是人類歷史上首個(gè)限制溫室氣體排放的具有法律約束力的國際協(xié)議。它的通過表明許多國家愿意參與到全球溫室氣體減排的行動(dòng)中。然而，由于制度協(xié)調(diào)不力、南北陣營之間在氣候談判中的掣肘，《京都議定書》的有效性大打折扣，許多國家從而產(chǎn)生對(duì)締結(jié)新減排協(xié)議的訴求。2012年，在通過的“《京都議定書》多哈修正案”中，由于俄羅斯等國不加入《京都議定書》第二承諾期，《京都議定書》實(shí)際上已不再具備繼續(xù)生效的條件，因此也失去了法律效力。相比之下，《巴黎協(xié)定》中所設(shè)置的生效條件大大低于《京都議定書》。根據(jù)規(guī)定，《巴黎協(xié)定》只需55個(gè)國家批準(zhǔn)、占全球溫室氣體排放總量55%的國家簽署后，即可生效，其生效門檻遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于《京都議定書》。國際社會(huì)普遍認(rèn)為，《巴黎協(xié)定》未來將實(shí)際引導(dǎo)全球氣候治理的發(fā)展方向。

內(nèi)容上的新意

《巴黎協(xié)定》所涵蓋的26項(xiàng)內(nèi)容不是一蹴而就的，而是經(jīng)過了漫長、膠著的國際談判。據(jù)巴黎氣候大會(huì)官方網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)，直到大會(huì)開始前夕，文本草案中仍有1600余處尚待確定的選擇括號(hào)。到2015年12月10日，這類括號(hào)減少到48處。討論文本也從2015年初的86頁減少到最終核心協(xié)議的12頁。

協(xié)定內(nèi)容的精簡有賴于創(chuàng)新性磋商機(jī)制的建立。其中，“德班平臺(tái)”發(fā)揮著巨大作用。為避免再現(xiàn)類似2009年哥本哈根氣候大會(huì)的失控局面，在2011年德班氣候大會(huì)上，各國同意成立“加強(qiáng)行動(dòng)德班平臺(tái)特設(shè)工作組”（簡稱“德班平臺(tái)”），以便建立一個(gè)負(fù)責(zé)草擬“另一法律工具或具有法律效力的、適用于各締約方的協(xié)議”的工作小組?？梢哉f，“德班平臺(tái)”是為促成巴黎氣候大會(huì)達(dá)成協(xié)議而專門搭設(shè)的。此后，“德班平臺(tái)”提交的協(xié)議文本草案成為此后歷屆《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下氣候大會(huì)討論的重點(diǎn)。

《巴黎協(xié)定》內(nèi)容的新意還在于其“美中不足”的設(shè)計(jì)基本滿足了各方期待。對(duì)發(fā)展中國家而言，《巴黎協(xié)定》堅(jiān)持了“共同但有區(qū)別責(zé)任”這一核心原則，就減緩、適應(yīng)、資金、技術(shù)等各要素做出了相對(duì)長期、均衡、強(qiáng)有力的安排。但在發(fā)展中國家最為關(guān)注的氣候資金方面，發(fā)達(dá)國家并未做出大幅提高出資的承諾。美國鑒于國會(huì)的壓力，甚至沒有給出任何出資承諾。對(duì)發(fā)達(dá)國家而言，《巴黎協(xié)定》在透明度機(jī)制的安排上加強(qiáng)了其法律效力。自哥本哈根大會(huì)以來，歐美等國一直將氣候行動(dòng)的透明度機(jī)制視為談判的重點(diǎn)?！栋屠鑵f(xié)定》要想具有很強(qiáng)的效力就必須保證隨著時(shí)間的推移，各締約方逐步兌現(xiàn)各自的目標(biāo)。為有效地監(jiān)督該過程以及評(píng)估結(jié)果，就需要建立一套共同而透明的匯報(bào)、評(píng)審機(jī)制，以便周期性地對(duì)各國目標(biāo)進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估。透明機(jī)制的“可測量、可報(bào)告、可驗(yàn)證”功能是使協(xié)定真正落到實(shí)處、確保各國認(rèn)真履行責(zé)任和義務(wù)的保障。例如，《巴黎協(xié)定》規(guī)定締約方需每五年提交或調(diào)整各自的“國家自主貢獻(xiàn)”目標(biāo)。盡管如此，歐美等發(fā)達(dá)國家仍認(rèn)為，《巴黎協(xié)定》關(guān)于發(fā)展中國家在制定未來各自行動(dòng)計(jì)劃方面仍然存有較大的監(jiān)管“盲區(qū)”。

中國助推《巴黎協(xié)定》

2015年11月29日，巴黎氣候大會(huì)前夕，意大利羅馬的民眾舉行集會(huì)游行，要求采取更多環(huán)保行動(dòng)應(yīng)對(duì)全球氣候變暖。

國際社會(huì)一致認(rèn)為，中國對(duì)《巴黎協(xié)定》的最終達(dá)成起到了重要的作用。實(shí)際上，對(duì)達(dá)成《巴黎協(xié)定》的積極態(tài)度反映著我國減排意愿和國際合作能力的提高。

在20余年的國際氣候談判中，中國的談判立場穩(wěn)中有變，從原來的被動(dòng)跟隨調(diào)整到主動(dòng)參與。2014年11月，我國在《中美氣候變化聯(lián)合聲明》中公布，計(jì)劃于2030年二氧化碳排放達(dá)到峰值。2015年6月，我國向聯(lián)合國提交“自主國家貢獻(xiàn)”目標(biāo)。從“不可能”、“不合適”，到自愿單位GDP量化減排、確定2030年峰值目標(biāo)，說明中國氣候治理的理念已從被動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)。減排理念的變化反映出中國不斷提高的合作能力。

在國際合作能力方面，近年來，中國積極參與全球治理氣候的行動(dòng)。這主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。第一，在參與國際機(jī)制方面，中國履行《京都議定書》的態(tài)度從被動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)。如對(duì)清潔發(fā)展機(jī)制，中國由過去持懷疑態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)榻o予支持和積極參與。

第二，在資金和技術(shù)方面，中國在強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國家必須向發(fā)展中國家提供資金與技術(shù)的同時(shí)，創(chuàng)建性地提出在聯(lián)合國內(nèi)建立南南合作機(jī)制，展開發(fā)展中國家之間的資金合作和技術(shù)推廣。2011年?2015年，我國為發(fā)展中國家援建了200個(gè)清潔能源和環(huán)保項(xiàng)目。2014年7月，中國承諾出資50億美元，在加勒比和拉美地區(qū)開展能源資源、高新技術(shù)及可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的雙邊合作。

第三，在氣候外交上，中國積極尋求《聯(lián)合國氣候變化框架公約》以外的國際氣候合作機(jī)制，如G20峰會(huì)、主要經(jīng)濟(jì)體能源安全與氣候變化領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、亞太經(jīng)合組織等。通過高層互訪和重要會(huì)議，積極推動(dòng)國際氣候談判的進(jìn)程。在2014年召開的第69屆聯(lián)合國大會(huì)上，中國代表“77國集團(tuán)”提出了“在聯(lián)合國框架下大力發(fā)展南南合作”提案并獲得通過。南南合作機(jī)制開創(chuàng)了我國在聯(lián)合國框架下積極參與全球氣候治理的先河。

第四，在國際談判與國內(nèi)政策互動(dòng)上，中國能夠利用在國際談判中獲得的成果，不斷完善國內(nèi)制度建設(shè)，進(jìn)一步提高我國參與全球氣候治理的合作能力。正如中國氣候變化事務(wù)特別代表解振華所言，國際氣候談判正在倒逼國內(nèi)機(jī)制的建立。

《巴黎協(xié)定》在全球氣候治理的道路上邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。不過，從目前看，實(shí)現(xiàn)該協(xié)定目標(biāo)所需的氣候資金仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際行動(dòng)所需的資金。據(jù)國際貨幣基金組織的報(bào)告計(jì)算，2015年的全球化石能源補(bǔ)貼公共支出已經(jīng)達(dá)到每分鐘1000萬美元。從中國情況看，實(shí)施氣候行動(dòng)的融資需求依然巨大。據(jù)中央財(cái)經(jīng)大學(xué)報(bào)告估算，我國將于2020年達(dá)到氣候資金需求峰值2.56萬億元人民幣。中國的氣候行動(dòng)只有通過頂層設(shè)計(jì)、調(diào)整產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略、促進(jìn)生態(tài)和諧，才可能實(shí)現(xiàn)與世界其他地區(qū)共享繁榮與發(fā)展的長期戰(zhàn)略目標(biāo)。

（作者為中國社科院歐洲所助理研究員）