張培華東政法大學(xué)　政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620

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中國城市生活垃圾管理中的公眾參與及政府角色

張培
華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海201620

摘要:作為21世紀(jì)衡量國家、城市文明及現(xiàn)代化進(jìn)程的重要指標(biāo)，城市生活垃圾的管理水平在當(dāng)今的中國社會(huì)成為了阻礙其發(fā)展進(jìn)程的最大頑疾。觀念滯后、理論指導(dǎo)缺乏及政府低效等一系列問題直接導(dǎo)致了城市生活垃圾管理陷入困境。就此現(xiàn)狀，引入公眾參與及重塑政府角色或許是解決這一難題最有效的出路。公民、企業(yè)及各類社會(huì)組織的參與不僅能夠減輕政府垃圾管理的無效性，全員的合作互動(dòng)與積極配合也會(huì)使得逐漸嚴(yán)重的城市生活垃圾難題和日益龐大的城市生活垃圾產(chǎn)量得以處理和緩解。

關(guān)鍵詞:城市生活垃圾管理;公眾參與;重塑政府角色

中國在迅速崛起的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)理性并嚴(yán)肅地去正視那些為了發(fā)展而付出的代價(jià)，即所謂“發(fā)展后遺癥”帶來的諸如資源枯竭及環(huán)境污染等問題。如果將充斥在生活各個(gè)角落的城市生活垃圾作為緩解資源枯竭及環(huán)境污染的有效途徑之一，想來質(zhì)疑聲勢必不絕于耳。然而無數(shù)事實(shí)證明，城市生活垃圾的存在不僅具有其極具表面性的負(fù)效應(yīng)，在將其正確分類及處理后，城市生活垃圾的正面效應(yīng)也能夠得到積極發(fā)揮。

一、中國在處理城市生活垃圾過程中的現(xiàn)狀及困境

中國的城市生活垃圾產(chǎn)量早在2004年就已經(jīng)超越美國成為了世界第一產(chǎn)量國，其年產(chǎn)量達(dá)到驚人的12億噸。然而比這可怕的是，這一數(shù)據(jù)還在以8%－10%的年均增長率逐年攀升。城市生活垃圾在增長的同時(shí)，如果作為其處理主力軍的政府沒能在處理能力及技術(shù)研發(fā)上及時(shí)跟上垃圾產(chǎn)出的速度，那么應(yīng)運(yùn)而生的后果則將是:城市生活垃圾四處堆積、城市環(huán)境遭遇破壞、城市居民健康亮起紅燈和一些甚至無法被事先預(yù)料到的慘痛代價(jià)。事實(shí)上，中國政府對城市生活垃圾的處理早已力不從心。

筆者查閱相關(guān)資料后得知，廣州、北京和上海這三座在中國極具代表性的城市就其垃圾管理水平來面對現(xiàn)如今的垃圾產(chǎn)出實(shí)際上早已不堪重負(fù)。根據(jù)2014年國家統(tǒng)計(jì)局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，上海市的常住人口超過2425萬，這一座人口特大型城市每天的城市生活垃圾清運(yùn)量高達(dá)2萬噸。學(xué)術(shù)界并不陌生的所謂“垃圾圍城”極有可能成為這座城市在未來不得不面對的難題。更有人計(jì)算出一個(gè)相當(dāng)形象的比喻，稱上海市16天的城市生活垃圾產(chǎn)量就可以推積出一整幢金茂大廈，該則比喻令人毛骨悚然?？梢姵鞘猩罾鴨栴}已經(jīng)迫在眉睫，急需集合政府及社會(huì)各界人士的力量出謀劃策、共尋出路。由于政府未能有效執(zhí)行公共政策、未能改變自身滯后的觀念積極引入公眾參與、未能將垃圾分類的重要性做廣泛的宣傳去告知人民大眾、未能開展城市生活垃圾分類相關(guān)的理論研究與技術(shù)支持，以上海市為代表的城市生活垃圾問題在全國都未能得到有效緩解。

二、中國城市生活垃圾管理引入公眾參與及重塑政府角色的重要性

中國的城市生活垃圾問題適逢改革新契機(jī)，在中國政府不斷強(qiáng)調(diào)深化改革的新時(shí)期，引入公眾參與及重塑政府自身角色的新政策刻不容緩。筆者首先將分別對所謂公眾參與及政府角色的內(nèi)涵與意義進(jìn)行解釋，而后會(huì)分析改革的必要性及重要性。

公眾參與既可以是個(gè)體參與也可以是以組織的形式參與其中，因此參與主體的范圍可以說是十分廣泛的。參閱相關(guān)法律文件的規(guī)定，公眾的定義指的是“一個(gè)或多個(gè)自然人或法人以及按照國家立法或?qū)嵺`兼指這種自然人或法人的協(xié)會(huì)組織或團(tuán)體”。因而公眾參與具體指的是以社會(huì)大眾、各類社會(huì)組織、企業(yè)單位或個(gè)人為參與主體，在其權(quán)利義務(wù)范圍之內(nèi)進(jìn)行的有目的的社會(huì)活動(dòng)。從廣義的角度，公眾參與的社會(huì)活動(dòng)指的是:“除了公民的政治參與外，還包括所有關(guān)心公共利益、公共事務(wù)管理的人的參與，要有推動(dòng)決策過程的行動(dòng)。在實(shí)際的活動(dòng)中，泛指普通民眾為主體參與，推動(dòng)社會(huì)決策和活動(dòng)實(shí)施等”。

中國的城市生活垃圾管理引入公眾參與及重塑政府角色的重要性主要有以下三方面的原因:

(一)城市生活垃圾處理的特殊性

城市生活垃圾的管理歸類于三大環(huán)節(jié)，即垃圾收集、垃圾運(yùn)轉(zhuǎn)及垃圾處理。而其特殊性則主要存在于第一個(gè)環(huán)節(jié)垃圾收集中。社會(huì)大眾、企業(yè)單位、各類社會(huì)組織及政府作為共同的利益主體，只有全部參與到垃圾收集環(huán)節(jié)的垃圾分類過程中，城市生活垃圾管理的問題才或許能夠得到最根本的緩解，而緊跟在垃圾收集后的垃圾運(yùn)轉(zhuǎn)和垃圾處理環(huán)節(jié)也才能夠更有效的運(yùn)行。

在日本，市政府不僅有明確的相關(guān)部門來專門負(fù)責(zé)城市中各個(gè)社區(qū)的居民生活垃圾回收，該部門還會(huì)根據(jù)環(huán)境部門出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定，向所在城市各個(gè)社區(qū)的居民下發(fā)“垃圾回收日歷”，該日歷上詳細(xì)羅列并明確了垃圾分類的方法。居民在簡單參閱該日歷后，不僅能對城市生活垃圾的分類及性質(zhì)有所了解，還能夠在處理生活垃圾的過程中自覺將各類生活垃圾進(jìn)行分類，大大減輕了政府對城市生活垃圾分類收集的操作負(fù)擔(dān)。這種由政府牽頭，隱形的培訓(xùn)與宣傳方式不僅成本低廉，而且效果十分顯著。自此，城市生活垃圾的分類環(huán)節(jié)不再單一地由指定的衛(wèi)生人員完成，而是由居民在家中自行完成，高效且極大地節(jié)約了政府工作的時(shí)間和成本。

(二)政府主導(dǎo)一切的局限性

人們無法否認(rèn)大政府或強(qiáng)政府對于中國具有的獨(dú)特意義，也沒有人會(huì)否認(rèn)政府對國家發(fā)展和社會(huì)文明進(jìn)步作出的杰出貢獻(xiàn)。但是這些都不足以證明政府工作的完善和無暇。特別是在世界大難題環(huán)境面前，沒有哪個(gè)政府勇于獨(dú)立解決這個(gè)問題并信誓旦旦保證還社會(huì)大眾一個(gè)純凈無污染的家園。

在城市生活垃圾的管理上，政府主導(dǎo)一切具有多方的局限性。社會(huì)大眾對于環(huán)境問題不僅具有發(fā)言權(quán)，在近些年來多起因環(huán)境問題引發(fā)的大型群體性事件中，我們也可以看到社會(huì)大眾對于環(huán)境問題的高度關(guān)注。因此，政府如果要在自身不能高效處理各類環(huán)境問題的前提下，還不積極引入公眾參與尋求社會(huì)各界的幫助，其合法性地位將會(huì)遭到前所未有的威脅，造成政府與人民之間的信任危機(jī)。

(三)引入公眾參與的有效性

由于政府主導(dǎo)一切會(huì)有局限，政府及公眾都開始尋求在管理城市生活垃圾問題中填補(bǔ)局限的方法，而引入公眾參與則是一條頗有前景的出路。公眾參與的有效性主要有:引入公眾參與能夠彌補(bǔ)政府政策制定的片面性。公眾因?yàn)槠渥陨碜鳛橹苯永嫦嚓P(guān)者，在城市生活垃圾的管理問題上一直有著強(qiáng)烈的參與愿望。引入公眾參與不僅使得公眾的愿望得到滿足，還能夠與政府部門自身決策存在的不足產(chǎn)生互補(bǔ)，加強(qiáng)城市生活垃圾的管理力度與政策合理性。第二，公眾的自身利益驅(qū)使城市生活垃圾管理問題受到重視。沒有人會(huì)愿意讓自己生活在惡臭的環(huán)境中，城市生活垃圾如果不得到及時(shí)的處理，不單單會(huì)產(chǎn)生難聞的氣味對居民生活造成影響，對于企業(yè)單位的生產(chǎn)衛(wèi)生條件也會(huì)造成極大的威脅。第三，公眾參與可以穩(wěn)固政府合法地位，增強(qiáng)政府與民眾之間的信任感。公眾對政府的不信任往往產(chǎn)生于政府將公眾排除在政策制定的過程之外，獨(dú)攬大權(quán)。而公眾參與不僅使公眾的合法權(quán)利有著強(qiáng)烈的法律支撐，公眾參與產(chǎn)生的正面效應(yīng)還能使政府從中獲益。人們對于自身參與其中的事件一般會(huì)付出更多的努力與關(guān)心，而相應(yīng)最終結(jié)果的認(rèn)知度也勢必會(huì)大大提高。因此，引入公眾參與會(huì)增強(qiáng)公眾對于政府決策的認(rèn)知度，政府合法地位也自然會(huì)得到認(rèn)可與維護(hù)。

三、實(shí)現(xiàn)公眾與政府間合作的有效途徑分析

城市生活垃圾管理的目標(biāo)是使城市生活垃圾減量化、資源化、無害化，城市生活垃圾處理過程中政府與公眾的關(guān)系則是溝通、合作及相互監(jiān)督。如何利用政府與公眾的新關(guān)系作用于實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾管理的新目標(biāo)，或許可以參考借鑒以下三種途徑。

第一，從公眾出發(fā)，減少城市生活垃圾產(chǎn)量。以上海市為例，上文中曾提及上海市16天的城市生活垃圾量可堆積出一整幢金茂大廈的形象比喻，意在強(qiáng)調(diào)這座特大型人口城市生活垃圾產(chǎn)量之高。作為中國最具代表性城市之一的上海，市有關(guān)部門對此出臺(tái)的政策著實(shí)不少。2014年，上海市政府意在重點(diǎn)推進(jìn)電子廢棄物、廢舊衣物、玻璃、廢舊熒光燈等廢舊物資的回收體系，對城市人均生活垃圾處理量的減幅也確立了具體的目標(biāo)，即人均每日生活垃圾產(chǎn)量減少5%，每日不能超過0.66公斤。只要大眾能夠逐漸產(chǎn)生拿菜籃或布藝購物袋購物的自覺性，不久的將來浪費(fèi)可恥、減排為榮的思想也會(huì)深入人心。也許只有這樣真正的做到生活垃圾減量，城市對于垃圾填埋場和焚燒廠的依賴才會(huì)減輕;上海才能少幾座金貿(mào)大廈般的垃圾摩天大樓;中國才能不再為環(huán)境問題遭受國際指責(zé);世界人民才能居住在舒適宜人的環(huán)境中;抬頭藍(lán)天、低頭綠地的景象才會(huì)不再是奢望。

第二，從城市生活垃圾下手，變廢為寶?？萍嫉陌l(fā)展與人類大腦的進(jìn)化意味著多元化思維的層出不窮。人們可以利用似乎是無形的太陽能發(fā)電，那勢必也能對有形的城市生活垃圾下手。城市生活垃圾的管理這一世界性難題的逆向思維或許也可以試著從城市生活垃圾管理的最后一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行研究與分析。各類企業(yè)也會(huì)因?yàn)槌鞘欣统杀靖呃麧櫟目陀^前景極力投身科研，使得城市生活垃圾的回收利用率達(dá)到峰值。那時(shí)若科技能夠支撐城市生活垃圾回收率為90%，那么像是蘇家屯這樣的垃圾填埋場的使用年限將會(huì)是原先使用年限的10倍?？梢?，城市生活垃圾廢物利用、分類回收再利用的作用之大。雖然以上假設(shè)頗為大膽，但數(shù)據(jù)之間的相互關(guān)系還是能夠說明城市生活垃圾分類的必要性和城市生活垃圾科學(xué)研究的緊迫性。

第三，公眾與政府高效合作，攜手克服難題。正如前文所述，政府因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到自身主導(dǎo)一切存在的局限性，將有意識(shí)、有計(jì)劃地引入公眾參與。那么如何使公眾與政府之間高效合作，強(qiáng)有力地解決城市生活垃圾造成的垃圾圍城困境呢?筆者或許在自身并不全面地視角中，愿將其歸納為如下四點(diǎn):首先，政府部門真正拋開對于公眾參與可能會(huì)造成政府工作困難的舊觀念，正確看待公眾的觀點(diǎn)和意見，利用其多元化的組織構(gòu)成，全面徹底地剖析城市生活垃圾即將造成的危害，及時(shí)出臺(tái)對策。其次，公眾放下慣有的不信任政府的思想，站在城市管理者的角度幫助政府推進(jìn)工作。再次，充分發(fā)揮市場的作用。無論是政府在推行城市生活垃圾管理過程中遭遇的財(cái)政不足，還是公眾在面對環(huán)境問題時(shí)普遍存在的搭便車心理，市場作為最公正的調(diào)配機(jī)制，有能力將政府與公眾的利益雙雙調(diào)配至最大值，從而以最優(yōu)化的方案實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。最后，國家立法機(jī)關(guān)出臺(tái)相關(guān)法律，保證公眾參與的合法性。

四、結(jié)語

隨著公眾維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng)，環(huán)境問題導(dǎo)致的大型群體性事件頻發(fā)，而其中最直接的源頭之一便是城市生活垃圾管理過程中出現(xiàn)的政府失靈問題。從政府自身的管制視角出發(fā)，政府引導(dǎo)公眾參與，能夠在保證公眾利益的同時(shí)，更好地規(guī)劃和管理城市生活垃圾。從公眾自身利益保障的視角出發(fā)，配合政府參與城市生活垃圾的管理工作，能夠在有效推進(jìn)政府工作公開透明化的同時(shí)，切實(shí)感受到周圍環(huán)境對自身健康的正負(fù)面影響。對于中國這個(gè)人口大國中人均占地面積和人均資源可使用率告急的現(xiàn)象，唯一的解決途徑就是自身的改革，而此項(xiàng)改革或許就可以從當(dāng)下最熱議的城市生活垃圾管理著手。實(shí)行最大力度的公眾參與和最徹底的政府角色重塑，未來的數(shù)年內(nèi)，中國的城市生活垃圾問題將會(huì)得到有效緩解。

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中圖分類號(hào):D035

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1006－0049－(2016)04－0045－02