王 燦

華東政法大學，上海 200042

政府規(guī)制視角下的城市交通擁堵治理政策研究

王 燦**

華東政法大學，上海 200042

近年來，為解決城市交通擁堵問題，各地規(guī)制手段層出不窮，但也只是短期內(nèi)“止痛”，難以是實現(xiàn)規(guī)制目標。城市交通擁堵規(guī)制是一項系統(tǒng)工程，是一套“組合拳”，寄希望于一項政策的出臺就能解決城市交通擁堵問題是不切實際的。治理交通擁堵應采用多元化的治理模式，以激勵協(xié)商型規(guī)制手段為主，輔之以傳統(tǒng)的命令規(guī)制型手段，以完善的城市交通體系為外延支撐。

政府規(guī)制；交通擁堵；政策；比例原則；多元化治理

城市交通擁堵—伴隨城市的發(fā)展所出現(xiàn)的“城市病”，汽車使用率增加、道路容量不足或設(shè)計不妥、公民的觀念和素質(zhì)、公共資源的分布等都是導致其產(chǎn)生的原因。政府為解決城市交通擁堵問題推行了一系列政策措施，短期內(nèi)收到一定成效，但卻陷入了越治越堵的怪圈。作為城市交通擁堵的一針針“止痛劑”，無論是限牌、限行、提高停車費收費標準，還是交通擁堵費，都因缺乏明確的法律授權(quán)依據(jù)備受合法性質(zhì)疑。即便未來在法律上予以明確規(guī)定，也只是符合了形式合法性的要求，還要通過實質(zhì)合法性的檢驗，即符合比例原則。城市交通擁堵規(guī)制的目標是緩解交通擁堵壓力、實現(xiàn)道路交通公共資源的正常合理使用。治堵，應著眼于直接目標——不堵，方能有所收獲。

一、城市交通擁堵治理政策與規(guī)制目標的匹配性分析

(一)限牌

限牌是地方政府通過改變汽車上牌程序來控制汽車總量的一種方法，意在有效緩解交通擁堵，故應著重解決車輛的上路行使與道路暢通的矛盾，而不能只針對汽車購買環(huán)節(jié)。限行、限路段、限時間等都可以作為可選擇的舉措加以考量，而私車數(shù)量的急劇上升并非導致道路擁堵的必然成因。作為規(guī)制主體的政府必須清楚規(guī)制的目的是“用車”，而不是“擁有車”。治理交通擁堵，控制私車數(shù)量并不是唯一的途徑，更不是最好的選擇，政府所要控制的應該是“路”，而不是“車”[1]。因此，推行限牌對于交通擁堵治理的目標而言并不是最適當?shù)摹１M管汽車限購施行后，短期內(nèi)的確緩解了交通壓力，但帶來的負面影響也很多，不符合均衡性原則，同時也侵害了公民的財產(chǎn)權(quán)、買賣合同自由的權(quán)利、選擇交通工具的權(quán)利。

(二)限行

限行的目的不僅是緩解交通擁堵，也包括治理污染，但在北京推行限行的過程中，限行措施的重點已從緩解交通轉(zhuǎn)向了治理空氣污染，從“為保證2008年北京奧運會、殘奧會期間交通正常運行和空氣質(zhì)量良好”[2]到“為了有效降低汽車污染物排放及確保首都交通安全舒暢”就可以很明顯得看出來前后重點的變化。就目的的適當性而言，限行無疑是有助于暢通出行的，但是這種手段的推行逐漸偏離了這一目的，且當汽車保有量增長到相當大的數(shù)量時，即便實施更為嚴厲的單雙號限行措施也未必能達成緩解交通擁堵的目的。另外，相對于單雙號限行這一嚴重限制財產(chǎn)使用的行為來說，尾號限行是能夠達成目的的更溫和的手段。

(三)提高停車費收費標準

提高停車收費標準的目的在于引導車輛在非中心區(qū)、非道路規(guī)定的地點停放，合理疏導交通流量，暢通道路交通。但提高停車費收費標準是否真能治堵呢？許多人對其實效存有質(zhì)疑。首先，停車費屬于行政收費，應由政府有關(guān)職能部門收取、管理并?？顚Ｓ?，但實際車主繳納的停車費至少有一半最終沒有進入政府口袋。[3]上海停車管理企業(yè)收取停車費要全部上繳，區(qū)縣財政再按照規(guī)定比例向有關(guān)企業(yè)返還，至少一半停車費用流失于財政收入之外。[4]其次，“作為杠桿作用”的漲停車費，從沒有專家能算得清楚杠桿作用有多大、要大到什么程度才能導致車流負增長。北京大幅提高停車收費標準后的第3個月，動態(tài)交通流量開始反彈，調(diào)解效果消退。再次，提高停車費在實踐中被異化，不僅無法緩解交通擁堵，還會加劇道路擁堵。以石景山萬達廣場周邊的停車位為例，停車管理員為緩解成本壓力采取讓車位側(cè)停的方式，使原本可停一輛車的位置變成兩個車位，在車輛斜停后變成單車道，石景山萬達周邊的道路擁堵更為嚴重[5]。提高停車收費標準對城市交通擁堵治理所能起到的作用已經(jīng)遠遠偏離了最初的目的設(shè)定。

(四)征收交通擁堵費

在中國，征收擁堵費的做法可能并不具有可操作性。北京是棋盤式道路，所以不管在哪個地區(qū)收費，因征收擁堵費而私車出行受限的人，其實只是將擁堵轉(zhuǎn)移到另一個地區(qū)去了而已[6]。北京征收擁堵費并不能促進緩解交通擁堵目的的達成，在交通擁堵費成本已經(jīng)被市民有能力消化后，這項措施就可能會失效，比如倫敦就是這樣，現(xiàn)在只能不斷提高擁堵費標準來限制進城的車流量。征收擁堵費被稱為“北京最后一針交通擁堵止痛劑”，但果真沒有其他規(guī)制手段可用了嗎？對比新加坡等城市，無不是在城市公交系統(tǒng)及交通設(shè)施無法擔負道路車流量的情形下才采取該措施的。城市交通擁堵規(guī)制首當其沖應提升現(xiàn)有的城市公共道路系統(tǒng)，而不是通過單純收費來抑制公民用車。否則，依賴純粹的懶政思維的政府規(guī)制，只會讓城市交通擁堵愈發(fā)嚴重。

二、城市交通擁堵的多元化治理模式

城市交通擁堵規(guī)制是系統(tǒng)性、長期性工程，不是簡單的靠推行某一項政策就可以實現(xiàn)的。無論是限牌、限行、提高停車費收費標準，還是征收擁堵費，手段與目的并不匹配。但作為實現(xiàn)控制私車數(shù)量增長過快、緩解道路交通壓力的過渡性管制手段，都具有特定歷史時期的現(xiàn)實合理性[7]。目前各地實施的限制性方案和收費性方案都屬于命令控制型規(guī)制工具，城市交通擁堵規(guī)制應當采取多元化治理模式，更多采用中性或柔性手段彌補單一命令控制型手段的不足。

首先，限制性手段和收費性手段仍應成為現(xiàn)實的切入點，并且應當謹慎使用。從世界各國城市交通擁堵的治理經(jīng)驗來看，由于受經(jīng)濟發(fā)展水平、公民心理接受度等因素的影響，治理交通擁堵之初比較適宜從限制性對策切入。行政限制性政策便于執(zhí)行和監(jiān)管，對實施條件和技術(shù)水平要求較低，同時見效速度較快，比較易于獲得輿論支持，并有助于普及道路資源稀缺和有償使用的理念，對于任何一個城市而言，都不可能單憑限制性政策持續(xù)緩解交通擁堵問題，收費性方案成為必然[8]。雖然限牌、限行、收費措施都只是“止痛劑”，不能根治，但是在找到“良藥”之前，避免規(guī)制環(huán)境繼續(xù)惡化是非常必要的。

其次，以激勵協(xié)商性手段為主。擴大公交乘車的優(yōu)惠力度，引導市民理性選擇出行方式，考慮將公交乘車卡的優(yōu)惠力度與乘車次數(shù)掛鉤，擴大公交乘車的優(yōu)惠力度，[9]或者發(fā)放公共交通補貼，以減少私家車出行。提倡拼車出行，研發(fā)出租車拼車的連續(xù)多次計費設(shè)備系統(tǒng)，從技術(shù)上解決拼車的價格問題，并對乘客的合理拼車給予一定的價格優(yōu)惠[9]。為短途出行的市民完善公共自行車服務(wù)系統(tǒng)，方便自行車的借還及維修。同時，還可以嘗試公私合作治理城市交通擁堵問題。

最后，完善城市交通外延支撐體系。提升我國城市公共交通的服務(wù)水平和運營能力，特別是在交通擁堵嚴重的大城市，由于公共交通效率低、換乘不方便、候車時間長、舒適性差、價格偏高等原因，公交出行率普遍偏低，廣州等少數(shù)城市BRT系統(tǒng)雖然引起廣泛關(guān)注，但執(zhí)行效果均差強人意。調(diào)整并合理規(guī)劃城市布局結(jié)構(gòu)，“弱化”中心城的功能，分流交通發(fā)生源，對城市進行長期的發(fā)展規(guī)劃和科學的路網(wǎng)設(shè)計，開放部分公共及服務(wù)場所供市以減緩由于停車難導致的交通擁堵壓力。

在當下中國，包括道路交通在內(nèi)的各種民生問題的改善無不需要借助于良好的公共政策才能得以實現(xiàn)[8]。良好的公共政策應當基于正當?shù)囊?guī)制目標而設(shè)定，所選擇的規(guī)制手段應當匹配預先設(shè)定的規(guī)制目標。本文通過對限牌、限行、提高停車費收費標準、征收交通擁堵費進行目標匹配性分析后發(fā)現(xiàn)，其并不具有完全的目標匹配性。城市交通擁堵治理應采用多元化的治理模式，以激勵協(xié)商性手段為主，傳統(tǒng)的命令控制型手段雖不可能立即被停止使用，但也應作為輔助性手段謹慎的使用。

[1]楊陽，章志遠.上海私車牌照拍賣的行政法學解讀[J].中共長春市委黨校學報，2008(6).

[2]張翔.機動車限行、財產(chǎn)權(quán)限制與比例原則[J].法學，2015(2).

[3]吳學安.提高停車費能治堵？[N].中國環(huán)境報，2014-11-26.

[4]魏雅瑩.城市公共道路停車法律問題研究[J].天津城建大學學報，2016(2).

[5]耀琪.提高停車費就一定能治堵？[EB/OL].http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2014-03-12/content_11386922.html，2016-6-27.

[6]姚冬琴.專家:北京擁堵費應為每天20到50元，收了就能不堵嗎？[J].中國經(jīng)濟周刊，2016(23).

[7]章志遠.私車牌照的拍賣、管制與行政法的革新[J].法學，2008(6).

[8]趙健云.城市“汽車限購”的法律性分析[D].云南大學，2015.

[9]周銀香.城市交通治堵策略評價模型及實證研究—以杭州市為例[J].城市問題，2014(9).

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** 作者簡介：王燦(1990-)，女，山東滕州人，華東政法大學，2014級憲法學與行政法學專業(yè)碩士研究生，研究方向：行政法。