溫 可

山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西 太原 030031

小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題分析與治理研究

溫 可

山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，山西 太原 030031

研究目的：分析小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的產(chǎn)生原因及解決辦法。研究方法：文獻(xiàn)法和綜合分析法。研究結(jié)果：小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生和發(fā)展是涉及集體土地使用權(quán)利益的各利益主體在法律和制度空缺情況下展開(kāi)的一場(chǎng)博弈；治理小產(chǎn)權(quán)房不能一把抓，要從制度、法律和實(shí)際治理多方面下手。研究結(jié)論：傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元土地使用制度和模糊的土地管理法成為阻礙農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)和小產(chǎn)權(quán)房滋生的源泉，改革舊制度的同時(shí)承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性并加以轉(zhuǎn)化，對(duì)于帶動(dòng)農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定和諧具有積極作用。

小產(chǎn)權(quán)房；城鄉(xiāng)二元土地使用制度；集體土地；土地管理法

近年來(lái)，在國(guó)家各項(xiàng)政策調(diào)控下的房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格仍居高不下，尤其是北京、上海、廣州等一線發(fā)達(dá)城市，商品房?jī)r(jià)格仍處高位，這樣就催生了小產(chǎn)權(quán)房的誕生和發(fā)展，并在全國(guó)范圍內(nèi)迅速擴(kuò)張，其自身的合法性及爭(zhēng)議性使小產(chǎn)權(quán)房成為了房地產(chǎn)研究領(lǐng)域的熱門話題，引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。

一、小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀分析

小產(chǎn)權(quán)房，一般觀點(diǎn)指的是在城市郊區(qū)的鄉(xiāng)村集體土地上以“新農(nóng)村建設(shè)”為旗號(hào)或者打著“城中村改造”的頭銜在農(nóng)民集體土地上建造的房屋，通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)自建或者與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司合作，未經(jīng)國(guó)家相關(guān)部門的規(guī)劃和審批，私自開(kāi)發(fā)售賣的房屋。由于小產(chǎn)權(quán)房在未向國(guó)家報(bào)備和審批的前提下私自開(kāi)發(fā)，沒(méi)有向國(guó)家繳納土地出讓金等費(fèi)用，因此小產(chǎn)權(quán)房不能獲得由國(guó)家房屋管理部門頒發(fā)的房屋所有權(quán)證，民間稱為“大紅本”，因此是不受法律保護(hù)的。

小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生與發(fā)展有其特殊的歷史條件和背景，準(zhǔn)確的說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房順應(yīng)了當(dāng)下房地產(chǎn)市場(chǎng)普通商品房?jī)r(jià)格居高不下的歷史潮流，雖然國(guó)家出臺(tái)了一系列法規(guī)措施限制房地產(chǎn)價(jià)格上漲，但目前的房地產(chǎn)市場(chǎng)仍舊是賣方市場(chǎng)，受房地產(chǎn)自身因素以及受供需矛盾的影響，房?jī)r(jià)始終維持在一個(gè)穩(wěn)中上升的價(jià)格環(huán)境中，而小產(chǎn)權(quán)房由于其自身的特殊條件，房?jī)r(jià)比一般的商品房要低很多，所以自然成為廣大消費(fèi)者青睞的對(duì)象，因此在房地產(chǎn)行業(yè)的大環(huán)境下，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運(yùn)而生并獲得長(zhǎng)足發(fā)展。

二、小產(chǎn)權(quán)房成因分析

(一)城鄉(xiāng)二元土地制度不平等地位

我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地使用制度將城市的國(guó)有土地和農(nóng)村集體土地割裂開(kāi)來(lái)，由于我國(guó)《土地管理法》規(guī)定任何單位或個(gè)人需要建設(shè)要想開(kāi)發(fā)集體土地只能通過(guò)國(guó)家征地的方式，由集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地，最后由國(guó)家出讓給土地使用者，這其中的巨額土地收益被國(guó)家壟斷，在目前我國(guó)的征地補(bǔ)償制度下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民得到的征地補(bǔ)償款微不足道，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于在集體土地上自己開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房得到的利潤(rùn)，這種“同地不同權(quán)”、“同地不同價(jià)”的局面勢(shì)必會(huì)影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行。

(二)城市商品房市場(chǎng)亂象

小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展壯大的另一個(gè)原因就是城市商品房?jī)r(jià)格的過(guò)快上漲，隨著城市化的不斷發(fā)展，人們對(duì)于房屋的剛性需求日益增大，雖然國(guó)家推出了一系列廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房政策，但數(shù)量很少難以滿足廣大消費(fèi)者的需要。而小產(chǎn)權(quán)房的最大優(yōu)勢(shì)就是其價(jià)格優(yōu)勢(shì)，低廉的開(kāi)發(fā)成本等一系列優(yōu)勢(shì)使房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商將目光轉(zhuǎn)向小產(chǎn)權(quán)房的開(kāi)發(fā)，與城市商品房相比較，小產(chǎn)權(quán)房的價(jià)格優(yōu)勢(shì)相當(dāng)明顯，吸引著大量買不起城市商品房的消費(fèi)者。

(三)法律不完善及監(jiān)管缺失

長(zhǎng)期以來(lái)，關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的法律合法性地位一直存在爭(zhēng)議，從早期的法律允許到后來(lái)的政策禁止，小產(chǎn)權(quán)房在合法與違法之間來(lái)回徘徊，這僅僅從政策角度限制小產(chǎn)權(quán)房，而這時(shí)的小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)遍布全國(guó)各地，沒(méi)有法律的明確約束和政策的強(qiáng)制清理，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題不可能得到根本解決。

除了法律制度不完善的原因外，政府相關(guān)部門的監(jiān)管不力也是促使小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展壯大的原因之一，一方面，各部門之間由于職能的重疊和交叉導(dǎo)致對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的處理上，各部門之間相互推諉。另一方面，對(duì)于在法律上“打擦邊球”的小產(chǎn)權(quán)房，各地政府及其相關(guān)管理部門的執(zhí)法尺度難以把握。

三、小產(chǎn)權(quán)房治理策略

(一)“小產(chǎn)權(quán)房”的制度改革

治理小產(chǎn)權(quán)房的首要措施是從根本上改變不平等的城鄉(xiāng)二元土地使用制度，從制度上解決國(guó)有土地與集體土地地位失衡的現(xiàn)狀。國(guó)家作為政策和制度的制定者，應(yīng)該通過(guò)立法和政策支持保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，在合理的范圍內(nèi)允許集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，放寬集體土地使用限制，保障農(nóng)民的基本權(quán)益和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。其次，將國(guó)有土地市場(chǎng)與集體土地市場(chǎng)相統(tǒng)一，不同產(chǎn)權(quán)的土地可以在市場(chǎng)中自由流轉(zhuǎn)和交易，擁有同等的權(quán)力和地位，真正達(dá)到“同地、同權(quán)、同價(jià)”。

(二)“小產(chǎn)權(quán)房”解決措施

從制度上的改革可以從根本上促進(jìn)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決，但制度建設(shè)并非一朝一夕，是一個(gè)需要長(zhǎng)期實(shí)踐調(diào)查論證的過(guò)程，因此對(duì)于現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房治理應(yīng)分別處理。

對(duì)于已經(jīng)建成的小產(chǎn)權(quán)房，在治理上存在難處，既不能全部推倒拆除，也不能放任不管，如果全部取締會(huì)造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，同時(shí)也會(huì)觸及多方權(quán)利主體的利益，因此對(duì)于這種小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)該采取溫和的手段，通過(guò)政府回購(gòu)將此類小產(chǎn)權(quán)房吸納到保障性住房、經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房體系中去，改善城市住房緊張的局面，緩解部分低收入群體買不起商品房的現(xiàn)狀。

(三)“小產(chǎn)權(quán)房”的法律建設(shè)

修改土地管理法中對(duì)于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，允許集體建設(shè)用地上商品房開(kāi)發(fā)自由流轉(zhuǎn)、宅基地使用權(quán)有條件流轉(zhuǎn)，只要在集體組織同意和保障基本居住條件的前提下，允許農(nóng)民將自己的宅基地合理流轉(zhuǎn)，這樣有利于緩解目前緊張的征地矛盾，對(duì)盤活農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)一體化也具有積極的作用。

四、總結(jié)

小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，歸根結(jié)底是在法律不完善情況下各利益主體針對(duì)土地收益展開(kāi)的一場(chǎng)博弈，由于涉及到政府土地收益和農(nóng)村集體土地使用者的利益，在這個(gè)過(guò)程中，政府作為改革的領(lǐng)頭人和政策的制定者，不能一味地維護(hù)自身的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)采取廣泛的社會(huì)調(diào)查研究，聽(tīng)取農(nóng)民這個(gè)最基本的權(quán)益主體的意見(jiàn)，在各權(quán)益主體的參與和討論下合理妥善地制定相應(yīng)的土地政策，這樣在各方的共同努力下，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題也就自然而解了。

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